中國耕地保護現狀、挑戰與轉型

孔祥斌,陳文廣,黨昱譞

引言

民為國基,谷為民命,地為谷源,耕地是保障國家糧食安全、經濟社會穩定和人民福祉的根基,耕地保護始終是黨中央高度重視的基礎性和戰略性議題[1-2]。國家“十四五”規劃和黨的二十大報告對耕地保護做出了重要指示,要求“牢牢守住十八億畝耕地紅線”“實施高標準農田建設工程,逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”“強化耕地數量保護和質量提升”“推進農業綠色轉型,深入實施農藥化肥減量行動”“健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償制度”“全方位夯實糧食安全根基”。與此同時,國家制定并形成了包括耕地占補平衡、耕地用途管制、永久基本農田特殊保護、耕地休養生息等兼顧數量、質量與生態“三位一體”的耕地保護制度,頒布了《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國基本農田保護條例》《耕地保護法(草案)》,這一系列重大戰略為夯實國家糧食安全根基、貫徹“藏糧于地”戰略、促進農業綠色高質量發展等提供了制度保證[3]。

我國通過實施嚴格的耕地保護制度,牢牢守住了18億畝耕地數量紅線,保障了國家糧食安全,提高了農田抗災減災能力,支撐了城市化建設,維護了鄉村穩定發展。2022年全國糧食總產量6.87億噸,人均糧食產量達到486.30千克,比國際糧食安全標準高出21.58%,我國用世界上9%的耕地養活了全球20%的人口[4]。但是,耕地資源不合理利用也導致了耕地數量快速減少、優質耕地大量流失、補充耕地侵占生態用地等問題[5-6],同時,也出現了東北黑土地退化、華北平原地下水超采、長江中下游平原重金屬污染、西北白色薄膜污染、西南石漠化以及全國性土壤普遍酸化、農業面源污染、農業溫室氣體排放等耕地質量退化和生態環境風險問題[7-9],此外,農民種糧經濟效益不斷降低,耕地非糧利用和撂荒現象明顯[10-11],這嚴重制約了我國耕地資源可持續利用,威脅國家糧食安全、資源安全和生態安全[12]。

當前,全球極端氣象災害頻發、大國戰略博弈全面加劇、國際糧食貿易受阻,不確定因素明顯增多。同時,我國正處于全面建設社會主義現代化強國、推進國家高質量發展和生態文明建設的關鍵期,為保障國家糧食安全、守牢耕地數量紅線、落實國家“藏糧于地”戰略、推進農業綠色高效發展,面對制約我國耕地可持續利用的數量、質量、生態和效益問題,迫切需要進行耕地保護轉型研究,系統梳理我國耕地保護的成效與問題,明晰耕地保護面臨的挑戰,明確面向國家高質量發展的耕地保護轉型目標,探索出適合我國特殊國情農情的耕地保護轉型路徑及保障機制。

一、耕地保護現狀

(一)耕地保護成效及問題

1.守住了耕地數量紅線,空間調整頻繁

自然資源部發布的2022年度全國國土變更調查初步結果顯示,2022年末我國耕地面積為12 760萬公頃,我國耕地數量保護落實了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》(2006年)中提出的18億畝耕地數量紅線要求。但是,受城市建設占用和農業種植結構調整的影響,我國耕地數量快速減少,2009—2022年耕地面積由13 538萬公頃減少到12 760萬公頃,年均減少59.85萬公頃;受區域資源稟賦差異的影響,在嚴格落實耕地占補平衡制度的同時,耕地空間格局、利用方式調整頻繁,糧食生產地域重心由光、溫、水條件好的南方地區不斷向光、溫、水資源匱乏的北方地區轉移,2000—2018 年耕地重心以西偏北 42°的方向共前移了56.6 千米[13]。此外,因城市建設占用而補充的耕地資源多是通過開墾草原、沼澤、濕地等生態用地[6],導致耕地產能損失嚴重,近25年來我國單位面積糧食作物平均產量下降0.37%[14]。

2.提高了農田抗災能力,質量退化嚴重

截至2022年底我國已經累計建成10億畝高標準農田,并開展了全域土地綜合整治、中低產田改造等耕地質量建設工程,農田基礎設施條件不斷改善。1978—2022年我國耕地有效灌溉面積從4 497萬公頃增加到7 016萬公頃,1985—2021年除澇面積由1 858萬公頃增加到2 462萬公頃。大面積的農田基礎設施建設顯著提高了農田應對洪澇災害的抵抗能力,2000—2020年我國農作物旱澇受災面積和成災面積分別降低了1 832萬公頃和824萬公頃。盡管開展了田面平整、土壤改良等農田建設工程,但在過度依賴化石能源投入、長期高負荷“連軸轉”的高集約利用方式下,區域耕地質量退化問題依舊嚴峻[15-16]。具體來看,近30年來全國耕地土壤ph值下降了0.13～0.80[15];2017年全國耕地質量監測數據表明,耕層厚度小于20厘米的所占比例超過65%,土壤容重大于1.3 克/厘米3的占50%左右;東北地區黑土地出現黑土層厚度變薄、土壤有機質含量變低和土壤容重變大的“三變”現象[17],西北地區耕地土壤鹽漬化明顯[18]。

