淺析排污許可證核發(fā)過程中存在的問題及建議—以東莞市為例

溫文婷，陳 琳

（東莞市生態(tài)環(huán)保研究院有限公司，廣東 東莞 523000）

引言

2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發(fā)[2016]81號)，標(biāo)志著我國排污許可制度進(jìn)入正式改革階段[1]。該方案明確提出，要將排污許可制度提升至固定污染源環(huán)境管理的核心地位。環(huán)境保護(hù)部于2018年1月發(fā)布《排污許可管理辦法（試行）》，并于2019年8月進(jìn)行了修正，進(jìn)一步完善了排污許可制。近年來，東莞市在落實排污許可制度時進(jìn)行了積極探索且成效顯著，存在的問題也較為典型，因此研究東莞市的工作經(jīng)驗可對構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源體系提供思路。

1 東莞市排污許可制度現(xiàn)狀

1.1 東莞市排污單位特點

制造業(yè)是東莞的立市之基，“國際制造名城”早已成為舉世聞名的東莞名片。

近幾年來，東莞市加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在紡織、家具、玩具、包裝印刷、造紙、化工等傳統(tǒng)行業(yè)的基礎(chǔ)上，大力引進(jìn)高端裝備制造、新一代信息技術(shù)、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)。目前東莞市重污染來源主要為電鍍、陽極氧化等金屬表面處理、印染、造紙、化工、電子電路等行業(yè)。這些行業(yè)企業(yè)在增加全市經(jīng)濟(jì)效益的同時，污染物排放也隨之增加，對環(huán)境產(chǎn)生了較大影響。

1.2 東莞市排污許可制度探索

2017年以來，東莞市按照國家及廣東省要求，全力推進(jìn)排污許可制度改革相關(guān)工作，不斷創(chuàng)新探索，逐步形成了符合東莞實際并行之有效的一套工作方法。2020年2月東莞市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布通告，要對所有排污單位實施排污許可發(fā)證登記工作。為了能順利推進(jìn)該工作，東莞市迅速制定了實施方案，在實踐過程中積極解決各項問題并采取相應(yīng)措施以確保工作進(jìn)度。

首先，在建立工作機制時，東莞市借助第三方技術(shù)的支持，有效地將村（社區(qū)）與市局、各分局凝聚在了一起，多方共同合作，不僅讓工作落實到位，而且大幅度提高了工作效率。其次，在工作調(diào)動上，及時關(guān)注各方工作進(jìn)度。由于行業(yè)多且相關(guān)行業(yè)負(fù)責(zé)人水平差距較大，致使落實工作難。因此，東莞市組織技術(shù)團(tuán)隊對紙制品、印刷、金屬鑄造等各個行業(yè)進(jìn)行線上培訓(xùn)。

當(dāng)某分局的進(jìn)度明顯落后時，約談相關(guān)責(zé)任人，并由技術(shù)團(tuán)隊負(fù)責(zé)有針對性地一對一指導(dǎo)幫扶，從而確保進(jìn)度。不僅如此，技術(shù)團(tuán)隊還通過現(xiàn)場集中審核的形勢幫助企業(yè)快速縷清頭緒。因此，企業(yè)在申請排污許可時便有了一定程度的專業(yè)性，分局在進(jìn)行審核的過程中也能更高效地完成工作。

1.3 東莞市排污許可證核發(fā)情況

正是由于多方共同合作，東莞市在2020年9月22日完成了所有排污單位的核發(fā)登記工作。不僅實現(xiàn)了固定污染源排污許可整頓任務(wù)，同時也實現(xiàn)了2020年排污許可發(fā)證登記任務(wù)。東莞市取得這番成績顯然與其工作機制、工作態(tài)度以及工作方式密不可分。

截止2023年5月底，東莞市持有排污許可證的企業(yè)共5 503個，在廣東省排名第一。按管理類別統(tǒng)計，重點管理1 071個，簡化管理4 432個；按行業(yè)類別統(tǒng)計，金屬制造業(yè)1 441個，占26.2%，造紙和紙制品制造732個，占13.3%，金屬表面處理及熱處理加工531個，占9.6%。其中，屬于重點管理的主要行業(yè)為金屬表面處理及熱處理、污水處理及其再生利用，屬于簡化管理的主要行業(yè)為金屬制品業(yè)、紙制品制造，見表1。

