面向建設(shè)用地審批的廣東省土地管理與決策支持系統(tǒng)設(shè)計與應(yīng)用

黎雷， 楊錦， 余海洋

（廣東省國土資源技術(shù)中心）

1 引言

經(jīng)濟快速增長，城市無序擴張，當前國內(nèi)城市發(fā)展已從城市建設(shè)用地的外延擴張轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵質(zhì)量提升，對城市建設(shè)用地規(guī)劃與管控要求不斷提升。廣州、深圳、東莞和濟南等城市紛紛成立城市更新局以提高對城市建設(shè)用地的規(guī)劃與管控[1]。而城市建設(shè)用地審批是城市建設(shè)用地的合理規(guī)劃和高效管控的卡脖子問題。

早期建設(shè)用地審批的業(yè)務(wù)包含了征地，建設(shè)用地預(yù)審、審批，到建設(shè)用地供應(yīng)、國土地權(quán)登記的整個過程，包含手工填寫多道程序，工作量大，任務(wù)繁重。建設(shè)用地審批工作信息化水平不足，難以滿足新形勢下對建設(shè)用地高效管控和規(guī)劃的要求[2]。為解決這一繁瑣過程，孟凡榮等人設(shè)計實現(xiàn)國家級建設(shè)用地審批管理系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理[3]；程蕊等人從省級出發(fā)實現(xiàn)建設(shè)用地審批過程中的圖、文和表一體化管理[4]；談媛媛等人從市級層面實現(xiàn)合肥市土地管理辦公自動化[2]；同時陸柳等人從縣級層面構(gòu)建土地利用信息管理系統(tǒng)[5]。此后國土資源部啟動“一張圖”的土地資源數(shù)據(jù)與服務(wù)綜合管理方法，其核心數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一思想首次應(yīng)用建設(shè)用地審批當中，實現(xiàn)了基于“一張圖”的輔助審查功能和區(qū)域地理信息集成管理模型[6]。

已有系統(tǒng)均從單一層級（國家層級、省級、市級和縣級）出發(fā)，缺乏對層級間聯(lián)動效應(yīng)的考慮，而在建設(shè)用地審批過程中不同層級的交接流程最為復(fù)雜，因為不同層級間職權(quán)的差異，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的不同以及信息交互的困難性都阻礙了建設(shè)用地的高效管控。因此，國家提出深化“放管服”改革，將一批省級行政職權(quán)事項調(diào)整由各地級以上市實施，賦予省級人民政府更大用地自主權(quán)，將國家用地審批權(quán)授予部分省級人民政府實施。在政策環(huán)境變化的情況下，如何有效地利用信息化技術(shù)、數(shù)據(jù)資源、硬件資源等提升土地審批業(yè)務(wù)管理水平，實現(xiàn)省、市、縣三級聯(lián)動高效管控城市建設(shè)用地，成為業(yè)務(wù)管理和信息化建設(shè)部門關(guān)注的重要問題。廣東省自然資源信息化建設(shè)已經(jīng)積累了一定成果，信息化基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的規(guī)模，然而，各地市由于經(jīng)濟發(fā)展差異，造成信息化水平參差不齊，地市數(shù)據(jù)分散管理，業(yè)務(wù)系統(tǒng)各自獨立，難以對地市行使省管權(quán)限建設(shè)用地審批（審核）進行有效監(jiān)管。

綜合上述建設(shè)用地審批存在各級聯(lián)動脫節(jié)的問題和政策支持的趨勢，本文以廣東省為例開展面向省、市、縣三級聯(lián)動的土地管理與決策支持系統(tǒng)設(shè)計與應(yīng)用，借助企業(yè)服務(wù)總線（ESB）、WebGIS等技術(shù)實現(xiàn)各級部門數(shù)據(jù)一致，流程高效，規(guī)則統(tǒng)一的建設(shè)用地審批，同時拓展到其他土地業(yè)務(wù)上，提升自然資源業(yè)務(wù)精細化管理水平，提高自然資源監(jiān)測監(jiān)管和決策支持能力，達到“放得下、接得住、管得好”的目的[7]。

2 系統(tǒng)建設(shè)思路及方向

2.1 統(tǒng)一數(shù)據(jù)源

利用不同來源的數(shù)據(jù)進行研究，并將多源數(shù)據(jù)融合應(yīng)用到業(yè)務(wù)，已在不同業(yè)務(wù)方面有了研究及應(yīng)用[8-9]。廣東省在數(shù)據(jù)資源建設(shè)上，形成了包含基礎(chǔ)地理、土地、地質(zhì)、礦產(chǎn)、海洋、林草、水資源、規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟等在內(nèi)的自然資源一體化數(shù)據(jù)庫。通過對多源數(shù)據(jù)進行深度整合，形成全省統(tǒng)一的數(shù)據(jù)底圖基準，利用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)源支撐全省的建設(shè)用地審批事項，消除省市之間由于不同數(shù)據(jù)產(chǎn)生的業(yè)務(wù)差異，通過提供完整、可靠的數(shù)據(jù)服務(wù)支撐，保障省管權(quán)限建設(shè)用地審批（審核）事項的順利實施。