3.改善了耕地生態狀況,環境風險凸顯

生態文明建設背景下,為加強耕地生態治理、促進耕地休養生息和農業可持續發展,2016年起我國開始探索實施耕地休耕輪作,率先在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地開展輪作試點,在河北地下水漏斗區、湖南重金屬污染區、西南西北生態嚴重退化地區開展休耕試點,集成推廣種地養地和綜合治理相結合的生產技術模式。試點以來,輪作休耕實施面積由2016年的41萬公頃增至2022年的462萬公頃,實施省份由9個增至24個,生態嚴重退化地區耕地生態狀況逐步得到改善,湖南重金屬污染區污染的耕地逐步得到治理[19-21]。然而,為追求高產高效的糧食生產目標,過量的農藥化肥施用造成環境排放不斷增加,環境風險不斷加劇。2022年化肥使用量已經達到299千克/公頃,遠超國際公認的警戒線225千克/公頃;農藥使用量為8.18千克/公頃,高于國際警戒線(7千克/公頃)。近30年來我國耕地利用系統氮排放、磷排放、藍水足跡和溫室氣體排放量快速增加[1]。

4.維護了鄉村穩定發展,種糧效益不高

自實行家庭聯產承包責任制,我國土地生產力不斷提高,糧食單產由1978年的2 527.34千克/公頃增加到2022年的5 802千克/公頃,同期,人均糧食產量由316.61千克增加到486.30千克,耕地不僅保障了廣大農民的基本生活,而且為農民提供了穩定的收入來源。同時,國家進一步明確第二輪土地承包到期后再延長30年,耕地為廣大農民提供了穩定的農業生產空間,維護了農村社會穩定[22-23]。但在我國人多地少的國情和特殊的土地制度安排下,耕地利用呈現出小規模、細碎化、機械化程度低等特征,種糧成本不斷攀升。在農業生產要素價格上漲、糧食收購價格低迷的背景下,農民種糧純收益不斷降低,三大主要糧食作物(稻谷、小麥、玉米)畝均凈利潤由1995年的223.91元減少到2019年的47.14元。耕地利用主體種糧積極性不斷降低,大量農村青壯年勞動力不斷向城市轉移,耕地非糧化、邊際化問題突出[24-25]。

(二)耕地保護面臨的挑戰

1.糧食需求總量剛性增長

改革開放以來,我國人口數量快速增加,1978—2022年人口數量由9.63億增加到14.12億,聯合國《世界人口展望2022》預測,我國人口總量將在2035年達到峰值14.40億。伴隨著國家經濟社會發展,我國城鄉居民膳食結構不斷優化升級,以谷物為主的傳統飲食模式正在向現代飲食模式轉變,谷物消費減少而動物性食物消費增加,2013—2019年我國人均原糧消費量減少了18.6千克,2013—2021年我國人均肉類、蛋、奶及干鮮瓜果消費量分別增加了7.3千克、5千克、2.7千克、20.3千克。未來10年我國糧食消費依然將保持剛性增長趨勢,結合飲食結構相似國家的農林水產省的食物供需平衡表和FAO的全球食物損耗與浪費報告等資料,我國2035年、2050年人均糧食需求量分別為534.61千克、536.78千克,未來人口高峰年糧食供需缺口將在0.6億噸以上[26]。

2.極端農業氣象災害頻發

近幾十年來,氣候災害,特別是干旱和洪水,造成了耕地破壞和糧食產量損失[27]。以水稻為例,研究發現,2009—2018年我國南方早稻產量因溫度升高而下降5.7%,南方作物生長季每升溫1 ℃,早稻產量就會下降8.1%;此外,過去20年極端降水造成我國水稻減產8.1%±1.1%,到本世紀末,極端降水將在氣候變暖、二氧化碳濃度上升影響的基礎上額外造成水稻減產7.6%左右[28-29]。未來氣候變化背景下,冬小麥生產主要受到干旱和凍害的影響,預計2035年、2050年氣象災害將造成冬小麥減產量分別達到314萬～2 273萬噸、320萬～2 659萬噸;水稻生產主要受到高溫和冷害的影響,2035年、2050年氣象災可能造成水稻減產量分別達到755萬～2 242萬噸、1 127萬～2 139萬噸;玉米主要受到干旱、高溫和冷害的影響,2035年、2050年氣象災害將造成玉米減產量分別達到1 052萬～3 997萬噸、1 728萬～3 991萬噸,未來氣候變化這一不確定性風險將沖擊我國耕地保護。