表1 東莞市現(xiàn)有排污許可證行業(yè)分布情況一覽表

2 目前東莞市排污許可證核發(fā)過程中面臨的問題

從東莞市實施排污許可制度的結(jié)果來看，東莞市取得的成績是十分顯著的。然而，自東莞市推行排污許可制度至今，不斷有問題暴露出來，亟需解決。

2.1 核發(fā)數(shù)量龐大，核發(fā)部門任務(wù)艱巨

從全國第二次污染源普查數(shù)據(jù)來看，廣東省固定污染源數(shù)量位列全國第一，數(shù)值超過60萬，因而將排污許可制度覆蓋全省的任務(wù)艱巨繁重[2]。單就東莞市來說，固定污染源的數(shù)量十分龐大，高達(dá)9萬多家，占廣東省總數(shù)的15%以上，數(shù)據(jù)上來說，東莞市的固定污染源數(shù)量僅次于深圳市，但在推行排污許可制度的難度上東莞市的情形不容客觀。

由于排污許可證的核發(fā)對質(zhì)量要求比較高，在時間緊迫任務(wù)繁重的情況下，第三方技術(shù)評估單位、核發(fā)單位均面臨著巨大壓力，并且未來一段時間內(nèi)這種壓力還會持續(xù)加重[3]。今年是排污證全覆蓋后延續(xù)發(fā)證的第一年，負(fù)責(zé)核發(fā)的部門不僅要處理大量的新申請，同時還要負(fù)責(zé)對需要延續(xù)排污許可證的企業(yè)進(jìn)行審核。此外，還有部分變更的企業(yè)也需要進(jìn)行相關(guān)的手續(xù)變更，工作人員的任務(wù)量及工作難度可想而知。

2.2 填報人員能力不足，填報質(zhì)量不高

企業(yè)在申請排污許可證時必須要依據(jù)排污許可管理條例、排污許可管理辦法、各行業(yè)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測指南等文件的相關(guān)規(guī)定，對申請文件的規(guī)范性、專業(yè)性要求都比較高。然而，大多數(shù)企業(yè)并沒有專門負(fù)責(zé)人，他們多是臨危受命，對排污許可證申請流程不熟悉，對環(huán)保的專業(yè)知識不清楚，對相關(guān)政策規(guī)范等文件理解不到位，導(dǎo)致不少企業(yè)所填報的內(nèi)容有時與實際生產(chǎn)運行情況之間存在很大差別，比如在填報時遺漏主要排放口、遺漏污染因子、遺漏主要排放口的年排放量限值、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與限值有誤等等，不僅增加了技術(shù)評估單位和核發(fā)部門的工作量，且頻繁修改，延長了排污許可證的申請周期，使得申請難度大大增加，同時也影響項目的落地。因此，企業(yè)在填報時必須詳細(xì)了解相關(guān)政策文件，按照專業(yè)要求申報。

2.3 環(huán)境影響評價與排污許可缺乏有效銜接

2016年底，我國出臺的《控制污染物排放許可制實施方案》提出了排污許可制銜接整個環(huán)評等相關(guān)管理制度。由于排污許可制度的不完善，導(dǎo)致二者的銜接始終存在諸多問題。東莞市于2022年9月印發(fā)《東莞市排污許可制與環(huán)境影響評價制度有機銜接改革試點實施方案》（東環(huán)辦函[2022]58號），將分散式污水處理設(shè)施及共性工廠項目納入試點范圍，積極推進(jìn)排污許可制與環(huán)境影響評價制度的有機銜接。但由于試點范圍較小，僅適用于東莞市轄區(qū)范圍內(nèi)日處理量500噸及以上的分散式生活污水處理設(shè)施和位于共性工廠的入駐企業(yè)，目前符合該條件的企業(yè)數(shù)量不多，且為企業(yè)自愿選擇執(zhí)行，并非強制性執(zhí)行，試點成效不大。

