巴西：一名真正的地區領導者？

王鵬

冷戰結束以來，巴西一直謀求在地區事務之中發揮領導作用，以本國與阿根廷特殊關系為基礎，形成以南方共同市場（南共市）、南美洲國家聯盟、拉美和加勒比國家共同體（拉共體）為主要內容的“同心圓”地區外交結構。但是，受制于政治經濟實力的不足，巴西難以持續穩定地對地區事務發揮領導作用。盧拉在2023年再度擔任巴西總統，力圖重振地區合作，但前景不容樂觀。

巴西“同心圓”外交結構的形成

冷戰結束之后，世界范圍的地區合作迎來一波大發展。隨著大國競爭烈度的下降，地區內部進行更大強度的、更具自主性的互動變得可能。因此，地區層面的國家間活動出現一波擴張，各國攜手合作，共同推動本地區的和平、穩定與發展。

20世紀80年代以來，拉美國家開始尋求獨立自主地解決本地區的重大安全問題。80年代初，委內瑞拉、墨西哥、巴拿馬和哥倫比亞組成孔塔多拉集團，致力于調解中美洲沖突。巴西積極加入這一進程，與阿根廷、秘魯和烏拉圭組成支持集團，向前者提供幫助。兩集團最終合并為里約集團，持續推動本地區重大沖突的和平解決。巴西順應這一進程，越來越多地在地區事務中發揮領導作用。1995年至1998年，以巴西為首的一批拉美國家成功調停厄瓜多爾和秘魯之間的軍事沖突；2002年，巴西積極推動解決委內瑞拉因軍事政變引發的混亂局面；2004年，巴西成為聯合國海地維和行動的軍事行動指揮者。

與此同時，巴西積極改善與其重要鄰國阿根廷的關系。在安全領域，兩國達成解決核問題的協定，承諾完全遵守《拉丁美洲禁止核武器條約》，亦稱《特拉特洛爾科條約》。此舉極大地增強兩國的安全互信。1986年，兩國簽署《巴西—阿根廷一體化行動》條約，承諾深化經貿聯系，為成立南共市提供了條件。巴西—阿根廷特殊關系的建立為巴西謀求地區領導地位奠定重要基礎。

在廣泛參與地區事務的過程中，巴西逐漸把南美洲（而非拉美）視為實現大國崛起的地區依托。促使其做出這一外交戰略調整的一個誘因是，巴西感到作為南美洲國家的身份更利于自己在債務問題上與西方債權人進行談判，另一個誘因是它對墨西哥的悲觀看法。在巴西看來，墨西哥加入北美自由貿易區意味著墨西哥對美外交自主性大為下降，拉美合作難以推進。因此，在20世紀90年代，巴西外交轉向以南美洲作為地區合作的焦點。

在轉型過程中，巴西的地區外交逐漸形成一種“同心圓”結構。其內核是巴西和阿根廷的特殊關系，然后擴展為南共市、南美洲國家聯盟、拉共體。南共市被長期擔任盧拉政府的外交部長阿莫林視為南美洲一體化的“起源細胞”。在巴西的推動下，南共市于1991年成立，不但致力于促進地區貿易自由化，也融入了政治和安全領域的合作。在此基礎上，連續數屆的巴西政府致力于打造南美洲合作框架。1993年，巴西總統弗朗哥提出成立南美洲自由貿易區；2000年，巴西總統卡多佐推動舉行第一屆南美洲國家領導人會議；2008年5月，南美洲國家聯盟正式成立，宣告巴西打造的南美洲合作框架搭建完成。

巴西的大國追求與南美洲國家聯盟

對巴西而言，組建南美洲國家聯盟是一個大戰略。巴西希望借助地區合作彌補自身實力不足的短板，塑造一個有利于己的區域環境，從而提升自己在國際政治中的影響力。

20世紀90年代末以來，巴西處于國力上升期。卡多佐政府（1995年1月1日～2003年1月1日）采取有效措施，逐步控制通脹、穩定宏觀經濟并實現經濟增長。與此同時，卡多佐總統對外交部進行重大改革，提升政府推進外交的能力。2003年，盧拉就任總統，這是巴西歷史上第一次實現執政權在左右黨派之間的平穩交接。盧拉執政后，巴西經濟再上一層樓。2003年至2013年，隨著大宗商品出口價格高漲，巴西經濟呈現繁榮景象。在這“黃金十年”，巴西保持年均4%的經濟增長率。世界銀行數據顯示，2005年，巴西的國內生產總值（GDP）達8916億美元，超過墨西哥，再次成為拉美和加勒比地區第一大經濟體，并在此后一直保持這一地位。至2011年，巴西GDP躍升至2.62萬億美元，是該地區第二大經濟體墨西哥經濟規模的兩倍（1.18萬億美元），超過南美洲另外11國GDP的總和（約1.8萬億美元）。經濟的持續增長和國內政局的穩定使巴西政府能夠持續有力地推進實施地區外交戰略。

