煤礦項目前期開發流程及管理要點分析

楊耀智

（陜西延長石油靖邊煤業有限公司，陜西榆林 719000）

1 煤礦項目開發的現狀分析

1.1 煤礦項目核準時間縮短

在“放管服”改革大背景下，部分行政許環節得以取消，手續辦理流程實現了簡化。從煤礦項目審批的角度來看，煤礦經營許可證被取消，安全預評價報告審批備案制度等也終止實施，因此項目的核準時間也呈現出明顯縮短的發展趨勢。

1.2 煤礦項目投資門檻提升

目前，結合國資委提出的要求，原則上所有非專業涉煤央企需要退出煤炭行業，從這一角度來看，現階段，對煤礦項目開發主體進行了明顯的限制。與此同時，礦業權出讓收益金、煤炭產能置換等一系列政策的制定與推行，也使得煤礦項目的實際投資門檻出現明顯提升的狀態。

1.3 企業投資決策難度增大

煤礦項目有著較為明顯的不確定性，無法實現對煤炭資源真實情況的全面掌握，所以企業在進行項目決策期間面臨的壓力更大，投資決策難度有所增大。同時，礦業權出讓收益金、煤炭產能置換等政策的推行，也增加了煤炭企業的項目投資建設成本，對產能的釋放產生了一定程度的限制，使得煤礦項目生產成本有所提升，增加了企業投資決策的難度。

2 煤礦項目前期開發審批流程及要點分析

煤礦項目開發審批一般分為5 個階段，分別是項目準備階段、項目前期階段、項目建設階段、項目竣工驗收階段及生產階段。

2.1 礦區總體規劃

礦區總體規劃是確定礦區開發布局、煤礦項目開展前期準備工作、辦理核準和建設生產的基本依據。大型煤炭礦區的總體規劃由國家發展改革委審批，其他礦區總體規劃由省級煤炭礦區總規劃管理部門審批，報國家發展改革委備案。礦區總規的核心內容是“開發布局”。編制礦區總規應當堅持“生態優先、合理布局、有序開發、規模生產、綜合利用”的原則。礦區邊界應優先考慮自然邊界，以人為劃分境界作為礦區邊界的應進行充分論證[1]。礦區總規應與國土空間規劃、礦產資源規劃等銜接，區內達到勘探程度的區域面積應超過礦區含煤面積的60%。如果礦區內有多個地質勘查報告，應委托編制地質資料匯編報告（總結報告）。

2.2 礦區規劃環評

在對煤礦項目總體規劃草案進行報批之前，必須制作礦區環評文件，并將其提交至生態環境主管部門進行審批，與此同時，由生態環境主管部門組建審查小組，針對報送的環評文件進行分析審核，提出修改意見。負責編制規劃的發展改革部門要切實參考現行的環境影響結論、審查意見，對煤礦項目規劃方案進行調整與完善，相應規劃草案完善后，需要同時更改環境影響報告，并將其與完善后的規劃方案一并提交至發展改革部門，展開進一步審批。在審批通過后方可展開后續工作。

2.3 煤礦項目核準

近年來，繼續深化簡政放權，煤礦項目核準前期手續已簡化了很多。項目單位在申請核準、報送項目申請報告時，需要提交用地預審和項目選址意見書，一些省份的風險評估報告還需提交當地有關部門批復或備案。另外，還需要提交產能置換方案確認文件，一些省份自然資源部門辦理用地預審意見時，需要提交劃定礦區范圍批復。因此，劃定礦區范圍是核準前必須完成的。同時，煤礦安全核準也應在項目核準前取得，但并不作為核準的前置條件。其他手續可同時辦理，如環評、水資源論證、水土保持方案等，但不作為核準的前置條件。2019 年以來，主要將建設項目選址意見書、建設項目用地預審意見合并，自然資源主管部門統一核發建設項目用地預審與選址意見書，不再單獨核發建設項目選址意見書、建設項目用地預審意見。