3.國際糧食貿易市場動蕩

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央提出“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀,實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。我國依靠自身力量端牢自己的飯碗,實現了由“吃不飽”到“吃得飽”且“吃得好”的歷史性轉變,但糧食供需結構性失衡問題嚴重,飼料糧高度依賴進口[30-32]。2022年我國糧食總產量為6.87億噸,但糧食進口量高達1.47億噸,其中大豆進口量9 108萬噸,占糧食進口總量的62.01%。大豆進口主要依賴巴西、美國和阿根廷等國家,大豆進口來源相對單一,且未來相當長的一段時間內仍需要充分利用進口大豆來保障國家飼料糧的需求[33]。但是近年來,大國博弈、局地沖突、氣象災害、新冠疫情等事件頻繁發生,各糧食出口國紛紛限制糧食出口以保障國內糧食安全,國際糧食貿易不確定性風險增加,我國糧食進口不確定性進一步加強[34]。

4.城市建設步伐仍在加速

作為世界上最大的發展中國家,我國自改革開放以來城市化速度不斷加快,1978—2022年城鎮常住人口由1.72億人增加到9.21億人,城鎮化率由17.91%增加到65.22%。與此同時,1978—2017年我國城鄉不透水地表面積由154萬公頃增加到2 099萬公頃,其中,耕地轉換為不透水地表面積超過1 182萬公頃[35]。據中國社會科學院城市發展與環境研究所和社會科學文獻出版社在北京共同發布的《城市藍皮書：中國城市發展報告No.12》,預計到2030年我國城鎮化率將達到70%,2050年將達到80%左右,未來將有0.7億～2.1億農村戶籍人口向城市轉移,這意味著仍需要進一步擴張城市空間為居民提供生存與發展空間。據統計,我國城鎮化率每提高1%,耕地面積減少約13.33萬公頃,預計到2050年我國城市化建設還可能占用200萬公頃優質耕地資源,我國耕地數量保護面臨建設占用的挑戰依舊嚴峻。此外,我國正大力推進鄉村振興戰略,鄉村設施建設占用耕地需求強勁。

二、耕地保護轉型目標

(一)數量包容

保證一定數量的耕地進行穩定利用是保障國家糧食安全的前提[3]。改革開放以來,我國城市化、工業化快速發展并侵占了大量耕地資源,同時,糧食需求量快速攀升,糧食需求增加與供給惡化的矛盾日益尖銳。1994年美國Lester Russell Brown發表了WhoWillFeedChina,認為我國耕地資源的短缺將會導致糧食供需的巨大缺口,直接威脅世界的糧食安全。據我國人口高峰年糧食需求量測算,綜合考慮糧食單產、耕地復種指數及糧經比等因素,要實現我國糧食基本自給的目標,必須保有18億畝耕地[36]。為此,2008年10月,國務院頒布實施的《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》確立了到2010年和2020年全國耕地保有量為18.18億畝和18.05億畝的目標,將這一指標作為土地利用的約束性調控指標[37],并出臺了一系列耕地數量保護法律和政策進行剛性管控。近年來,為推動國家生態文明建設和資源環境可持續發展,國家提出要逐步推進不可持續利用耕地資源休養生息。同時,耕地向園地、林地等農用地內部轉換頻繁,成為國家耕地數量管控的新方向[38]。此外,我國糧食進口量不斷上升且高度依賴進口,但國際糧食貿易因局地沖突、極端氣象災害、大國博弈、突發衛生事件等存在不確定性。當前耕地數量保護面臨的問題與挑戰已經發生了變化,過去單一的耕地數量剛性管控策略已經難以應對未來不確定風險及多目標協同要求[39]。因此,要審時度勢面對新目標、新要求、新挑戰,構建更具柔性包容的耕地數量彈性保護空間來靈活應對未來多種不確定性風險,保障國家糧食安全、資源安全。

(二)質量韌性

耕地質量是保障糧食安全的核心,決定了糧食生產的穩定性與可持續性[40]。我國高度重視耕地質量建設工作,2021年習近平總書記在中央農村工作會議上強調,18億畝耕地必須實至名歸,農田就是農田,而且必須是良田。良田是能夠以最低的生產投入獲得最高糧食產量的優質耕地資源。針對耕地質量退化問題,我國陸續出臺和實施了沃土工程、高標準農田建設、土地綜合整治、耕地休養生息等政策和行動。然而,在實際開展的耕地質量提升實踐中,仍然存在目標相對單一的問題,多是側重于生產或生態某個單一維度,這也導致耕地多功能失衡的態勢未能得到充分控制[41]。面向新時期的資源整體保護、系統修復、綜合治理要求,要保證耕地質量提升的效益最大化和持續效益發揮,需要考慮新時代背景下對耕地質量的新需求以及耕地質量的要素和內涵特征來推進耕地質量的全面綜合提升,實現生產和生態目標的協調統一,提高耕地抵抗力、可恢復力以及應對極端氣象災害的韌性。

