非盟將如何有效參與二十國集團(tuán)

沈陳

9月9日，非洲聯(lián)盟（非盟）被接納為二十國集團(tuán)（G20）正式成員，由此成為繼歐盟之后第二個加入G20的地區(qū)性組織。

非盟前身是成立于1963年的非洲統(tǒng)一組織，2002年7月取代非統(tǒng)組織，正式成立。非盟代表資源豐富、發(fā)展?jié)摿薮蟮姆侵薮箨懀珿20則囊括了全球最主要的經(jīng)濟(jì)體。非盟加入G20有助于非洲國家更好地參與全球經(jīng)濟(jì)合作、制定全球治理規(guī)則，提升非洲國家在全球經(jīng)濟(jì)決策和治理方面的話語權(quán)和影響力，反映出非洲等發(fā)展中國家和地區(qū)越來越質(zhì)疑所謂“基于規(guī)則的國際秩序”，希望與全球主要經(jīng)濟(jì)體一道制定國際議程，推動“全球南方”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)整合。

從邊緣到中心

非洲發(fā)展一直是國際議程的核心議題，但在各類國際組織或論壇上，非洲國家的聲音卻往往受到排斥或被邊緣化。在國際貨幣基金組織中，只有兩名執(zhí)行董事代表46個非洲成員，而世界其他100多個國家或地區(qū)則有22名董事代表。非洲在聯(lián)合國擁有54個席位，約占聯(lián)合國會員國總數(shù)的28%，是聯(lián)合國最大的投票團(tuán)體。非洲多國希望獲得聯(lián)合國安理會常任理事國席位。發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的經(jīng)合組織、“巴黎俱樂部”等沒有非洲成員，卻經(jīng)常對非洲國家的援助、債務(wù)問題產(chǎn)生決定性影響。此前，南非是G20中的唯一非洲成員，其他非洲國家或非盟僅偶爾受邀參會。

近年來，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈正在發(fā)生深度轉(zhuǎn)型，非洲日益成為一個不可忽視的區(qū)域。非洲擁有全球最年輕的人口結(jié)構(gòu)，到2030年非洲人口數(shù)量將占世界人口的五分之一。非洲大陸擁有全球60%的可再生能源資產(chǎn)和超過30%的低碳技術(shù)所需關(guān)鍵礦產(chǎn)，僅剛果（金）的鈷儲量就占全球儲量的一半。非洲還擁有世界范圍最大的自由貿(mào)易區(qū)，如果能夠有效利用年輕人口和各國的比較優(yōu)勢，著力提升在技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生和教育等方面的短板，非洲有望成為全球經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。

隨著烏克蘭危機(jī)升級，西方國家與俄羅斯的地緣競爭造成世界糧食、能源和金融體系三重動蕩，包括非洲國家在內(nèi)的“全球南方”經(jīng)濟(jì)社會受到嚴(yán)重沖擊。非洲厭倦了自身利益長期受到忽視和邊緣化，更不愿在大國之間選邊站，提升自身話語權(quán)的訴求因此更加高漲。今年2月舉行的非盟峰會提出將加速成為G20正式成員的進(jìn)程，積極參與“金磚+”等南南合作機(jī)制，增強(qiáng)非洲在全球治理體系中的影響力。中國堅(jiān)定支持非盟發(fā)展和非洲一體化進(jìn)程，是第一個明確表態(tài)支持非盟成為G20正式成員的國家。在中國帶動下，美國、歐洲國家政要也表態(tài)歡迎非盟加入，最終推動非盟在今年新德里峰會上獲得G20成員資格，這也標(biāo)志著全球治理體系的公正性和國際關(guān)系的民主化取得突破。

機(jī)遇挑戰(zhàn)并存

成為G20正式成員將給非盟及非洲國家?guī)頇C(jī)遇。從外部看，非洲國家將有機(jī)會與全球主要經(jīng)濟(jì)體共同商討和推動全球經(jīng)濟(jì)議題，借助G20平臺提出非洲國家的發(fā)展需求和主張。非洲國家還可以擴(kuò)大與G20其他成員在貿(mào)易投資、技術(shù)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的合作，吸引更多的外國投資，促進(jìn)技術(shù)和知識的轉(zhuǎn)移。從內(nèi)部看，面對諸如氣候變化、貿(mào)易保護(hù)主義、恐怖主義等全球性挑戰(zhàn)，非盟需在G20議程中提出符合非洲國家整體訴求的方案，這要求其在不同領(lǐng)域協(xié)調(diào)成員國的立場與行動，客觀上有利于強(qiáng)化非洲國家之間的相互信任、資源整合和制度完善。

