基層林業發展中存在的問題與對策
——以湖北省遠安縣為例

楊雪蓉，鄧宇豪

（湖北省遠安縣林業局，湖北 宜昌 444200）

森林是陸地生態系統不可或缺的組成部分，是其重要的屏障，維持著生態平衡［1］。中國地域遼闊，森林資源豐富，南北分布和東西分布均出現較大差異性［2］。改革開放初期，中國主要以經濟建設為中心，忽略了工業經濟迅速擴張導致的生態環境破壞。森林不斷受到人類活動的影響，逐漸喪失其原有的生態功能，致使整個地球圈的生態環境日漸衰退。隨著中國經濟建設取得階段性成果，黨和政府在多次報告會議中提出“綠水青山是金山銀山”的生態理念。2018 年召開的十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，更是把“生態文明”寫入憲法。作為發展中國家，中國積極參與應對全球氣候變化等行動，2020 年黨中央明確提出“2030 年前實現碳達峰、2060 年前實現碳中和”重大戰略目標。陸地生態系統中森林碳匯發揮著重要優勢，對中國環境和經濟產生積極影響并緩解了全球變暖的趨勢［3］。據估計，陸地生態系統有人類活動CO2排放總量約30%排放到大氣中［4］。與海洋生態系統相比，陸地生態系統中的森林碳匯可以通過種植、植被去除和土地利用變化來增加或減少，容易管理［5］。在全球范圍內，森林碳匯是重要的天然碳匯，在減緩氣候變化的背景下，植樹造林被認為是加強陸地碳儲存的有效途徑［6，7］。

作為“湖北省綠化達標第一縣”的遠安縣，其森林覆蓋率達76.84%，森林蓄積量高達814 萬m3，2020 年12 月榮膺“國家全域旅游示范區”。遠安縣深入踐行“兩山”理念，以林長制為總抓手，堅持護林育林、治林興林，將生態優勢轉化為發展勝勢，從以往湖北省產煤第一縣到如今生態環境指數測評第一縣，林業工作者在這項重大成就上有著重要貢獻。因此，本研究從湖北省遠安縣林業發展情況出發，以鄉村振興背景為基礎提出了基層林業工作存在的問題及解決措施，以期為全國基層林業工作的發展提供可行性參考。

1 遠安縣林業發展基本情況

1.1 自然地理條件

遠安縣位于湖北省長江中上游鄂西山區，系鄂西山區向江漢平原過渡地帶，其地域經緯范圍為30°53′08″—31°22′34″N，111°14′34″—111°52′41″E，海拔為76～1 325 m，平均海拔500 m（圖1）。屬亞熱帶季風氣候區，氣候溫和，雨熱同期；四季分明，適應多種植物生長。年平均氣溫（14±2）℃，≥10 ℃活動積溫3 700～4 900 ℃，年太陽輻射（442.7±6.7）kJ/cm2，年日照時數1 878.5 h，無霜期（230±20）d；年均降水量（1 050±50）mm，降水集中在7—8 月，年平均相對濕度78%［8］。

圖1 遠安縣地理區位概況

1.2 森林資源條件

遠安縣林地面積達139 452.3 hm2，森林面積達129 495.4 hm2，森林植被屬落葉和常綠闊葉混交林區，有森林植物132 科554 種，其中用材樹種30 科59種。由于遠安縣土壤呈弱酸性，馬尾松適宜酸性土壤環境，為遠安優勢樹種。遠安縣是全國馬尾松的主要產區，馬尾松為商品木材主要樹種。遠安縣馬尾松古樹資源豐富，約占全縣古樹資源的20%，占宜昌市馬尾松古樹資源的65%［9］。

1.3 自然保護區建設

根據湖北省生態環境廳2018 年11 月19 日公布《湖北省自然保護區名錄》顯示，遠安縣現有森林生態系統自然保護區1 個，為大堰自然保護區。該保護區始建于1997 年9 月，2007 年由縣級升級為市級自然保護區［10］，位于遠安縣茅坪場鎮境內，面積為54 hm2。保護區土壤為黃棕壤，土層厚度60～80 cm，有機質和礦物質含量相對較高。主要保護物種為馬尾松，主要伴生喬木樹種，伴生種主要有短柄枹櫟（Quercus glanduliferaBl.）、黃檀（Dalbergia hupeanaHance）、山槐［Albizia kalkora（Roxb.）Prain］、黃連木（Pistacia chinensisBunge）和君遷子（Diospyros lotusL.）等；灌木層主要植物有崖花子（Pittosporum illicioidesMakino）、鐵仔（Myrsine africanaLinn.）、檵木［Loropetalum chinense（R. Br.）Oliver］、杜鵑（Rhododendron simsiiPlanch.）和煙管莢蒾（Viburnum utileHemsl.）；草本層主要植物有藎草［Arthraxon hispidus（Trin.）Makino］、青綠薹草（Carex breviculmisR.Br.）、中華薹草（Carex chinensisRetz.）、三脈紫菀（Aster ageratoidesTurcz.）和鵝絨藤（Cynanchum chinenseR.Br）等［11］，保護區內人為干擾較小。