由于環(huán)評與排污許可污染物的管理對象及管理類別不一致，以及對污染物排放量核算辦法存在差異使得二者在銜接上難以融洽。另外，一些老舊企業(yè)環(huán)評手續(xù)辦理年限比較早，當(dāng)時的環(huán)評工作內(nèi)容相對簡單，以至于部分重要排污許可信息無處可查，因而在重新填報排污許可時根本不能滿足填報要求。加上由于東莞市環(huán)境容量有限，環(huán)評審批時并未完全考慮執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的適用性，而是以最嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。比如并非家具行業(yè)的噴涂工序，采用更為嚴(yán)格的廣東省《家具制造行業(yè)揮發(fā)性有機化合物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB 44/801-2010），表征因子為總VOCs，而排污許可證填報時，國家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)需要考慮執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的適用性，即應(yīng)執(zhí)行廣東省《大氣污染物排放限值》（DB 44/27-2001），表征因子為非甲烷總烴，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和有機廢氣表征污染因子均不同，因此增加了企業(yè)填報和審核的難度。

2.4 核發(fā)權(quán)限過于集中，嚴(yán)重影響核發(fā)效率及質(zhì)量

為了提高排污許可證的審核質(zhì)量，東莞市在2020年10月啟動了第三方技術(shù)評估，并且將各分局的發(fā)證權(quán)限上收，統(tǒng)一由東莞市生態(tài)環(huán)境局、東莞市生態(tài)環(huán)境局松山湖直屬分局核發(fā)。且根據(jù)國務(wù)院2021年頒布的《排污許可管理條例》，排污單位應(yīng)當(dāng)向其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門申請取得排污許可證，因此有權(quán)力發(fā)放排污許可的單位非常有限。

據(jù)統(tǒng)計，2023年東莞市需要辦理延續(xù)手續(xù)的企業(yè)多達(dá)905家，除此之外，還有需要辦理變更、重新申請、新企業(yè)核發(fā)等，然而目前負(fù)責(zé)為這些單位核發(fā)排污許可證的部門，僅有東莞市生態(tài)環(huán)境局審批協(xié)調(diào)科和東莞市生態(tài)環(huán)境局松山湖功能區(qū)直屬分局審批股，且以上兩個部門的工作人員人數(shù)不足。核發(fā)權(quán)限過于集中將導(dǎo)致審核周期長，審核速度慢，同時也影響核發(fā)質(zhì)量。

3 排污許可工作建議

3.1 完善相應(yīng)技術(shù)規(guī)范，優(yōu)化排污許可證內(nèi)容和填報系統(tǒng)

企業(yè)申請排污許可證時所要填報的材料主要以相關(guān)的技術(shù)規(guī)范文件為依據(jù)。然而，目前已經(jīng)發(fā)布的技術(shù)規(guī)范并不完善，在使用時偶有不合理的地方，相關(guān)部門應(yīng)及時修訂完善，以保證該技術(shù)規(guī)范的適用性和指導(dǎo)性，為排污許可證的申請及核發(fā)提供支撐。建議優(yōu)化調(diào)整排污許可證記載內(nèi)容，以增強排污許可證在監(jiān)管執(zhí)法過程中的可操作性。比如對于設(shè)施參數(shù)、處理方式和排污口相同的的生產(chǎn)設(shè)備允許合并填報，對于污染較小的生產(chǎn)設(shè)備無需填報等。

另外，排污證填報系統(tǒng)也需要優(yōu)化，比如目前排污證填報系統(tǒng)中的污染物種類出現(xiàn)揮發(fā)性有機物、總揮發(fā)性有機物、揮發(fā)性有機物特征污染因子、揮發(fā)性有機物（油類）等，造成填報人員選擇困難。建議污染物種類的選項嚴(yán)格按照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)提供。又如廠界和廠區(qū)無組織排放信息、監(jiān)測及記錄信息等均無法由系統(tǒng)帶入，需要手動添加，造成一定的填報難度。建議廠界和廠區(qū)無組織排放信息、監(jiān)測及記錄信息等采用系統(tǒng)帶入方式。

3.2 審批部門、建設(shè)單位、第三方技術(shù)單位共同穩(wěn)步推進(jìn)

