社區居家養老服務標準化現狀及對策研究
——以泉州市為例

曾勇惠

（仰恩大學 福建泉州 362014）

一、引言

第七次人口普查數據顯示，2020 年我國60 歲以上人口達2.6 億人，相關數據預測在“十四五”時期這一數字將突破3 億，我國將步入中度老齡化社會。人口老齡化程度的加深與現代家庭的小規模化發展加重了家庭的養老負擔，社會養老服務逐漸成為老年人晚年生活質量、減輕家庭養老壓力的重要機制。針對老年人和家庭的養老服務需求，我國在不斷完善“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老服務體系。然而，我國當前養老服務發展相對滯后，具體表現為養老服務發展不平衡不充分、供需結構失衡、服務質量不高等特點。

養老服務發展的重點是服務和管理，做好服務和管理的基礎是標準和規范。通過制定和實施養老服務標準，可以提高養老服務的規范化程度。但與養老服務質量不高這一現狀相對應，我國養老服務標準化建設也存在很多不足，具體表現為標準內容不全面、標準分布不均衡、標準執行效果不佳等問題。本文以泉州市為例，分析泉州市社區居家養老服務標準化現狀及問題，探討推進其社區居家養老服務標準化建設的有效路徑。

二、泉州市人口老齡化的發展特點

泉州市人口老齡化日益嚴峻。如(表1)，截至2022年底，泉州戶籍人口中60 歲以上的老年人為773.8 萬人，占全市戶籍總人口的15.44%。根據國際標準，當一個國家或地區60 歲以上老年人口占其總人口的比重達到10%，或者65 歲以上老年人口占比達到7%，就意味著這個國家或地區進入了老齡化社會。從表1 的數據可看出，泉州早在2010 年就步入了老齡化社會；從2010年到2022 年，泉州60 歲以上人口增加了44.03 萬人，60 歲以上人口占戶籍總人口的比重增長了4.5%。預計到2030 年老年人口將達200 多萬人，并呈現增速快、高齡化、失能化等特點。

表1：泉州市老年人口數據

與人口老齡化日益嚴峻相對應的是，泉州市的家庭結構也傾向于小規模化。七普數據顯示，2020 年全市平均每個家庭戶的人口為2.74 人，與10 年前相比少了0.32人。家庭小規模化弱化了傳統的家庭養老功能，因而泉州市的養老服務需求也在逐年上升。為此，泉州市積極實施社區和居家養老服務等“貼心工程”，加強社區居家養老服務標準化建設。

三、泉州市社區居家養老服務標準化建設現狀及問題

（一）社區居家養老服務標準化的政策環境

2013 年，泉州市印發《關于加快社會養老服務體系建設和支持社會力量興辦養老服務機構實施意見的任務分工》，提出要建立居家養老服務的標準化評估體系；2017 年，《加快推進居家社區養老服務實施意見》中指出要規范居家養老服務設施的建設標準，同年11 月強調要推動養老服務規范化管理；2021 年12 月，《泉州市養老領域惠民生補短板專項行動方案（2021-2025）》中提出，要貫徹落實養老服務領域的國家標準；次年12 月，泉州市提出銜接實施全國統一的老年人能力和照護需求評估標準，全面開展老年人綜合能力評估；在今年印發的《2023年泉州市養老服務工作要點》中，提出要按照省級地方標準推進養老服務設施提檔升級。

綜合上述政策演進可看出，為積極應對人口老齡化帶來的挑戰，泉州市政府出臺了各項相關的政策來強化社區居家養老服務的標準化建設，為提高社區居家養老服務質量奠定了扎實的基礎。

（二）社區居家養老服務標準化的實踐工作

社區居家養老服務標準化的實踐主要從兩個方面進行：一是政府層面，衡量政府為推進社區居家養老服務標準化建設所開展的標準化試點、標準化評估等工作；二是養老服務設施層面，衡量養老服務機構在設施配置、服務內容提供、服務質量評估等工作是否按照相關標準進行。

1.社區居家養老服務標準化的試點及評估

在標準化試點層面，泉州市在開展試點建設及政府購買服務方面取得了一定成效。首先是試點建設，在2017 年，泉州市通過按照省級地方標準培育城鄉居家社區養老服務設施作為示范站點；2019 年，泉州市成為第四批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點地區，并在次年被評為優秀試點城市；2023 年，泉州市將已有的城鄉居家養老服務站按省級地方標準的四星級及以上標準提升為示范點，同時積極總結全省首創“物業+養老”試點經驗。其次是政府購買服務，目前泉州市已連續8 年開展政府購買居家社區養老服務，并納入為民辦實事項目，從供給側解決標準化難題。

