小額貸款行業發展問題研究

張迪

（深圳大學中國經濟特區研究中心、深圳擔保集團有限公司 廣東深圳 518055）

一、引言

2008 年5 月，銀監會、中國人民銀行發布《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發〔2008〕23 號，以下簡稱《指導意見》），對小額貸款公司的性質、設立、資金來源和運用等做出了明確規定，為全國開展小額貸款公司試點提供了政策依據。《指導意見》后，各省市陸續開展小額貸款公司試點，小額貸款公司數量迎來了爆發式增長。據中國人民銀行統計數據顯示，2010 年至2015年，全國小額貸款公司數量自2614家發展至8910家，實收資本金自1780.93 億元增長為8459.29 億元；自2015年起，監管趨嚴，銀行等傳統金融機構普惠服務逐步提升，行業以往粗放式發展模式難以為繼，行業進入減量增質階段（見圖1）。

圖1：小額貸款公司數量及實收資本情況

2017 年，全國金融工作會議后各地陸續成立地方金融監管部門并承擔起地方金融組織的監管職責。此后，全國范圍內小額貸款行業迎來兩次較大發展調整。第一次是“現金貸”整治及互聯網小額貸款公司的整頓驗收。為貫徹落實金融工作會議精神，互聯網金融風險專項整治工作領導小組辦公室、P2P 網貸風險專項整治工作領導小組于2017 年12 月1 日印發實施《關于規范整頓“現金貸”業務的通知》，重點清理整頓無場景依托、無指定用途、無客戶群體限定、無抵押等特征的“現金貸”業務及從事互聯網小額貸款業務的小額貸款公司。清理整頓后，“現金貸”亂象在小額貸款行業得到根本遏制，部分不符合業務資質的互聯網小額貸款公司退出行業或轉為一般小額貸款公司，小額貸款行業業務規則初步明晰。第二次是《關于加強小額貸款公司監督管理的通知》（銀保監辦法[2020]86 號，以下簡稱86 號文）頒布實施。2020 年9 月銀保監會發布的86 號文對小額貸款公司經營范圍、從業區域、融資杠桿、業務集中度、市場退出、監督管理等方面做出了具體規定，并明確各地可根據具體情況調整監管細則但不得低于86 號文相關規定。

監管部門的明確、業務規則的完善等都促進了小額貸款行業的規范發展，部分實力較弱、無核心競爭力的小額貸款公司已逐步退出市場。但是，小額貸款行業的發展仍面臨一系列問題，同時新的市場形勢和監管形勢也為小額貸款行業的發展提供了機遇。本文，擬從實務角度分析小額貸款行業目前存在的突出問題及面臨的機遇，并給出支持行業后續可持續發展的具體建議。

二、小額貸款行業發展過程中面臨的問題

2005 年小額貸款試點工作以來，行業經歷爆發式增長、清理整頓，現已逐步規范，但是行業內長期積累的一些問題依然突出，具體如下。

（一）作坊式發展，缺乏公司治理理念

部分小額貸款公司依然為作坊式經營發展，缺乏公司治理理念。一是部分小額貸款公司的股東大會、董事會、監事會、經營層的“三會一層”組織架構形同虛設，缺乏有效內控，股東或實控人隨意抽調、占用小額貸款公司資金，嚴重影響小額貸款公司的可持續經營能力。如，珠海市金融工作局2022 年小額貸款行業現場檢查指出個別機構存在大額應收關聯的狀況[1]。研究指出股東類型、股權集中度、董事會規模等對小額貸款公司財務績效和社會績效均有顯著影響[1]；復雜的控制結構、董事會履職有效性不足等是金融機構公司治理普遍存在的問題[3]。二是員工人數普遍較少，缺少專業化分工。根據中國人民銀行統計數據顯示，截至2021 年底單家小額貸款公司平均員工人數為10 人，部分小額貸款公司與股東公司等混用人員，尤其是財務、行政等非業務類崗位。三是部分小額貸款公司缺少市場化業務開展理念，業務強依賴于股東或高管人際關系。如，廣東省省地方金融監管局、惠州市金融工作局小額貸款公司現場檢查中均指出部分小額貸款公司存在貸款對象領域單一的問題[4][5]。四是黨組織參與公司治理缺失。黨組織參與公司治理有助于企業履行社會責任[6][7]、提高公司會計穩健性[8]、提高企業內部控制質量、降低經營風險[9]。但是，目前小額貸款公司普遍缺乏黨組織或者黨組織在公司治理中形同虛設。