2.2 集中統(tǒng)一部署

建設(shè)用地審批是自然資源土地管理的核心業(yè)務(wù)，全國各地對用信息化技術(shù)支持建設(shè)用地審批，做出了不同模式的應(yīng)用[8-9]。廣東省的珠三角區(qū)域與粵東西北區(qū)域的經(jīng)濟差異較大，為兼顧不同信息化建設(shè)基礎(chǔ)的發(fā)展，而采用集中統(tǒng)一部署的方式，進行信息化系統(tǒng)建設(shè)，可以為經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱、技術(shù)力量不強的地市直接提供進行業(yè)務(wù)辦公的工具。利用省級信息化基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)力量，來支撐全省省管權(quán)限建設(shè)用地審批（審核）工作，從整體上提升廣東省自然資源管理與服務(wù)水平。

2.3 省市縣三級聯(lián)動

自然資源不同業(yè)務(wù)已嘗試進行省、市、縣三級協(xié)同[10-11]，省、市、縣三級自然資源主管部門作為行使建設(shè)用地審批業(yè)務(wù)的行政主體[12-13]，在行政審批上實現(xiàn)三級聯(lián)動，則需要在流程上涵蓋省、市、縣三級業(yè)務(wù)活動。通過對審批權(quán)限的設(shè)置，使不同級別的審批案卷進入不同子流程，從而真正實現(xiàn)省管權(quán)限建設(shè)用地審批（審核）從組卷、會審、審批、備案到結(jié)果公開所有環(huán)節(jié)在線完成，達到業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)在省市縣三級流通、聯(lián)動。

3 關(guān)鍵技術(shù)

利用企業(yè)服務(wù)總線（ESB）技術(shù)，作為中樞將自然資源內(nèi)部不同層級的數(shù)據(jù)、資源、業(yè)務(wù)等內(nèi)容連接起來，建立自然資源服務(wù)總線。利用統(tǒng)一的技術(shù)標準和服務(wù)接口，一方面簡化不同數(shù)據(jù)交互的復(fù)雜性，另一方面以總線為中樞，打通層級、部門、業(yè)務(wù)之間的隔閡，達到數(shù)據(jù)與應(yīng)用靈活裝配，協(xié)同聯(lián)動完成業(yè)務(wù)審批的目的。自然資源服務(wù)總線架構(gòu)圖如圖1所示。

圖1 自然資源服務(wù)總線架構(gòu)圖

4 系統(tǒng)的設(shè)計與實現(xiàn)

4.1 統(tǒng)一流程在線辦理

利用集中部署的優(yōu)勢，將建設(shè)用地審批業(yè)務(wù)流縱向貫穿省、市、縣三級，在不同的層級設(shè)置不同的流程權(quán)限，根據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)容的不同啟動子流程。整個業(yè)務(wù)流程從區(qū)縣發(fā)起預(yù)審核和組卷，由系統(tǒng)判斷案卷級別，若是區(qū)縣（或地市）審批，則審批完成后直接進行備案，若是非本級別審批，則審核完成后需上報到上一級，若是國家委托授權(quán)業(yè)務(wù)則需要省級進行會審，業(yè)務(wù)流程圖如圖2所示。

圖2 建設(shè)用地審批業(yè)務(wù)流程圖

4.2 統(tǒng)一算法模型計算

通過自然資源一體化數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建壓占算法模型，通過對算法模型的數(shù)據(jù)源與參數(shù)的控制，為全省各地市提供業(yè)務(wù)需要的分析結(jié)果，對報批范圍內(nèi)基礎(chǔ)地理、規(guī)劃、現(xiàn)狀、所有權(quán)、耕保等數(shù)據(jù)進行定量分析，實現(xiàn)業(yè)務(wù)以數(shù)驅(qū)動和帶圖審批。模型支撐示意圖如圖3所示。

圖3 統(tǒng)一算法模型支撐示意圖

4.3 統(tǒng)一規(guī)則校驗卡控

通過對業(yè)務(wù)相關(guān)的操作規(guī)范、管理章程、規(guī)章制度、行業(yè)標準等進行抽象細化，形成統(tǒng)一的標準規(guī)則庫，將規(guī)則引入業(yè)務(wù)審批環(huán)節(jié)，在填寫過程中直接給出檢核結(jié)果，未通過檢核的無法在流程中流轉(zhuǎn)，避免報件反復(fù)。對業(yè)務(wù)規(guī)則進行分類細化，將系統(tǒng)中的規(guī)則分為五類：審查規(guī)則、限制規(guī)則、計算規(guī)則、填報規(guī)則、流轉(zhuǎn)規(guī)則（見表1）。