(三)生態綠色

耕地生態安全是保障耕地可持續利用的關鍵。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設擺在全局工作的突出位置,作出了一系列重大戰略部署,把生態文明建設納入“五位一體”總體布局,把堅持人與自然和諧共生納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略,把綠色發展納入新發展理念,把污染防治攻堅戰納入三大攻堅戰,把美麗中國納入建成社會主義現代化強國的戰略目標,全黨全國推動生態文明建設的自覺性和主動性顯著增強,我國生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。但我國耕地生態環境保護任務依然艱巨,長期以來連軸轉和高強度的利用,農業溫室氣體排放、農業面源污染等環境排放風險不斷加劇[42]。為了降低耕地利用生態環境風險,國家提出農藥化肥減量化行動方案。因此,面對日益嚴峻的生態環境問題,必須實行耕地保護轉型,實施耕地休養生息制度,通過實施養、退、休、輪、控等措施降低耕地利用環境排放風險,促進耕地資源可持續利用與國家生態文明建設。

(四)區域協同

糧食的準公共產品屬性決定了糧食國家調控的公共安全性、公民糧食產品消費的非競爭性,以及糧食價格的相對穩定性[43-44]。糧食主產區耕地面積大、經濟效益低,農民耕地保護和種糧積極性不高[45-46]。為此,促進農民增收和地方增效連續多次在中央有關政策文件中被強調,成為城鄉一體化發展的目標之一。盡管當前農村勞動力進城務工現象普遍,工資性收入是農村居民可支配收入的主要來源,但承包耕地作為村集體農民的基本權益,是稀缺性的生產性資料,在保障廣大農村居民的基本生活水平方面發揮著基礎作用,是農民安身立命的源泉。因此,耕地保護轉型必須切實保護農民權益,必須加快推動城鄉融合,最大限度地實現耕地資源的資產化,提高農民種糧經濟效益。同時,黨的二十大報告指出要“促進區域協調發展,深入實施區域協調發展戰略,優化重大生產力布局,構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”。面對耕地資源空間分布不均的客觀規律與地區經濟發展水平差異的客觀現實,糧食主產區損失了耕地發展權,因此,耕地保護轉型要以促進區域協同發展為目標,推動制定適合我國經濟高質量發展的耕地保護補償制度,構建區域協同高質量發展的新局面[47-48]。

三、耕地保護轉型內容及實現路徑

(一)基于數量包容的耕地保護彈性空間

1.轉型內容

面對復雜的國內外環境,需要統籌國內耕地資源、耕地后備資源、林園地等土地資源,綜合測算存量、流量耕地生產能力,針對耕地資源可持續利用、城鎮化建設、糧食進口、極端氣象災害等設計多種糧食生產情景,構建不同情景下的耕地數量保護彈性空間。

首先,綜合基于中國小麥、玉米和水稻等糧食作物主產區氣象和作物的實際數據,對作物產量模擬模型進行參數驗證,基于我國耕地分布、土壤、高程、氣象、復種指數、糧作比等參數,預測2035年、2050年耕地生產能力分別為6.70億～7.37億噸、6.98億～7.69億噸;分析未來可供人類開發利用的耕地后備資源數量及其空間分布,如鹽堿地、沙地、沼澤地、裸地等,估算出短期內耕地后備資源生產能力約為0.36億噸。同時,為實現資源可持續利用和國家糧食安全,亟待協同好耕地利用與耕地休養生息的關系,從產能特征、健康狀態、耕作條件、利用水平等維度選擇指標,科學評估耕地保護緊迫性程度,進而確定耕地休養生息的優先序。

其次,基于2035年、2050年我國人口數量及結構預測數據,對標相同經濟發展條件下膳食結構類似國家的食物消費結構,測算出2035年、2050年我國糧食消費總量分別為7.49億噸、7.52億噸。

最后,綜合考慮地區沖突、百年疫情、氣象災害、國際糧食貿易等國內外不確定風險,設置極端、正常和安全三種糧食安全情景及其對應的糧食自給率,明確不同情景下國內糧食生產總量,確定對應的耕地利用規模及空間,明確耕地可退耕規模及其空間分布,進而構建多情景糧食安全下的耕地數量保護彈性空間(表1)。研究發現,安全情景下,2035年、2050年我國分別能夠實現544.96萬公頃、1 035.42萬公頃耕地退耕;正常情景下,通過存量耕地利用及耕地后備資源開發基本可以實現國家糧食安全目標;極端情景下,2035年、2050年還需要大量復耕林地、園地來保障國家糧食安全。

表1 我國耕地數量保護彈性空間(萬公頃)

2.實現路徑

安全情景下,我國能夠推進部分不可持續利用耕地退耕。首先,需要進一步完善耕地休養生息制度。明確耕地退耕優先序,確定耕地補償標準,完善耕地退耕補償機制,保障農民穩定的生計;加強退耕地塊的保護與監管,實施耕地修復與治理工程來改善耕地利用條件,監管退耕地塊有效土層厚度、有機質含量等關鍵指標,確保關鍵時刻可恢復耕作。其次,基于耕地保護緊迫性評價,構建差異化耕地保護分區,如優先保護區、嚴格管控區、戰略儲備區、整治修復區、有序退耕區等,制定分區內差異化耕地保護策略。此外,優化耕地占補平衡制度。做好耕地占用、補充的前期規劃、過程管控與末端監管,充分論證占用耕地的必要性、補充耕地的可行性;加強補充耕地資源的管控,確保補充的耕地資源達到穩定利用的條件并且和當地的農業生產活動相適應;加強補充耕地資源后期管護,嚴格監管補充耕地的使用,確保耕地資源進行穩定生產。