2 遠安縣林業發展建設中存在的問題

2.1 林業發展結構缺乏合理性

林業產權和林業經濟是林業結構的重要方面。這2 個方面涉及的問題，不僅是遠安縣林業發展中的突出問題，也是中國林業發展的普遍性矛盾。①中國林業產權歸屬于國家，在計劃經濟體系下，長期以往由政府負責林業建設及管理工作，導致管理工作低時效、高成本的情況時有發生。②遠安縣位于鄂西北山地，地形較為復雜，縣林業局牽頭編制了《遠安縣林火阻隔系統實施方案》，因資金短缺尚未實施，森林防滅火工作壓力較大。③遠安縣作為天然林保護工程縣，全縣有8.67 萬hm2天然林納入停伐管護范圍，但191.25 元/hm2的森林生態效益補償補助，與商品性采伐獲得的收益相比差距很大，林農參與天然林資源管護的積極性不高。④遠安縣不屬于28 個“國家級貧困縣”，也不屬于三峽庫區重要生態區，項目申報不具備政策優勢，森林撫育和封山育林缺乏項目和資金支撐。⑤主導產業發展不優。林下種植、林下養殖、森林景觀利用等林下經濟產業的規模較小，社會、市場主體經濟效益不高，導致群眾參與林業產業的積極性較低，林業產業沒有真正形成規模、優勢及品牌。

2.2 林業資源保護及監督力度不夠

林業資源保護及監督力度不夠，主要體現在以下方面。①要素保障空間不夠。隨著地方經濟的快速發展和城鎮化進程的加快，林地需求與保護之間的矛盾日益加劇。遠安縣城和鄉鎮政府所在地周邊大部分是天然林，而前期將城鎮周邊天然林區劃進了生態公益林，這對城鎮化建設和鄉村振興戰略的實施帶來了較大束縛。省、市林業下達林地定額少而縣內重點項目和企業使用林地需求大，要素保障工作艱巨性日益劇增。②林長制改革業務不專。工作經費保障不足，因此村級林長管護工作主要靠“人海戰術”，尚未建立全覆蓋監測網絡和視頻監控體系，降低了林長快速反應能力。③保護與利用的矛盾日益突出，一方面天然林要全面禁伐，而食用菌等生產生活需要消耗資源；另一方面，縣內重點項目、重大基礎建設需要占用林地，而省政府下達的林地定額偏少。

2.3 生物入侵嚴重且防治能力有限

生物入侵是威脅林業資源安全的重要因素，嚴重危害林業生態。遠安縣積極推進生物入侵及病蟲害治理取得了一定的成效，但仍存在一些亟待解決的問題。①防控資金投入不足。遠安縣林業病蟲害以松材線蟲病為主［12］，具有傳染性、復雜性、隱藏性等特性。不僅林業資源受到較大破壞，而且加大了其他病蟲害防治的難度。雖然2020 年、2021 年松材線蟲病防治成效顯著，但是也形成了數量減少、位置偏遠、由面狀向點狀發展的局面，每年需投入更多人力、物力、財力開展松材線蟲病防控工作。②防治任務艱巨。遠安縣林業其他有害生物主要有松材線蟲、馬尾松毛蟲、美國白蛾等。種類多、森林面積大、地形復雜等條件阻礙了防治任務的推進，存在生物病害繼續蔓延的風險。③業務能力有待提高。對于新型的生物入侵種類缺乏一定的辨識度，發現和防治不及時造成大規模傳播，危害林業生態系統平衡。④防治主體責任有待壓實。林業生物危害的認識有待提高，特別是對林業的危害性和防治工作的重要性認識不夠，群防群治意識缺乏；林農自防和社會參與意識不足，防治責任尚未完全落實。⑤植物檢疫有待完善。缺乏檢疫相關知識、檢疫技術手段落后、執法力量不足等因素，導致植物檢疫工作發揮不充分。