（二）性質不明確，行業發展受限

《指導意見》指出小額貸款公司是不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任或股份有限公司，其主營業務為金融活動，也受金融監管部門的約束。但是，截至目前，小額貸款公司是否屬于金融機構仍未有定論，導致其在稅收、融資、業務開展、人才招聘等方面存在諸多問題。稅收制度方面，除部分地區會階段性針對特定業務類型給與小額貸款公司一定的稅收優惠政策外，各省小額貸款公司普遍適用一般工商企業的納稅政策。融資方面，小額貸款公司被普遍允許的融資方式包括股東借款、銀行貸款等非標準融資方式，及發行債券、資本證券化等標準化融資方式。但實踐中，除少數股東背景和實力較強的小額貸款公司外，大部分小額貸款公司都難以從銀行等金融機構及通過發行債券等方式從資本市場獲得融資。業務開展方面，銀行業內不成文的規定，若發現借款人有從小額貸款公司融入資金，銀行將會更加審慎審批甚至拒絕借款人貸款申請。人才招聘方面，小額貸款行業從業人員的正常金融需求，如貸款申請等，會被限制、降低額度甚至被拒絕，嚴重影響小額貸款公司正常的人才招聘。

（三）監管依據不足，不良現象頻發

全國金融工作會議明確地方金融組織的監管按照“中央統一規則、地方實施監管”的原則進行。但是，近幾年由于缺乏國家層面的地方金融監管立法，各方在監管權責分配、問題機構處置、業務邊界等方面存在爭議，且各地地方金融監管部門也面臨監管經驗不足、監管依據不夠充分、執法手段不足等問題，導致部分機構和活動游離于監管之外，導致消費下滲，如過度借貸、首付貸、校園貸等，甚至成為非法經濟活動的通道，如放貸牌照出借等。目前地方金融監管中存在地方政府金融監管權責不統一的問題[10]，各地監管規則中既存在與中央指導意見直接沖突的規定，也存在與中央指導意見無關的規則，不利于小額貸款行業的發展[11]。多頭監管問題對監管部門而言，既增加了協調難度和監管成本，又降低了監管效率[12]。對小額貸款公司而言，則面臨多重審查帶來的較高監管成本，影響企業的正常發展。此外，部分監管細則仍有待繼續完善，如目前未有關于如何對借款人進行實質性的身份審核和所屬地審核的相關規定，也并未有細化規定明確未盡到審核責任需承擔的后果等。

（四）合規意識淡薄，規范發展任重道遠

小額貸款行業長期以來的粗放發展理念、監管依據不足、定位不明晰等造成了業內公司合規意識普遍較差。部分小額貸款公司股東隨意抽調、占用小額貸款公司資金；缺少市場化信貸風險意識，嚴重依賴股東、高管等人際關系開展貸款業務，貸款集中度超限；部分小額貸款公司偏離業務“小額、分散”原則，大量從事甚至主營大額貸款業務等，造成公司流動性風險較大；融資能力受限，部分小額貸款公司違規進行債權轉讓，個別小額貸款公司甚至成為不具有放貸資質資金方的放貸通道；業務開展需求，部分小額貸款公司配合借款人利用第三方賬戶收款或還款等，甚至個別小額貸款公司會利用第三方賬戶發放貸款等；人才招聘需求，通過第三方公司代扣代繳社保或者依賴金融中介等開展業務，造成貸款權責不清，借款人難以維權；不良貸款率居高不下，部分小額貸款公司設定高利率以期降低風險敞口，加重借款人融資成本；部分小額貸款公司嵌套擔保、保險等增信措施又未盡到相應的告知義務，信訪投訴頻發；資金被股東及關聯方占用、融資渠道不暢、不良率居高不下等，導致部分小額貸款公司停止發放貸款成為“空殼”甚至“失聯”等。

三、小額貸款行業面臨的機遇

近年來，隨著國家地方金融監管體制改革的不斷深化，小額貸款行業監管規則不斷完善，業務邊界逐步厘清，經營行為得以規范；消費者金融素養提高，金融供給側結構性改革強調要加快補齊縣域、小微企業、新型農業經營主體等金融服務短板，為小額貸款行業的發展提供了重大市場機遇。

（一）監管體制重塑，行業地位提升

2023 年國務院機構改革方案提出要深化地方金融監管體制改革，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備，地方政府設立的地方金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。改革后，監管部門已積累的對銀行、保險等持牌金融機構的監管經驗和理念將會更加充分用于小額貸款行業等地方金融組織，監管人員配備也將會逐步向持牌金融機構看齊，地方金融監管部門專司監管避免了之前監管部門在監管與服務之間的拉扯。監管專業度的增加、監管力量的充實、監管專注度的提升均有助于提高監管威懾力，進一步督促小額貸款行業提高合規主動性和經營自覺性，進而塑造良好的行業發展、競爭環境。此外，與銀行、保險等持牌金融機構隸屬同一監管機構，輔以監管機構的積極倡導，有助于更快打破現行銀行等持牌金融機構對小額貸款行業的現有業務壁壘，進而緩解目前小額貸款行業在融資需求、業務開展、人才招聘等方面遇到的問題。