正常情景下,2035年、2050年我國需要開發耕地后備資源甚至推進部分林草地復耕來保障國家糧食安全。首先,完善耕地進出平衡制度,防止耕地非糧化等行為。明確限定轉出耕地范圍,不可將優先保護和嚴格管控的耕地納入轉出耕地范圍;明確可轉入耕地的空間、數量、質量及糧食生產能力,以可轉入耕地數量及糧食生產能力來合理安排耕地轉出的規模及時序,確保區域內耕地數量及糧食作物播種面積穩定;加強轉入耕地質量建設,確保可穩定進行糧食生產。其次,統籌劃定三條控制線,協調生產、生活和生態空間。針對“三線”空間重疊、無序利用、低效管控問題,以資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價為基礎,以系統思維、底線思維和辯證思維以及可持續發展理論、資源優化配置理論來統籌“三線”劃定。最后,有序開發耕地后備資源,激活流量耕地產能。做好耕地后備資源開發時序規劃并落實到國土空間規劃中,有計劃、有系統、分階段實施;依據耕地后備資源光、溫、水、土等資源本底狀況,合理安排耕地后備資源開墾后的農業種植結構;統籌安排耕地后備資源開發與全域土地綜合整治、高標準農田建設、山水林田湖草沙系統治理與修復等工程,統一現狀耕地整治、耕地后備資源開發標準,保障開發后的耕地后備資源可與現狀耕地高效協同。

極端情景下,我國在嚴格落實耕地占補平衡、耕地進出平衡等制度以及耕地后備資源開發的同時,還需要充分挖掘農村宅基地復墾空間。應結合區域經濟發展水平、人地關系,落實宅基地復墾工程,突破宅基地復墾關鍵技術,如復墾耕地土壤快速熟化技術、耕作層快速重構技術、土壤有機質快速提升技術等。

(二)基于質量韌性的耕地質量協同提升

1.轉型內容

首先,為實現生產-生態相協同的耕地質量提升目標,結合耕地質量內涵特征分析,考慮評價指標的代表性、可量化性和可獲取性,從適宜性、連片性、抗逆性和生態脅迫等維度選取相關指標構建耕地質量提升評價體系。為實現耕地生產適宜性改善、連片性優化、抗逆性和生態穩定性提升的耕地質量綜合提升目標,基于生產特性與生態脅迫耦合的視角,采用四維空間概念模型刻畫耕地“適宜性-連片性-抗逆性-生態脅迫”的組合類型,對全國耕地劃分質量提升分區。

其次,基于各維度指數評價結果或聚類結果,采用自然斷點法將其由高到低劃分為不同級別區間。根據四維組合類型的不同屬性層次組合特征,按照劣勢維度數量和相對優勢原則對其進行歸并,形成耕地質量提升分區方案。

最后,通過耕地適宜性、連片性、抗逆性分維評價和生態脅迫聚類分析,全面認識中國耕地資源質量特征,進而基于生產特性與生態脅迫結合分區的思想,采用四維空間組合分類方法將全國耕地質量提升分區劃分為養護利用區、適宜改善區、空間優化區、設施完善區、綜合提升區、生態修復區等,基于各分區內耕地質量關鍵障礙因子,提出差異化耕地質量提升路徑并提出保障措施。

2.實現路徑

第一,調整耕地利用方式。一是通過間作、套作、輪作等不同的耕地利用方式,應對耕作引起的耕地質量退化和生態問題,甚至改善耕地資源條件。二是根據社會經濟發展狀況、地區糧食供應情況、生態環境破壞程度等分類分區制定休耕政策,結合物理、化學、生物等方式確定具體休耕方案,以達到最短時間內恢復地力的效果。三是對耕地利用強度進行合理控制,實現由化石農業為核心的糧食生產方式向保護性農業形式的轉變,改善農田系統生態環境,兼顧耕地生產與生態功能。四是通過耕地地力評價成果確定可改良耕地的面積和分布,有序推進耕地地力長期建設。逐步擴大有機肥施用范圍,合理推廣秸稈還田、深耕及免耕技術,通過多種方式增加耕作層厚度,有效提高土壤有機質含量,提升耕地基礎地力,實現生產與生態功能協調。

第二,重組耕地空間,實現空間規模化和經營規?；膮f同。權屬調整屬于農地整治過程中的一個重要環節,是降低耕地細碎化程度、促進耕地規模連片的重要手段。通過改變農戶承包地零散的現狀,可使農戶分散的承包地集中于一處,提高經營效率,同時為優化溝渠、田間道路等農業基礎設施的空間布局提供便利,提升農業綜合生產能力。亟須探索合理的土地權屬調整機制、農戶糾紛調解機制和權利保障機制,推動權屬調整與農地整治的深度融合實踐,解決耕地細碎化問題,提升耕地空間質量,提高耕地糧食生產效能。