建議排污單位建立環(huán)保專干崗位，由專門負(fù)責(zé)人深入調(diào)查了解單位內(nèi)的實際排污情況并學(xué)習(xí)專業(yè)知識；鼓勵專業(yè)從事此項工作的第三方機構(gòu)參與，借助第三方機構(gòu)的力量，使核發(fā)排污許可證的整個流程更加順暢，提高核發(fā)速度，緩解審核部門的工作壓力，保證核發(fā)質(zhì)量更高，速度更快。加強企事業(yè)排污單位及第三方技術(shù)單位與審批部門之間的培訓(xùn)交流，審批部門要起到“領(lǐng)頭羊”的作用，應(yīng)針對各類排污許可政策文件、行業(yè)排污技術(shù)規(guī)范對企業(yè)及第三方技術(shù)機構(gòu)進(jìn)行階段性培訓(xùn)工作、對填報過程中反復(fù)出現(xiàn)的問題歸納講解。另外，還可以通過建立答疑交流群，將企事業(yè)單位難以搞懂的問題總結(jié)出來，統(tǒng)一進(jìn)行解答后建立實時文檔，方便后續(xù)有問題的單位進(jìn)行查看。

3.3 加強環(huán)境影響評價和排污許可制度之間的銜接

環(huán)境影響評價制度和排污許可制度是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的兩大“護(hù)衛(wèi)”，做好環(huán)境影響評價工作以及排污許可證核發(fā)工作，能有效減緩項目對生態(tài)環(huán)境的影響。這也是目前我國為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而采取的兩種主要手段。

目前，國家已經(jīng)陸續(xù)發(fā)布了不少與環(huán)評制度以及排污許可制度相關(guān)的法律法規(guī)，它們有效促進(jìn)了環(huán)評與排污許可制度的銜接。然而根據(jù)實際工作情況的結(jié)果來看，進(jìn)一步完善相關(guān)法律迫在眉睫。首先，就是要做好《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》的進(jìn)一步銜接，可以通過對某一行業(yè)可能涉及的生產(chǎn)工序進(jìn)行綜合考察，擴(kuò)大通用工序的適用范圍。其次，環(huán)評審批與排污許可證核發(fā)工作統(tǒng)一原則，包括產(chǎn)污工序、污染因子、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、總量核算等，其中執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》確定，污染因子根據(jù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)確定，總量核算參考行業(yè)技術(shù)規(guī)范確定。再次，由于目前東莞市排污許可制與環(huán)境影響評價制度有機銜接改革試點實施方案適用范圍過小，建議針對東莞市的現(xiàn)狀，把污染較小且數(shù)量較多的行業(yè)，如金屬制品業(yè)中的金屬鑄造行業(yè)，納入試點范圍，積極探索簡化環(huán)保手續(xù)辦理機制，加快實現(xiàn)排污許可“一證式”管理。最后，應(yīng)通過實行分類管理的方式解決建設(shè)項目驗收后變動與排污許可證銜接的問題。加強環(huán)境影響評價和排污許可制度銜接，既能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，又能加快項目落地。

3.4 積極探索新方式，下放核發(fā)權(quán)限

結(jié)合國家放管服的要求采用委托等方式，將核發(fā)權(quán)限下放到各鎮(zhèn)街環(huán)境分局[4]。倘若由各街道或各鎮(zhèn)對下轄區(qū)的排污單位進(jìn)行排污許可證的核發(fā)，不僅可以有效減緩相關(guān)部門的壓力，還能更精準(zhǔn)的對排污單位的情況進(jìn)行把控。不過，在簡政放權(quán)時權(quán)限不應(yīng)一次完全松手，要逐步穩(wěn)定地一點點推進(jìn)。建議先將污染輕的行業(yè)進(jìn)行下放，比如污水處理及其再生利用、金屬鑄造、塑料制品業(yè)、紙制品印刷等。同時，要充實人員，提高業(yè)務(wù)水平，加強對下放權(quán)力部門的監(jiān)督管理，并加強證后監(jiān)管。

4 結(jié)語

雖然排污許可制度在固定污染源環(huán)境管理中處于核心地位，我國的排污許可制度也經(jīng)過了多年的實踐探索，但始終不夠完善，仍然存在不少缺陷和難點。以東莞市為例，通過詳細(xì)論述排污許可證制度在核發(fā)的過程中長期存在的問題，具體分析并有針對性的提出了一些應(yīng)對方案，希望能為排污許可證制度更加完善盡提供有益的幫助。