（二）監管規則逐步完善，扶優限劣導向顯現

根據中央金融監管部門對于小額貸款公司實施分類監管的相關要求和部署，各地地方金融監管部門已陸續開展轄內小額貸款公司的監管評級，行業扶優限劣導向明顯。中央金融監管部門也在積極推進地方金融條例、網絡小額貸款業務管理辦法等行業上位法的出臺。分類監管的落地實施、行業上位法的陸續出臺及監管細則的不斷完善等將會使得經營狀況良好的小額貸款公司享受更多紅利，進一步促進行業的扶優限劣。以經營網絡小額貸款業務的小額貸款公司為例，2017 年，互聯網金融風險專項整治工作領導小組暫停從事網絡小額貸款業務的小額貸款公司的新設并部署開展相關小額貸款公司的排查驗收工作，部分不符合業務要求的小額貸款公司被清退。2020 年，銀保監會、中國人民銀行等部門起草《網絡小額貸款業務管理暫行辦法（征求意見稿）》，統一了后續監管規定導向，進一步促進了不合規、資質欠佳類機構的清退，提升了存量機構的合規意識及服務質量。

（三）消費者金融素養提高，業務認可度提高

中國人民銀行《消費者金融素養調查分析報告(2021)》調查顯示，2021 年全國消費者金融素養指數為66.81，與2019 年相比提高 2.04。金融素養提高，消費者逐步區分小額貸款公司與民間借貸機構，提高了對小額貸款公司所提供金融服務的認同度。有別于民間借貸，小額貸款公司屬于經地方金融監管部門批準設立的具備放貸資質的機構，其貸款審批、催收等行為等受地方金融監管部門約束。各地地方金融監管部門作為借款人金融活動的第一重救濟途徑，承擔轄內小額貸款公司風險處置和信訪投訴處理相關工作。據此，借款人可將小額貸款公司的違規行為、侵權行為等投訴至對應地方金融監管部門，由地方金融監管部門在權責范圍內對被投訴小額貸款公司采取相應監管措施，對于超出其監管權限的事項可給與借款人相應的維權指引。研究指出小額貸款公司對民間借貸相關犯罪具有抑制作用，可作為增加借款人融資渠道的有效貸款主體[13]。

（四）市場需求巨大，業務品種不斷豐富

我國中小微企業、個體工商戶數量基數龐大，信貸需求巨大，為小額貸款行業的發展提供廣闊市場空間。截至2021 年底，工業和信息化部公布數據顯示全國中小微企業數量4800 萬戶；國家市場監管總局發布數據顯示全國登記在冊個體工商戶1.03 億戶。對全國25 省1063家小微企業信貸需求進行調查，發現小微企業普遍有中短期信貸需求[14]；康波財經聯合啟信寶、中國普惠金融研究院、百度財經等發布的《2021 年中國小微企業發展指數報告》指出87.5%的小微企業有資金需求。但是，中國建設銀行張為忠指出金融實踐中實際的信貸滿足率不足20%[15]，即，廣大的中小微企業、個體工商戶金融需求均有待滿足；農村類貸款中缺少抵押物使得金融機構無法準確評估貸款風險等，也導致金融機構對于農村類貸款趨于保守[16]；縣域移民情境中，縣域移民金融服務體系不夠完善，移民社區金融供給量不足，金融機構惜貸現象普遍等使得移民社區有效信貸需求不足[17]。小額貸款公司均可為前述主體提供對應融資服務，如研究指出為提高農村金融資源的配置效率，應建立與農村融資需求相匹配的商業性、社區性等多種金融組織共存的競爭性農村金融服務體系[18]。相較于銀行等持牌金融機構，小額貸款公司不具備吸儲功能，其主要的運營資金普遍為股東自有資金，監管要求更加寬松、監管規則更加靈活。為鼓勵小額貸款公司發展，各地也逐步出臺政策豐富其業務品種，如山東省、廣東省等允許資質優良的小額貸款公司從事票據貼現、股權投資業務，貴州省允許部分小額貸款公司從事委托貸款業務等。許可經營業務品種的不斷豐富，有助于小額貸款公司更好發揮自身產業背景優勢，為公司的業績增長和發展提供新的突破口。

四、小額貸款行業發展的建議

小額貸款行業作為銀行等持牌金融機構的補充，致力于服務金融“長尾”客戶，在一定程度上解決了部分小微、個體工商戶、農村地區的金融服務不足甚至缺失的問題。促進行業的進一步發展既需要行業提高規范性和業務能力，也需要監管部門給與必要的監管及政策支持。