3 促進遠安縣林業發展的有效措施

遠安縣以習近平總書記生態文明思想為指導，深入踐行“兩山”理念，貫徹落實中共中央決策部署和省、市工作要求，以林長制改革為總抓手，充分發揮資源優勢，克難攻堅、務實進取，各項工作落實見效，林業高質量發展取得新進展。

3.1 統籌鄉村振興，優化林業發展格局

統籌鄉村振興，優化林業發展格局。①與其他行業交叉融合，進一步打破行業界限，協調銜接與農業、制造、旅游等行業交叉融合，尤其要推動農業支持政策全面惠及林業產業，享受相關扶持政策［13］。②積極融入國家戰略。將發展林業生物質能源、林業碳匯等綠色低碳產業納入“十四五”應對氣候變化專項規劃和國家碳排放權交易機制。③國家政策應進一步扶持引導林業產業發展。中央財政設立林業產業發展專項資金或建立政府性基金，對林業龍頭企業、產業園區、示范基地和生產經營性基礎設施建設等予以資金支持［14］。④各級地方政府加大投入力度，充分發揮財政資金引導作用，重點支持國家儲備林、油茶等木本油料、木竹建材、森林康養等產業發展。⑤完善生態補償機制，建立生態產品價值實現機制，引導更多社會資本“進山入林”。

3.2 加強林業資源保護，持續推進林長制建設

加強林業資源保護，持續推進林長制建設。①加強協調聯動，匯聚保護合力。建議統籌發展和改革委員會、財政、交通等部門，建立聯席會議制度和聯防聯控機制，推動工作落實，定期交流經驗，共同解決聯防聯治工作中存在的問題和難題，確保邊界林長制工作取得實效。②優化考核細則，確保責任明確。建議結合單位目標責任制考核，明確各級林長工作具體內容，以量化考核體系為主，圍繞日常巡林、資源管護、產業發展三項重點任務，科學設置考核內容和考核指標，充分發揮監督考核的導向、激勵和約束作用，切實提升工作效率。③完善巡查機制，提升管護水平。建議積極學習安徽省縣級林長直接聯系基層林長制度等先進經驗，結合遠安縣實際大膽創新實踐，織密全面推行林長制的制度之網。要注重林長的專業技能培訓，提升專業化管護水平，增強管護實效。針對巡林機制不健全、制度落實不嚴等問題，探索建立林長日常監管巡查機制，整合基層治理力量，建立專職巡林隊伍，切實做到及時發現問題，及時開展整治，實現林區的日常化、精細化管理。④提升智能水平。建議利用推行林長制契機，大力發展“科技林業”“智慧林業”，加大林業資源保護管護智能化設備投入，引導社會資本參與森林保護，建立長效穩定的森林管理保護投入機制，為實現“林長治”提供資金保障。

3.3 明確各級職能部門職責，加強生物病蟲害的綜合防控

明確各級職能部門職責，加強生物病蟲害的綜合防控。①做好林業有害生物監測預報工作。繼續抓好松材線蟲、馬尾松毛蟲、美國白蛾等主要有害生物監測預報工作。②繼續做好松材線蟲病防控工作。指導全縣高標準、嚴要求地完成除治任務，嚴格開展檢查驗收，落實目標管理制度。③做好檢疫執法工作。加強與種苗部門溝通協調，嚴格落實現場實地查看和檢疫流程。繼續開展檢疫執法專項行動，切實加強松材線蟲病疫情防治，強化疫木監管力度，有效遏制疫情源頭傳播。抓實植物調運檢疫，嚴格落地復檢。④做好野生動植物資源管理工作。加大野生動植物資源的保護力度，全力保護野生動植物資源，維護生態平衡。⑤做好宣傳服務工作。科學有效地制定松材線蟲病防治宣傳方案，多渠道向廣大農戶普及林業有害生物防治相關知識，同時，加強專業防治隊伍建設，強化隊伍管理，加大培訓力度，健全各項規章制度，確保能更好地服務遠安縣森防野保工作。⑥加強野生動物疫源疫病監測體系建設。以野生動物疫源疫病監測防控能力提升年活動為契機，積極謀劃野生動物疫源疫病監測工作。⑦加強森防站核心能力建設。依托《湖北省三峽庫區（遠安縣）松材線蟲病綜合防控體系建設項目實施方案》實施項目，建立專業化防控隊伍，適應森防工作需要。