第三,多手段多工具融合,系統治理耕地質量。當前我國耕地質量提升實踐多側重于某一目標維度的提升,為實現生產和生態目標的協調發展,需要構建多目標協調的工具融合模式,推動高標準農田建設政策和休養生息政策的有效銜接。具體而言,基于耕地質量多維度狀況,針對性地建立“休”“養”“輪”“控”等休養生息方式與工程建設方式融合的耕地質量提升工具體系,包括“高標準農田建設+免耕”“高標準農田建設+輪作”“生態型土地整治+輪作/休耕”等,促進耕地生產和生態功能的協同提升,保障耕地資源可持續利用。

(三)基于生態綠色的耕地環境風險管控

1.轉型內容

首先,識別耕地利用環境風險關鍵類型。我國耕地環境風險類型多樣,分布區域很廣,管控難度較大,在進行耕地風險管控之前,需要對不同耕地環境風險類型及主要分布區域進行梳理與識別。耕地空間格局擴張、收縮與耕地高強度利用,導致耕地生態系統內部功能缺失、結構混亂、生態系統退化,耕地風險劇增,不利于生態綠色目標的實現,具體來說,我國耕地利用帶來的環境風險主要包括地下水下降、農業面源污染(N、P排放超標)、溫室氣體排放增加等,這些環境風險類型的治理對于實現生態綠色具有重要意義。

其次,刻畫耕地利用生態環境風險時空演變并闡釋其誘因。科學評估耕地利用生態環境風險因子的時空動態變化,研究發現,中國耕地利用系統氮排放整體呈上升趨勢,由1990年的210.64萬噸增加到2019年的280.40萬噸,增長了33.12%;磷排放由1990年的95.19萬噸增加到2019年的161.17萬噸,增長了69.31%;藍水足跡由1990年的1 838.57億立方米增加到2019年的2 095.69億立方米;溫室氣體排放中的二氧化碳排放當量由1990年的5.39億噸增加到2019年的7.02億噸,30年間增長了30.24%。利用基尼系數和洛倫茲曲線分析環境排放的空間均等性,結果表明,氮排放、磷排放和藍水足跡在30年間由相對不均等變為極度不均等,溫室氣體排放處于絕對均等范圍,其中,氮排放、磷排放和藍水利用從1990年到2019年的洛倫茲曲線越來越遠離45°平等線,其中,氮排放的基尼系數從0.49增加到0.53,從相對不均等變為極度不均等;磷排放的基尼系數從0.32增加到0.60,由相對均等轉變為極度不均等;藍水足跡也從相對不均等(1990年基尼系數為0.41)轉變為極度不均等(2005年基尼系數為0.54、2018年基尼系數為0.61)?；谛行沁吔缈蚣艽_定耕地利用生態環境風險因子的安全邊界及其可操控空間,并從集約利用和空間格局兩個方面解析耕地利用系統生態環境風險形成機理,明晰作用路徑及其貢獻度。

最后,構建耕地利用生態環境風險調控分區。依據耕地利用生態環境風險現狀分析,基于農業生產技術進步、環境排放公平等視角設置未來耕地利用情景,如現狀情景、技術進步情景、糧食生產再分配情景,明確各種情景下關鍵參數的取值范圍,測算未來三種情景下的耕地利用生態環境風險及其空間差異,構建不同情景下的耕地利用生態環境風險調控分區,提出不同分區內的耕地管控策略。

2.實現路徑

一是優化耕地利用空間格局。過去幾十年,我國耕地資源不斷向生態環境脆弱的北方和西部地區轉移。在耕地類型轉化上,生態用地是耕地增加的主要來源,北方和西部地區生態土地的基礎地力較差、耕地利用環境排放風險大,耕地空間北移西拓加重了北方的耕地環境負擔。因此,應進一步限制耕地空間北移西拓和侵占生態用地,將耕地利用空間轉移到土壤肥沃、基礎設施完善的優質耕地上,減少耕地利用生態環境風險。

二是調整耕地利用強度。過去30年,工業輔助能集約度大幅度提高,勞動力集約度快速下降,這與我國勞動力成本逐年增加,化肥、農藥、機械大規模的使用密切相關;在空間上,南方耕地集約度高于北方,但南方的耕地集約度整體呈下降趨勢,北方的耕地利用集約度呈增加趨勢。這導致了我國耕地環境風險不斷加大,區域間耕地風險加劇,同時從情景分析結果來看,通過技術進步,減少耕地工業產品的投入,能顯著減少生態風險。因此,需要采取措施降低耕地利用強度,引導耕地利用轉型,減少環境排放帶來的威脅。

(四)基于區域協同的耕地權益橫向補償

1.轉型內容

首先,分析耕地利用主體耕地保護動力分異規律。耕地利用與保護涉及中央政府、地方政府、農民等主體,不同主體在耕地保護與利用的目標上存在差異,導致耕地利用效益與耕地保護成效也存在不同。因此,要科學梳理與辨析不同耕地保護與利用主體的定位、動力、目標與行為,構建多主體視角下耕地保護“動力-行為”研究框架,分析多主體耕地保護行為的時間演變。研究發現,1978—2020年,中央政府耕地保護動力波動上升,省級政府和農民波動下降,表現為“X”形演化特征。