（一）提高公司治理理念，規范企業發展

好的公司治理結構具有優化基因、推動企業長效發展的作用。完善小額貸款公司內部治理機制對于其財務績效和社會績效具有重要意義[1]。完善金融業公司治理、夯實原生企業治理責任，對于防范金融系統性風險、防止資產質量加速劣變具有重要意義[19]。為規范小額貸款公司治理結構，一是建議地方金融監督管理部門將小額貸款公司的公司治理框架及有效性納入監管體系，重點促進股東行為規范化及減少關聯交易亂象，通過監管分類分級持續壓實小額貸款公司的公司治理責任，提高行業規范公司治理的主動性。二是建議地方金融監管部門、行業協會等組織開展各類合規培訓、案例宣講等，將黨的領導、三會一層治理、風險內控、關聯交易治理、市場約束等理念逐步深入到公司日常經營中，提高小額貸款公司完善公司治理的自覺性。三是建議小額貸款公司從自身做起，將公司治理規范性作為公司發展的重要課題，切實發揮三會一層結構對公司經營的監督管理作用，減少員工混用現象，壓實崗位責任，不斷提高經營合規性和發展可持續性。

（二）創新業務模式，提升信息化水平

小額貸款公司股東普遍具備良好的產業背景，其完全可依托產業知識和產業客戶積累，針對性地開發適用于其特長產業的信貸產品，與銀行、其他同業等進行差異化競爭，如以股東為核心企業的供應鏈上下游貸款、各類園區的租金貸、園區貸等。小額貸款公司轉型發展中要注意實施錯位競爭戰略，走特色化、差異化發展之路[20]。相較于銀行等金融機構，小額貸款行業可接受的服務對象更加下沉，也具備更加豐富的金融“長尾”客戶風險把控和服務經驗等。但是，目前除經營互聯網小額貸款業務的小額貸款公司外，廣大小額貸款公司信息化水平普遍不高，業務管理系統效能不足甚至缺失，嚴重影響了其業務開展效率及客戶服務覆蓋率。研究指出企業對內外環境的感知產生數字化轉型的動因，資源獲取能力決定企業數字化轉型的路徑[21]。目前小額貸款公司內部提升效率、外部參與競爭等均需要提高信息化水平，且信息化成本隨著技術成熟而逐步降低，即小額貸款公司具備進行數字化轉型的動因和能力。建議小額貸款公司逐步加大信息化投入，將積累的業務數據信息化、風控經驗數字化，不斷提升整體信息化水平，提高審批效率和資金使用效率。

（三）明確行業性質，提升行業競爭力

自國家允許設立小額貸款公司起，對小額貸款公司的定位為“三農”、小微企業、個體經營者等普惠金融重點服務對象提供貸款等金融服務。實踐中，小額貸款公司普遍服務對象是普惠金融類客戶，其從事的貸款活動是典型金融活動，且其業務活動等也受到相關金融監管部門的約束。因此，小額貸款公司具有被認定為金融機構的業務和監管基礎。此外，地方金融監管改革也已明確將地方金融組織納入中央金融監管部門直接監管范疇，建議相關監管部門盡快明確小額貸款行業性質，金融業或者其他，并根據其確認的行業性質配套必要的監管尺度及政策，切實有效改善小額貸款行業在發展中遇到的融資、人才招聘等問題。此外，小額貸款公司金融機構性質的明確有助于吸引優質股東加入，提升行業競爭力，加快促進行業的提質增效，同時其金融機構性質的明確也有利于監管機構參照銀行等金融機構對其進行監管，提升行業合規水平。

（四）完善監管規則，防止監管套利

2021 年12 月31 日，中國人民銀行發布《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），進一步明確了將7+4 類地方金融組織全面納入監管、各級監管部門的監管職責及各業態的業務邊界。《非存款類放貸組織條例》（以下簡稱《非存條例》）也在醞釀中，《非存條例》將主要解決小額貸款和典當行的立法基礎問題，成為小額貸款行業提升監管約束力的基石。《征求意見稿》《非存條例》等制度的陸續出臺，將改善目前行業上位法缺失的狀況，有利于各地行業監管細則的制定。但是，目前各地監管細則存在一定差異，導致各地行業發展嚴重不均衡，部分機構存在監管套利空間。因此，妥善處理各地差異對于小額貸款行業的均衡發展至關重要。此次地方金融監管體制改革提出要建立以中央金融監管部門派出機構為主的地方金融監管體制機制，明確了中央與地方的金融監管界限，也為后續各地監管差異的妥善安排及實現央地關系平衡[22]提供了機制基礎。希望中央金融監管部門加快推進行業上位法的出臺，并盡快明確有效解決目前各地監管差異的途徑，完善各地監管細則的同時也有效防止監管套利。