4 有效銜接鄉村振興與基層林業發展的路徑

鄉村振興戰略是中共十九大作出的重大決策部署，是解決新時代中國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。農民作為林業的主要從業人員，鄉村振興戰略的實施，在有力推進農業農村現代化的同時，林業現代化建設已然成為工作重點。振興鄉村，擺在首位的便是生態建設，林業優勢較大。因此，針對這一優勢，以鄉村振興為背景，闡述鄉村振興戰略與基層林業發展有效銜接方案。

4.1 振興鄉村，林業生態總抓手

生態宜居是讓鄉村能夠融入青山綠水，融入美麗田園，造就可持續發展。要實現這一目標，必須加強農村生態治理，林業生態建設引領鄉村生態治理。鄉村生態環境比城市好，但生態不平衡、不充分發展的短板同樣突出［15］。針對這一問題，遠安縣積極推進生態護林員改革，通過分類管理優化考核兌現方式，讓脫貧戶、監測戶在發揮生態護林員崗位作用的同時，實現增收400 余萬元；全縣1 000 多名生態護林員在巡林護林過程中，普查枯死木，巡查維護各類宣傳牌、警示牌，為助力生態綠色發展貢獻了基層林業力量。

4.2 振興鄉村，林業經濟促發展

以往林業經濟主要來源于木材的砍伐，造成嚴重的生態環境破壞。隨著社會的進步，人們意識到環境破壞的利害關系。有關部門采取封山育林措施，造成伐木工人失業、木材工廠倒閉等問題頻發。針對這一問題，遠安縣政府部門結合鄉村振興戰略積極開展以下工作。第一，大力發展林下經濟。鼓勵扶持企業和林農投身林業建設，開展竹林撫育200 hm2，建設油用獼猴桃、木瓜、中藥材等特色產業基地333 hm2。第二，積極引導森工轉型。支持3 家林業企業轉型升級，促進節材降耗、產品提質。率先在全國研發推廣香菇節材配方和工廠化生產模式，將食用菌規模穩定在6 000 余萬袋。培育省級林業產業化龍頭企業數家。第三，著力推動森旅融合。堅持以林促游、以游養林，依托森林資源先后開發建設森林旅游景區，沿線發展各類民宿、農家樂千余家。

4.3 振興鄉村，林業安防保民生

森林安全事故時有發生，林業病害導致樹木枯死，嚴重危害森林生態平衡；另外，極端高溫天氣及祭祀活動產生的森林大火時有發生，嚴重危及到當地村民的人身安全。遠安縣林業部門持續推進松材線蟲病防控工作，開展松褐天牛、美國白蛾、馬尾松毛蟲監測普查。健全三級森林防滅火聯防聯控機制，加強“互聯網+森林防火”監測系統運用，連續35年無較大以上森林火災和人員傷亡事故發生。

4.4 振興鄉村，林業文化助成長

2018 年9 月《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中提出“留住鄉愁記憶，滿足人民日益增長的美好生活需要”“重現原生田園風光和原本鄉情鄉愁”。鄉村振興，林業文化是情懷。在鄉愁因素中，古樹名木保存具有地標價值，也容易形成世代傳承的共同記憶。遠安縣相關部門創新生態公民治理，堅持生態治理教育先行，發行鄉土生態教材《遠安生態導讀讀本》《愛我遠安》，將生態文明理念延伸到家庭、社會，著力培育“生態好公民”。創新“黨建+古樹保護”，近600 名黨員認領古樹千余棵。

5 小結

鄉村振興戰略下農業農村經濟快速發展使人們對“生態宜居”提出了更高的要求，同時也對基層林業發展的目標給出進一步詮釋。林業生態健康不僅可以有效改善農村的環境面貌，而且能促進林業經濟的健康發展。基層林業發展應做好與黨和政府大力扶持項目的有效銜接工作，在相關政策支持下，深入挖掘林業發展的價值。另外，林業發展應兼顧市場需求和資源保護等工作，在合理開發前提下提升林業生態系統保護。在實際基層林業發展中，要做好及時止損、不斷完善、創新發展等工作，并加強專業人員培養，利用現代化管理技術，科學地管理基層林業的發展，以實現基層林業高質量發展，推動林業生態和經濟的發展，為鄉村振興事業貢獻力量。