其次,建立區域間耕地生態保護補償制度。要確定保護者和受益者的權利與義務,明確耕地生態保護補償思路和具體方式,這對提高耕地涵養水源、凈化空氣、保護土壤和生物多樣性等生態功能,穩定自然生態系統,維護國家生態安全具有重要價值。通過區域間劃分赤字區、盈余區的方式,由耕地生態系統服務赤字區向盈余區支付補償,形成資金流,促進區域協同發展。綜上,從糧食安全的角度,以省級區域為單元通過糧食需求量測算分析耕地需求量,根據耕地盈虧情況與區域間生態補償的關系,構建耕地生態保護補償框架,并通過計算耕地生態系統服務正面價值和負面價值,得出凈價值,結合補償系數,制定補償標準,并計算出各區域的補償額度。研究發現,全國耕地保護生態補償標準平均值為4 611.05元/公頃,研究的31個省(區、市)共劃分成19個支付區和12個受償區,支付區中支付額度最高的5個省市分別是浙江、廣東、福建、北京和上海,占到了總支付額度的82.97%;受償區中接受補償額度最高的5個省(區)分別是黑龍江、吉林、內蒙古、河南和安徽,占到了總受償額度的88%。

最后,建立區域間永久基本農田發展權補償制度。永久基本農田是耕地中的“精華”,法律及政策規定永久基本農田應當按要求種植糧食作物,并且不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地等。在發揮區域比較優勢下,經濟較發達省份通過占用耕地資源,減少耕地保護,滿足經濟發展需求,減少了區域用地需求的供給不足而導致發展機會的損失;而欠發達省份,承擔著國家糧食安全和耕地保護的重擔,一定程度上限制了耕地發展權的實現。這就導致經濟較發達省份和欠發達省份的機會成本不平等,增加了區域發展的不平衡。因此,為實現區域協同與高質量發展,應建立永久基本農田發展權補償,進行基于機會成本的發展權價值測算。通過計算各省份耕地轉換為建設用地價值,確定單位面積耕地發展權價值。研究發現,2020年我國永久基本農田發展機會成本的平均值為6.13萬元/公頃,其中受償區有21個,支付區有10個,支付區以我國東部沿海經濟較為發達的省份為主。支付區中需要支付最多的是江蘇省,為596億元;其次是云南;再次是浙江;支付最少的是湖南省,為78億元。受償區中受償最多的是內蒙古自治區,為1 793億元;其次是黑龍江和新疆;受償最少的青海省,為7億元。

2.實現路徑

一是明晰補償主體和對象。在耕地生態保護補償中,耕地生態承載力赤字省份應當向生態承載力盈余省份支付資金,將資金下發至實際保護耕地生態的農戶,從而保護耕地生態系統服務價值,改善和提升耕地生態環境,實現耕地系統的生態功能可持續利用;另外,在永久基本農田發展權補償中,相較于規劃期前(基準年),永久基本農田保有量減少的省份應當向增加的省份支付補償,該資金下發至縣級政府,以補償增加省份因保護永久基本農田而放棄的發展機會成本,以此調節平衡區域之間的相關利益,促進區域協調可持續發展。

二是明確補償資金來源。首先是土地出讓收入,中央相關政策精神支持土地出讓收入用于耕地保護,要求土地出讓收益用于農業農村的比例達到50%以上。其次是跨省域補充耕地資金,根據國務院辦公廳印發的《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》規定,經國務院批準補充耕地由國家統籌的省、直轄市繳納跨省域補充耕地資金,該資金一部分安排給承擔國家統籌補充耕地任務的省份,其余部分由中央財政統一安排用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。因此,跨省域補充耕地資金的中央財政部分可劃撥一定比例,作為中央耕地保護補償資金來源。此外,城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑資金也可作為補償資金,根據國務院辦公廳關于《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》規定,“三區三州”及其他深度貧困縣城鄉建設用地增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用,調劑資金優先和重點保障產生節余指標深度貧困地區的生態修復、耕地保護、高標準農田建設等,因而,增減掛鉤節余指標跨省域調劑資金可劃撥固定比例,用于耕地保護。

三是差異化補償方式?？紤]我國中央和省級的經濟水平及可持續性,從兼顧政策效力和財政實力角度,可選擇以資金為核心的直接補償方式和以建設型、人才型、裝備型為核心的間接補償方式。直接補償方式,即貨幣補償,將耕地生態保護補償資金由“耕地銀行”逐級下撥到省、市、縣,通過“一卡通”直接撥付農戶。間接補償方式,即在永久基本農田發展權補償中,采取“建設型”“人才型”“裝備型”的方式,由支付省份對口受償省份。建設型是指補償資金可以用于高標準農田建設、中低產田改造、全域土地綜合整治。人才型是指可以建立對口合作,在省際高校、農科院、基層農技服務站等之間開展合作。裝備型是指科技裝備制造業省份可以為傳統農業種植省份提供災害預警、風險監測、實驗采樣等設備。