近年來，G20涉及的治理領(lǐng)域愈加廣泛。與此同時，非洲是一個復(fù)雜多元且相對落后的大陸，地區(qū)國家普遍面臨不同程度的經(jīng)濟(jì)社會挑戰(zhàn)。因此，非盟要想在G20的治理領(lǐng)域“用一個聲音說話”并不容易。作為新成員，非盟如何在G20中統(tǒng)一內(nèi)部立場、協(xié)調(diào)外部利益、推動全球治理機(jī)制改革將面臨一系列挑戰(zhàn)。

從制度上看，非盟加入G20將對東南亞國家聯(lián)盟、阿拉伯國家聯(lián)盟或拉美和加勒比國家共同體等地區(qū)組織具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)。此前，歐盟參與G20并沒有受到額外關(guān)注，其中一個重要原因是歐盟成員國已同意將部分主權(quán)權(quán)利移交給歐盟，使后者成為一個擁有獨(dú)立性和約束力的超國家組織。相反，非盟委員會大多采取協(xié)商一致的決策模式，成員國有時會質(zhì)疑甚至抵制已經(jīng)通過的程序或決議。

從歷史上看，非盟成員國在主要國際組織中的聲音并不一致。例如，在聯(lián)合國大會2022年3月涉烏克蘭局勢決議草案投票中，厄立特里亞反對譴責(zé)俄羅斯，另有25個非洲國家投棄權(quán)票或未參與投票。目前在安理會中代表非洲的三個非常任理事國意見也不統(tǒng)一，加蓬、加納傾向于支持西方立場，莫桑比克則堅(jiān)持中立。在貿(mào)易、債務(wù)、氣候等領(lǐng)域，非洲國家的觀點(diǎn)則更加支離破碎，即便在個別領(lǐng)域達(dá)成妥協(xié)或形成共同立場，非盟也因組織性質(zhì)，而對成員國行為缺乏強(qiáng)制的法律約束力。

有效參與G20是長期課題

對于非盟來說，如何在G20中實(shí)現(xiàn)有效參與、實(shí)現(xiàn)自身追求獨(dú)立和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)才是需要長期關(guān)注的課題。非盟及其成員國的內(nèi)部分工、運(yùn)作方式等或面臨較大幅度的改變。

一是代表選擇。現(xiàn)階段，非盟仍采取輪值主席國元首代表出席的模式。由于非盟輪值主席的任期只有一年，頻繁的更替使其難以持續(xù)有效地作出貢獻(xiàn)。此外，非盟還需要選拔參與G20協(xié)調(diào)人機(jī)制、部長級會議和工作組等不同層級的常設(shè)代表，在債務(wù)減免、貿(mào)易一體化、氣候變化、公共衛(wèi)生等非洲國家關(guān)切的領(lǐng)域提出符合自身利益的專業(yè)意見。

二是制度建設(shè)。在金融貨幣、宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)等G20重點(diǎn)關(guān)注的治理領(lǐng)域，非盟需要明確定義什么是“共同立場”，以及成員國如何在政治上和法律上實(shí)現(xiàn)這些立場。一方面，多數(shù)G20治理領(lǐng)域存在一定的專業(yè)門檻。例如，G20財金機(jī)制中的暫停償債倡議、債務(wù)處置共同框架和可持續(xù)金融路線圖等對非洲經(jīng)濟(jì)具有重大影響，這需要非盟能夠選出具有專業(yè)性和權(quán)威性的代表參與。另一方面，為了及時有效地達(dá)成更多共同立場，55個非盟成員將不得不把更多的國家主權(quán)讓渡給非盟，這可能改變非盟過去以協(xié)商一致為主的政治文化，為非盟委員會及其主席創(chuàng)造更多的政策自主性。

三是議程設(shè)置。目前，國際金融體系只覆蓋了非洲可持續(xù)發(fā)展需求的一小部分，流入非洲的氣候資金每年約為300億美元。而據(jù)預(yù)測，2020年至2030年，非洲共需要1.6萬億美元來兌現(xiàn)其根據(jù)《巴黎協(xié)定》制定的碳減排目標(biāo)。現(xiàn)有國際融資顯然相距甚遠(yuǎn)。為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，非盟必須制定全面的發(fā)展計(jì)劃，團(tuán)結(jié)合作伙伴。