表1 土地審批業(yè)務(wù)規(guī)則類別表

4.4 統(tǒng)一監(jiān)管實時監(jiān)測

為掌握市級行使省管建設(shè)用地報批業(yè)務(wù)權(quán)限的準確情況，實現(xiàn)放管結(jié)合的目的，通過系統(tǒng)對業(yè)務(wù)審批的全流程進行監(jiān)測監(jiān)管。綜合利用系統(tǒng)中的環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)、審批意見、時間等要素，形成對全省建設(shè)用地審批工作的全方位監(jiān)管，監(jiān)測審批過程中出現(xiàn)的異常情況，實時獲取全省各市縣建設(shè)用地審批的辦理情況。

5 系統(tǒng)的應(yīng)用成效

5.1 省、市、縣三級聯(lián)動建設(shè)用地審批應(yīng)用

基于自然資源服務(wù)總線，將省、市、縣三個層級連接貫通，通過三級之間用地指標、補正、繳費等業(yè)務(wù)內(nèi)容聯(lián)動，以省級為中樞，將業(yè)務(wù)內(nèi)容進行統(tǒng)一管理，監(jiān)管全省建設(shè)用地審批職權(quán)的行使情況，實現(xiàn)了建設(shè)用地審批職權(quán)“放得下、管的住、管得好”。三級聯(lián)動示意圖如圖4所示。

圖4 省、市、縣建設(shè)用地審批三級聯(lián)動示意圖

用戶發(fā)起業(yè)務(wù)后可對范圍利用統(tǒng)一算法模型計算，獲取范圍內(nèi)不同圖層數(shù)據(jù)的情況，如權(quán)屬、地類、規(guī)劃等等，以生成的基本數(shù)據(jù)作為建設(shè)用地報批的基礎(chǔ)依據(jù)，導(dǎo)入范圍及占壓如圖5所示。

圖5 建設(shè)用地業(yè)務(wù)報批頁面（測試范圍）

在填寫表單時，利用統(tǒng)一的規(guī)則對填寫的內(nèi)容進行校驗卡控，不符合規(guī)則的數(shù)據(jù)，無法進行提交，只有通過了全部的規(guī)則校驗，項目才能夠進入統(tǒng)一流程的下一環(huán)節(jié)。規(guī)則檢驗如圖6所示。

圖6 用地審批規(guī)則卡控

5.2 系統(tǒng)的業(yè)務(wù)成效

通過對建設(shè)用地審批業(yè)務(wù)的試點應(yīng)用，將省、市、縣三級業(yè)務(wù)聯(lián)動模式推廣到舊復(fù)墾備案、重大項目監(jiān)管、臨時用地備案、設(shè)施農(nóng)用地備案、征地信息公開、“三舊”改造業(yè)務(wù)備案審批、“三舊”改造標圖建庫等多項土地審批及備案類業(yè)務(wù)，使業(yè)務(wù)達到了全域（廣東省全省）全流程（從收件到審批全流程）覆蓋的效果，支持全省各項土地業(yè)務(wù)4萬余件，統(tǒng)籌管理年度計劃指標3萬多公頃。

廣東省土地管理與決策支持系統(tǒng)將信息化技術(shù)深入業(yè)務(wù)細節(jié)，用數(shù)據(jù)輔助審批，盡可能減少人為干擾，大大減少了行政審批中的自由裁量權(quán)，完成了職權(quán)下放后的監(jiān)測監(jiān)管，使得業(yè)務(wù)審批效率大大提升。

6 結(jié)語

當前已有建設(shè)用地審批信息化系統(tǒng)缺乏省、市、縣的三級聯(lián)動效應(yīng)考慮，在“放管服”政策支持下，省級和市級政府的用地自主權(quán)進一步加大，為推進省、市、縣三級聯(lián)動土地管理與決策支持系統(tǒng)提供有力的政策支持，為此本文以廣東省土地審批業(yè)務(wù)的信息化建設(shè)為例，對“放管服”背景下信息化支撐建設(shè)用地審批的系統(tǒng)建設(shè)進行探索，以流程統(tǒng)一、數(shù)據(jù)統(tǒng)一、規(guī)則統(tǒng)一的模式，實現(xiàn)了對全省建設(shè)用地審批業(yè)務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管，并將其擴展到其他類土地業(yè)務(wù)上，深化了信息化技術(shù)在自然資源業(yè)務(wù)上的應(yīng)用，取得了顯著的成效。