2.4 辦理采礦許可證

在煤礦項目開工建設前，應辦理采礦許可手續，包括礦權登記權限、儲量評審備案。

2.5 壓覆礦產審批

建設項目選址階段，通過相關信息平臺查詢擬建項目選址范圍內重要礦產資源分布情況和礦業權設置情況，合理確定選址范圍。由建設單位提交壓覆重要礦產資源預查詢申請表和擬選址坐標，申請預查詢。建設項目用地報批階段，建設單位提交壓覆重要礦產資源查詢申請表和縣市自然資源局出具的建設項目情況說明，進一步核實重要礦產資源分布情況和礦業權設置情況。承擔壓覆重要礦產資源查詢服務的機構，在收到申請后出具查詢結果[2]。

2.6 建設用地審批

辦理建設項目用地預審與選址意見書，需要提交以下幾項材料：用地單位申請表，用地單位申請報告，自然資源部門逐級上報的申請意見，項目建設依據，項目用地拐點坐標表（2000 國家大地坐標系），相關規劃圖，土地用途調整方案暨永久基本農田補劃方案，踏勘論證意見，節地評價報告，生態保護紅線審核意見，自然保護區審核意見，水源地保護區審核意見，文物保護區審核意見，生產工藝、設備水平、清潔生產水平的三先進材料。

2.7 地質災害危險性評估

根據最新規定，現已取消地質災害危險性評估備案制度，但是這并不意味著不再開展地質災害危險性評估。在實際的工程建設前期，必須要在地質災害易發區的范圍內，全面落實相應建設區域的地質災害危險性評估工作，并實行單獨評估和分區評估相結合的分類管理制度。

2.8 節能審查

在對煤礦項目可行性研究報告報送之前，必須獲取相關節能審查機關出具的節能審查意見，該審查意見是煤礦項目開工建設、竣工驗收以及后續運營生產的重要依據。在此過程中，若項目建設內容或是能效水平等發生了重大改變，或是能源消耗的總量高于節能審查確定的能源總消耗量一定程度（當前設定為15%）[3]，則必須要對節能報告進行重新編制，同時向原有節能審查機關及時提交變更申請。

2.9 水保方案審批

若是煤礦項目的整體面積維持在5hm2以上或者實際的填挖土石方總量在50000m3以上，需要提前完成對水保方案報告書的編制與提交，報送至縣級以上人民政府水行政主管部門實施審批處理；若煤礦項目的整體面積保持在0.5hm2以上、5hm2以下，或者實際所需要填挖的土石方總量維持在1000m3以上、50000m3以下，需要提前完成水保方案報告表的編制，同時提交至縣級以上人民政府水行政主管部門實施審批，要求在審批通過后開展后續操作。

2.10 項目環境影響評價

提前組織開展對環境影響報告書的編制，并要求在相應文件審批通過并得以批準的條件下繼續落實后續操作，組織項目進行開工建設。在此過程中，如建設項目發生重大變動，就必須要對建設項目環境影響報告書進行重新報批。屬煤礦建設項目重大變動的情形主要如下：第一，規模。設計生產能力增加30%及以上；井（礦）田采煤面積增加10%及以上；增加開采煤層。第二，地點。新增主（副）井工業場地、風井場地等各類場地（包括排矸場、外排土場），或各類場地位置變化；首采區發生變化[4]。第三，生產工藝。開采方式、采煤方法變化。第四，環境保護措施。生態保護、污染防治或綜合利用等措施變化；特殊敏感目標（自然保護區、飲用水水源保護區等）保護措施變化。

2.11 礦山地質環境保護與土地復墾方案

當前，已實行礦山地質環境保護與治理恢復方案和土地復墾方案合并編報制度。礦山企業不再單獨編制礦山地質環境保護與治理恢復方案、土地復墾方案。一個采礦權編制一個方案。以“礦業權人名稱＋礦山名稱＋礦山地質環境保護與土地復墾方案”的形式命名。采礦權申請人可自行編制或委托有關機構編制礦山地質環境保護與土地復墾方案[5]。礦山地質環境保護與土地復墾方案主要由自然資源部門完成審查，將評審結果向社會公示。