盧拉政府（2003年1月1日～ 2011年1月1日）延續前任政府政策，制訂了清晰的南美洲合作議程。其外交部長阿莫林指出，南美洲是巴西外交政策的最優先事項。在盧拉政府的推動下，南美洲國家共同體于2004年成立，該組織是第一個南美洲12國共同參與的組織。2008年5月，南美洲國家共同體轉變為南美洲國家聯盟，著力推動本地區的政治、安全、基礎設施等領域的合作。巴西是聯盟最大的經濟體，其經濟體量相當于聯盟經濟總量的60%，在聯盟的成員國之中承擔最高份額的會費（約為39%）。

南美洲國家聯盟是盧拉政府為提升巴西國際影響力設計的多邊合作架構。巴西首先期待借助它維護南美洲的和平穩定。如果周邊地帶擾攘不安，巴西的注意力就會被牽扯其中，也會為外部干涉打開大門。其次，盧拉政府希望以地區合作抵御全球化的負面影響，把南美洲轉變為巴西企業的優先市場。第三，聯盟有助于巴西成為地區事務領導者，為其在全球事務中發揮更大作用奠定基礎。

南美洲國家聯盟在成立之后發揮了極為顯著的作用。它多次調停成員國之間的沖突，推動穩定地區形勢。2009年底，委內瑞拉和哥倫比亞發生嚴重的外交沖突，聯盟迅速介入和調停，推動兩國在2010年恢復雙邊關系。聯盟強調捍衛成員國民主體制，規定對發生政變等違憲行為的成員國采取外交、政治和貿易制裁。2012年，巴拉圭總統盧戈被國會強行免職。聯盟迅速做出譴責，繼而暫停巴拉圭的成員國資格。2012年，阿根廷和英國的關系因為馬島爭端再度激化。聯盟全體成員支持阿根廷對馬島的主權地位，禁止懸掛福克蘭群島（英國對馬島的稱呼）旗幟的船只進入本國港口。

2023年8月28日，巴西財政部長阿達（中）與到訪的阿根廷經濟部長馬薩（左）舉行會談。

盧拉回歸能否重振地區一體化

在近20年間，巴西國內形勢經歷劇烈的變化。在21世紀的第一個十年，該國保持經濟增長和政治穩定，謀求在國際舞臺上發揮影響力，成為新興經濟體的代表性成員。在21世紀的第二個十年，巴西陷入極為被動的處境。2014年以來，巴西經濟逐漸喪失增長動力，先是在2015年和2016年連續陷入負增長，繼而在2020年出現數十年不曾有過的劇烈衰退——GDP年增長率為-5.3%。與此同時，政治腐敗丑聞迭爆，大規模社會抗議活動頻發。2016年，羅塞夫總統被彈劾下臺，引發劇烈的國內政治震蕩。這種狀況不可避免地波及巴西外交政策。從羅塞夫政府第二任期到特梅爾政府，再到博索納羅政府，巴西對地區事務和全球事務的關注度呈現顯著的收縮之勢。

巴西的外交收縮導致南美洲國家聯盟缺少明確的領導力量，這成為聯盟一度“停擺”的主要誘因之一。聯盟成員國數量眾多，各國經濟社會發展水平不一，其政策取向也不盡相同。因此，聯盟從一開始就高度依靠巴西作為地區領導者居中協調、維系團結。2015年以來，地區左右勢力輪替導致聯盟成員國之間的政治團結程度降低，不利的經濟社會形勢使許多成員國減少對地區事務的關注，成員國對委內瑞拉政治危機的立場分歧引發聯盟的內部分裂。巴西在這種關鍵時刻變成一個“三心二意的領導者”，無意為維護聯盟團結承擔廣泛的義務。2018年4月，特梅爾政府決定暫停參與聯盟活動。博索納羅政府執政后，進一步加速巴西“退群”的勢頭：巴西先于2019年4月正式退出南美洲國家聯盟，繼而在2020年1月宣布暫停參加拉共體活動。

盧拉在2023年再度執政意味著巴西外交政策回歸傳統路線。他高度強調地區合作的重要性，先是在年初宣布巴西重新參與拉共體的各項活動，繼而在4月宣布重返南美洲國家聯盟。但盧拉外交的新氣象不能解決巴西地區領導力不足的老問題。世界銀行數據顯示，巴西GDP規模于2011年達到歷史高點，在世界各國之中排名第七位；此后，由于經濟增長乏力，巴西GDP于2022年降至1.9萬億美元，在世界排名跌至第11位，落后于印度和俄羅斯。相較于該地區第二大經濟體墨西哥，巴西的領先優勢大幅縮水。時至今日，巴西國內經濟仍然低迷，貧困狀況未有顯著改善。如果經濟社會形勢無法改觀，選民在2018年大選期間紛紛投下“憤怒票”的一幕可能再度上演，由此導致的政治不穩定勢必再次損害巴西外交政策的穩定性，屆時其倡導和推動的地區合作可能再度陷入困境。