在標準化評估層面，各級政府高度重視。2013 年民政部出臺了《關于推進養老服務評估工作的指導意見》，要求建立起統一、規范的養老服務評估制度。泉州市的社區居家養老服務評估制度是按照省級的政策文件進行，如按照《福建省社區居家養老服務照料中心星級評定標準（試行）》（閩民福〔2017〕66 號）開展四星級社區居家養老服務照料中心評定工作，按照《居家社區養老服務第三方評估規范》（DB35/T 2060-2022）開展對居家社區養老服務的評估工作。

2.社區居家養老服務的標準化實踐

2012 年泉州市已經實現了社區居家養老服務站全覆蓋；到2022 年底共建設74 家社區居家養老服務照料中心，覆蓋了所有的街道和重點鄉鎮，其中鯉城區9 家、豐澤區11 家、洛江區2 家、泉港區4 家、晉江市13 家，為老年人提供生活照料、長托、短托、陪伴護理等個性化養老服務。通過走訪部分社區居家養老服務中心（以下簡稱“照料中心”），發現其在運營的過程中有以下三個特點：

在養老服務設施配置方面，不同照料中心的配置達標情況不同，導致其運營成效也存在較大差異。有的照料中心按照省級五星級標準進行配置，因而運營成效很好，保持著較高的入住率、穩定的服務人數，比如鯉城區開元街道居家社區養老服務照料中心（梅山社區）是由福建尚善養老管理有限公司運營，功能區域齊全，配有醫護人員20 多名，目前已入住40 余名老年人，其中近半數是失能老年人；有的照料中心則因消防資質不達標、場地面積不達標等原因被叫停。

在養老服務質量管理方面，養老護理員的持證率、培訓率和簽約率較低，養老服務隊伍專業化水平較低。一方面，康復護理、營養餐食、助浴等服務需要專業的養老機構才能提供，但由于運營成本高、回本周期長等特點，社區難以引入專業的機構，導致專業機構緊缺；另一方面，護理人員主要來源于進城務工人員、老年人群體，其服務水平參差不齊，流失率很高。

在養老服務提供方面，大部分的照料中心都配備了基礎性的養老服務和上門服務，但在服務遞送的過程中出現了瓶頸。通過走訪可以發現，機構的入住率偏低，如晉江市紫帽鎮居家社區養老服務照料中心有24 個床位但只入住了6 位老人，開元街道居家社區養老服務照料中心（梅山社區）的入住率也只有36.37%。這使得養老機構難以在短期內盈利。

（三）社區居家養老服務標準化建設存在的問題

綜合分析泉州市社區居家養老服務標準化的政策環境、標準化實踐情況可以發現，泉州市的社區居家養老服務體系得到了一定的發展，但與當前老齡化、高齡化、失能化的人口發展趨勢帶來的養老服務需求相比，依舊存在較大的差距，具體表現為不同照料中心養老服務設施的配置參差不齊、養老服務隊伍專業化水平較低、養老機構入住率較低等等。而這些差距形成的最根本的原因就是泉州市的社區居家養老服務標準化建設不完善，具體表現為：

1.標準研制落后

從前文的政策環境分析可以看出，泉州市一直在推動社區居家養老服務標準化建設，圍繞“標準化評估體系的建立、養老服務設施的建設標準、養老服務的規范化管理、老年人需求的評估”等內容都出臺了相關的政策和文件。但是，在地方標準的研制方面，遠遠落后于其他省市。比如，江蘇省早在2001 年制定了《社區服務養老服務規范》（DB32/T 482-2001），在2010 年制定了《居家養老服務規范》（DB32/T 1644-2010）；上海市也在2009 年制定了《社區居家養老服務規范》（DB31/T 461-2009）。與江蘇省相比，福建省《城市社區居家養老服務規范》（DB35/T 1518-2015）的出臺落后了十多年。此外，近五年以來，江蘇省各地級市陸續出臺市級的地方性標準，如《揚州市社區養老服務中心服務與管理規范》（DB3210/T 1011-2018）、《南通市居家養老服務規范》（DB3206/T 1008-2020）、《南京市養老服務熱線服務規范》（DB3201/T 1033—2021）等，標準內容涵蓋了養老服務設施的管理、服務質量、服務提供等多個維度，而泉州市目前沒有形成市級層面的養老服務標準化政策文件。

2.標準實施不到位

在標準化試點方面，有積極組織各社區居家養老服務設施開展“提升工程”，但存在一個問題：沒有對其他地區的社區居家養老服務設施進行有效評估，從而無法將示范點的經驗進行有效的推廣。示范點的經驗有時是部分養老服務設施難以借鑒的，比如大型養老服務機構的入駐、優越的地理位置、較高的養老服務需求等等，這會導致示范點發揮不了實效。