2.12 初步設計和安全專篇審查

根據煤礦項目規模展開項目初步設計與安全設施設計，同時，針對安全設施設計要求展開分級審查。在現行的規定中，對于新增的年度生產能力在300 萬噸以上的礦井煤礦項目，或者年度生產能力1000 萬噸以上的露天煤礦項目，需要由國家礦產安全監察機構展開安全設施設計專項審查活動；而其余煤礦項目主要由省級礦山安全監察局安全設施設計專項審查。形成的初步設計需要及時遞交至項目所在區域的煤炭行業管理部門或者省市施行專門審查的機構開展審查。

2.13 項目安全預評價

在項目的可行性研究階段，應進行安全預評價，安全預評價報告是礦井初步設計和安全設施設計的重要依據之一。建設項目安全預評價作為涉及安全的強制性評估，不列入行政審批事項。目前，相應報告不再評審和備案。但需要注意的是，在提交審查安全設施設計和申請辦理安全生產許可證時，需要提交安全（預）評價報告。另外，除涉及國家秘密、商業秘密的項目外，報告內容必須面向公眾進行公示與公開[6]。

2.14 職業病危害預評價

在項目的可行性研究階段，必須進行職業病危害預評價，編制預評價報告，并安排職業衛生相關專業背景的注冊安全工程師對職業病危害預評價報告進行評審。職業病危害預評價作為涉及安全的強制性評估，不列入行政審批事項。

2.15 煤礦開工備案

當前，主要使用煤礦開工備案替代開工報告審批，針對不同地區，所設定、實施的備案規定有所不同。例如，在內蒙古地區，要求從事各類新建、改建、擴建建設項目的煤礦企業，在取得安全設施設計批復后，應按相關要求，申請煤礦建設項目開工備案。

2.16 煤礦安全設施竣工驗收

面向井工礦所設定的安全設施竣工驗收條件主要如下：項目中所有的工作任務均已完成，且各類生產系統、安全防護系統均健全投放，試運行正常，具備安全生產條件，獲得采礦許可證；完成生產工作人員的安全教育培訓，且各管理人員和負責人均取得相關生產與管理資格證明，各類特種工作人員均持證上崗；項目工程的建設質量經過權威機構認證，且已獲取質量合格的認證書；各類安全管理制度健全；實現對煤層瓦斯等級的公示，鑒定出粉塵爆炸以及自然傾向性，形成突出危險性鑒定報告或者沖擊性鑒定報告；所有投放于施工現場的生產設備均通過相關專業部門的檢查與檢測，同時出具合格報告；現場安全設施均經過驗收評價，具備相關的評價報告；完成地質報告的編制以及提交[7]。

2.17 煤礦竣工驗收

煤礦項目取得采礦許可、按照設計建成后，可及時開展聯合試運轉。聯合試運轉開始前，項目建設單位應當編制工作方案報省級煤炭行業管理部門備案。煤礦建設項目聯合試運轉、專項驗收等工作完成后，煤礦項目建設單位或上級企業自行組織煤礦項目竣工驗收，按照有關規定申領安全生產許可等證照。

2.18 辦理安全生產許可證

由煤礦上一級法人企業準備安全生產許可證申請書、安全生產規章制度目錄清單、主要負責人及安全管理人員名單、重大風險防控措施、重大危險源測評監控措施等一系列證明材料；由煤礦提供安全生產許可證申請書、采礦許可證和職能人員安全生產責任目錄清單、為從業人員繳納工傷保險承諾書等一系列資料，在取得安全生產許可證后，組織一系列生產活動。

3 結語

就現階段煤礦項目開發情況來看，以煤礦項目核準時間縮短、煤礦項目投資門檻提升、企業投資決策難度增大為主要特點，這樣的現狀對于煤礦項目前期開發工作的開展提出了更多要求，也需要對項目前期開發審批程序以及管理要點進行改革，為煤礦項目的順利建設、安全投產創造更好條件。