四、耕地保護轉型保障機制

(一)部門協同

耕地保護涉及多個不同的部門,各部門有其耕地保護目標責任,需要多部門的協同。在國務院領導下,自然資源、農業、水利、生態環境、監察、審計、統計等部門應各司其職,協同做好耕地數量彈性管控、質量有效提升、風險系統管控以及生態保護與發展權縱橫統籌協同的耕地保護工作。自然資源部門堅守18億畝耕地紅線,嚴格保護15.46億畝永久基本農田;農業部門實現10.58億畝“兩區”劃定、10億畝高標準農田建設、地下水超采區和重金屬污染地區休耕以及“一控兩減三基本”目標;水利部門積極推進“河湖連通工程”“灌區建設”;生態環境部門落實“農業農村污染治理攻堅戰行動計劃”,并協同好耕地保護工作。其次,自然資源部門應牽頭建立耕地保護補償制度,建立“耕地銀行”交易平臺;財政部門負責中央政府補助資金的籌集和發放,并指導地方整合和發放補償資金;農業部門負責對使用補償資金進行耕地質量建設的指導;監察部門對耕地保護補償制度建設和實施過程進行監督檢查;審計部門按有關規定組織對耕地保護補償資金使用情況進行審計。通過建立多部門協同的工作機制,充分發揮部門合力,高效推進耕地保護工作。

(二)法律保障

為落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策,嚴守耕地保護紅線,確保國家糧食安全,實現耕地資源永續利用,促進社會經濟可持續發展,迫切需要加快耕地保護立法,將耕地保護黨政同責、耕地“進出平衡”、嚴禁耕地“非農化”、嚴控耕地“非糧化”、耕地棄耕等內容納入耕地保護法,實現耕地保護法治化對推進耕地治理體系和治理能力現代化具有重大意義。明確耕地保護黨政同責,落實耕地保護第一責任人。規范各有關職能部門的耕地保護職責,做好工作有效銜接。實行耕地種植結構宏觀調控制度,不得擅自調整糧食生產功能區和重要農產品生產保護區范圍。明確耕地利用優先序,確保國家糧食作物播種面積穩定,保障合理的農民收益。明確耕地保護補償及激勵條款,落實補償主體及對象、補償資金來源、補償標準及方式等。明確耕地保護相關責任主體及相關違法行為的責任,確保耕地保護與利用行為的規范與合理。

(三)科技支撐

構建“空天地”一體化監測技術體系,充分利用云計算、物聯網、人工智能等新技術,利用航空、航天、無人機、移動智能終端等設備獲取耕地多元異構數據,加強對耕地及其生產能力的監測與預警。針對耕地后備資源開墾,要加強邊際耕地質量適度提升和穩定利用技術,創新并集成土壤障礙因子消減和耕地質量提升關鍵技術及裝備,實現區域差異化耕地質量提升。創新耕地耕作層快速重構及生產力穩定技術,加強高標建設四大工程(土地平整、田間道路、農田水利和防護林網)、地力提升、經營組織創新有機融合的耕地質量綜合提升關鍵技術研發。集成耕地生態修復技術體系,系統修復耕地生態環境。圍繞糧食作物生產豐產、提質、增效、綠色發展目標,按照精簡規?；?、優質品牌化、豐產高效化、精準智能化的原則,強化技術集成,形成分區域、分作物,適應不同生產經營主體和社會化科技服務組織需求的糧食系統性科技“總裝”方案,形成智慧型現代糧食全產業鏈科技支撐體系。

(四)國際貿易

發揮地緣政治優勢,加強與“一帶一路”沿線國家糧食貿易與投資。第一,要加強與“一帶一路”沿線各國的糧食政策溝通,加大對沿線國家的農業投資力度,打造糧食生產基地。通過提高全球糧食市場供給量,助推寬松的全球糧食供需形勢。第二,強化與沿線各國的糧食合作。未充分開發的東非地區擁有適宜的氣候、充沛的水資源和肥沃的土壤,鼓勵大型糧食企業“走出去”,加大對這些地區的投資力度,促進資金融通,提高跨國合作效率,在提升非洲本地糧食自給率的同時,為我國糧食進口開辟新的市場。第三,加強與沿線國家的糧食生產及貿易的基礎設施建設,加強與“一帶一路”沿線糧食新興出口國在種養、加工、倉儲、物流、農機裝備制造等產業鏈各環節的深度合作,建立自己的糧食供應網絡,確保糧食供應鏈安全。同時,分散我國糧食進口的來源國,提高替代品種的多元化。一是降低糧食貿易的依賴度和集中度,推動我國糧食進口來源多元化,努力掌握糧食進口的主動權,降低我國糧食進口的不確定性,打造“從多國進、往多國銷”的多元化格局。二是提高糧食貿易互補或替代品種的多元化,比如飼料糧進口可以通過高粱、大麥、玉米等多品種進口保障穩定供應,大豆進口也可以通過豆油、菜油、棕櫚油進口和豆粕、菜籽粕、葵花粕、棉粕等多品種進口予以替代性或互補性保障。