在標準化評估方面，存在兩個問題：一是沒有結合泉州的實際情況制定出符合本地特點的評定標準細則，比如廈門市就有出臺《廈門市四星級養老服務設施評定標準細則》（廈民〔2019〕188 號），對星級評定工作更有針對性，從而能夠提高評估的準確性；二是沒有將評估結果做到有效轉化，開展的相關督查結果信息透明度不高，無法讓社會大眾了解各社區居家養老服務中心運營過程中存在的實際問題；開展的星級評定工作中，對那些未成功申請四星級的養老服務設施存在的問題的整改情況沒有進行及時的跟蹤，從而無法有效地督促其養老服務質量的提升。

3.缺乏掌握標準化知識的復合型養老服務人才

一方面，泉州市各級行政管理部門缺乏專門的標準化技術人才，另一方面養老服務機構也缺乏既懂專業又懂標準化的復合型人才。尤其是養老護理員，對于康復護理、醫療保健等養老服務需求，需要專業化、標準化的復合型養老護理員才能完成。然而當前大多數的社區居家養老服務中心都存在這樣的問題：養老護理員隊伍質量不高。有的是由進城務工人員組成，他們的專業護理知識不足；有的是由上了年紀的老年人組成，他們的體能素質不夠。

四、推進泉州市社區居家養老服務標準化建設的對策

（一）建立健全泉州市養老服務標準體系

在對國內已經發布的國家、行業標準進行全面梳理的基礎上，結合泉州市養老服務的發展布局和需求，構建結構科學、重點突出的泉州市社區居家養老服務標準體系框架。按照《服務業組織標準化工作指南》（GB/T 24421—2009），養老服務標準體系包括通用基礎、服務提供、支撐保障三個子體系。其中，基礎通用標準子體系包括標準化導則、術語與縮略語、符號與標志、分類、老年人能力評估等5 項標準；按照福建省地方標準《城市社區居家養老服務規范》（DB35/T 1518-2015），服務提供標準子體系包括生活照料、家政服務、醫療保健、康復護理、法律維權、精神慰藉、文體娛樂、建檔、回訪服務等9 項標準；參照天津市《養老服務標準體系建設指南》（DB12T+978—2020），支撐保障標準子體系包括服務提供者、管理、信息化、建筑及設施設備、環境安全與衛生標準等5 項標準（圖1）。

圖1：泉州市社區居家養老服務標準體系結構圖

（二）加強養老服務重點領域標準修訂及研制工作

針對社區居家養老服務標準研制落后的問題，依據泉州市社區居家養老服務標準體系框架，逐步強化養老服務重點領域標準修訂、研制工作。一方面，要精準識別老年人的養老服務需求，通過開展老年人養老服務的標準化需求調查，將老年人需求最強烈的服務項目、服務流程制定成“關鍵標準制定清單”，并將其納入該年度的養老服務重點工作。另一方面，要及時跟進養老服務領域發展趨勢，積極探索“互助式養老”的標準化建設，利用已經搭建起來的禾康智慧養老服務信息平臺，積極探索“互聯網+養老”的標準化建設，同時將泉州市首創的“物業+養老”經驗轉化成標準化成果，促進相關標準政策文件的出臺。

（三）強化對養老服務標準實施的監督反饋機制

針對社區居家養老服務標準實施不到位的問題，可以通過強化標準實施的監督反饋機制來解決，具體而言是兩個維度：第一個維度是要繼續強化對社區居家養老服務領域的督查工作，提高督查結果的透明度，并進行針對性的整改提升方案；第二個維度是建立起養老服務標準實施的評估機制，實行“過程性評估+結果性評估”相結合，其中結果性評估可以通過細化四星級養老服務設施評定辦法來實現，而過程性評估是與督查工作相結合，將上一次的整改方案要點作為評估指標，計入到星級評定細則當中去，以實現對社區居家養老服務中心的全方位考核。

（四）加強養老服務標準化人才隊伍建設

養老服務標準化人才隊伍的建設需要從教育、培訓、行業發展三個層面進行推動。第一，在教育層面，要繼續強化中高職院校對養老服務人員的培養，適當擴大養老服務相關專業的招生指標、拓寬畢業生的就業信息渠道，同時積極引導在校大學生的志愿組織參與到社區居家養老服務中心的活動；第二，在培訓層面，主要是針對在職養老服務人員的培訓，一方面要繼續發揮泉州市養老服務組織孵化基地的培訓功能，提高入駐組織中管理型人才的標準化水平；另一方面要對養老護理員形成常規性、系統化的培訓，尤其是對那些剛剛步入工作領域的新一代的養老護理專業畢業生，要作為重點培訓對象。第三，在行業發展層面，要繼續將政府購買養老服務納入市級為民辦實事項目，鼓勵更多的社會資本進入社區居家養老服務行業；同時繼續提高養老服務從業人員的工資待遇，吸引更多的人才流入社區居家養老服務行業。