論制定《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》的重要意義

嘎松澤珍 四郎加布

摘?要：新時代，鑄牢中華民族共同體意識是黨的民族工作新方向。自中國共產黨成立以來，民族團結是長期所實行的正確調整我國各民族關系的基本原則。因此，在新的民族工作理論的語境下，民族團結進步事業也應當以此為根本方向，并借助法治保障民族團結實現長期穩定。對此，西藏地方立法機關制定《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》（以下簡稱《條例》），通過依法推進56個民族之間的團結進步，進而鑄牢中華民族共同體意識，不僅彌補了西藏自治區行政區域內依法鑄牢中華民族共同體意識的地方法治體系頂層設計的空白，《條例》的內容更是深刻體現了鑄牢中華民族共同體意識的關鍵環節是加強民族團結。

關鍵詞：鑄牢中華民族共同體意識；西藏；民族團結

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.19.062

0?引言

黨的十八大以來，我國對新時代民族工作提出了一系列新理論、新決策以及新部署，尤其黨的十九大將“鑄牢中華民族共同體意識”寫入黨章，2021年，第五次中央民族工作會議確定新時代民族工作的主線，強調黨的所有工作都要向“鑄牢中華民族共同體意識”聚焦。2022年，黨的二十大再次提出“以鑄牢中華民族共同體意識為主線，加強和改進黨的民族工作”。從中國共產黨正確解決民族問題的長期實踐來看，民族團結理應是鑄牢中華民族共同體意識的重要實踐平臺和關鍵環節，而用法律來保障民族團結，才能牢固平等團結互助和諧的新型社會主義民族關系。同時，用法律來保障民族團結是“堅持和發展中國特色社會主義社會的本質要求和重要保障”，它的前提是規范和完善相關法規和制度的研究，這亦是黨的二十大提出的“堅持全面依法治國，要完善和健全以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”的內在要求。對此，西藏自治區地方立法機關依據《憲法》《民族區域自治法》，結合新時期西藏民族工作的新特點和新任務，于2020年1月，制定并頒布《條例》，首次把“鑄牢中華民族共同體意識”的文本載入西藏地方法律法規中，具有突出依法促進民族鑄牢中華民族共同體意識西藏實踐的時代特色。

通過對已有文獻的閱讀，以促進民族團結為視角，探索鑄牢中華民族共同體意識的研究成果比較豐富，但將促進民族團結地方法律條例置于鑄牢中華民族共同體意識的語境下，進而探討條例制定的重要意義之成果較少。因此，研究鑄牢中華民族共同體意識視域下西藏地方立法機關制定《條例》的重要性，有利于總結依法保障各族人民生命線的西藏實踐，對于完善鑄牢中華民族共同體意識西藏地方法治體系有一定的積極意義。同時，新時代新的民族工作理論的背景下，提高《條例》的站位，認清《條例》的重要性具有一定的啟示。

1?《條例》對西藏踐行依法鑄牢中華民族共同體意識具有重要意義

1.1?《條例》填補了鑄牢中華民族共同體意識西藏地方法律制度頂層設計的缺位

步入新時代以來，黨中央高度重視西藏工作。2011年7月，在西藏和平解放60周年慶祝會上，時任中共中央政治局常委、國家副主席、中央軍委副主席的習近平作為團長率中央代表團赴藏，并作了重要講話。他指出“做好西藏工作是維護民族團結和社會穩定的迫切需要”；2015年8月，中央第六次西藏工作會上進一步強調西藏是我國重要的國家安全屏障，同時，在該會上，明確指出西藏是我國同西方、境內外敵對勢力、分裂勢力斗爭的前沿；2020年8月，中央第七次西藏工作座談會議提出新時代治藏方略所要堅持的“十個必須”，其中，從西藏工作的著眼點與著力點的視角，提出“必須維護祖國統一、加強民族團結”，從全面依法治國的視角，提出“必須堅持依法治藏的重要原則”；2021年7月，習近平總書記在西藏考察時提出要全面貫徹新時代黨的治藏方略，加強民族交往交流交融，不斷增強西藏各族人民的“五個認同”，打牢民族團結的思想基礎，成為西藏地方促進民族團結的行動指南。

習近平總書記的講話從西藏社會的主要矛盾與特殊矛盾出發，高瞻遠矚地指出西藏工作的著眼點和著力點，強調依法治藏是新時期治藏方略的重要路徑。而依法治藏的前提是具有立法權力的地方立法機關根據不同時期的歷史任務，依據憲法法律，進一步完善現有法律法規以及填補相應法規的缺位，建構具有西藏特點的地方法規體系。頒布《條例》之前，在西藏自治區行政區域內首次有拉薩市地方立法機關出臺了《拉薩市民族團結進步條例》，但其法律地位較低，僅適用于拉薩市行政區域內，是拉薩市行政區域內民族團結進步事業的行動綱領，不具備西藏自治區行政區域內普遍適用的效力，并且該條例雖然以隱性表達的方式強調了“五個認同”的法律義務，但與中華民族共同體意識之間缺少法律上的良性互動。因此，西藏地方立法機關制定頒布綜合型法規，既《條例》，同時，首次在西藏地方立法中載入新時代黨的民族工作新理論和新決策，一方面，是貫徹黨對地方法治建設領導的有力回應，另一方面，是填補西藏以促進民族團結為載體，進而鑄牢中華民族共同體意識地方法律制度頂層設計的缺位，成為西藏各地市依法推進鑄牢中華民族共同體意識，落實新時代民族理論的制度保障。

1.2?《條例》彰顯鑄牢中華民族共同體意識的關鍵環節

推進鑄牢中華民族共同體意識的路徑和任務是多樣化、多方面的，包括“促進中華民族共同體意識的政治基礎、物質基礎、社會基礎，思想基礎和法治基礎等多種渠道，多個方面的發展”，而促進民族團結是推進鑄牢中華民族共同體意識多個基礎的基本保障。國務院印發的《關于全面深入持久開展民族團結進步創建工作鑄牢中華民族共同體意識的意見》中提出“以鑄牢中華民族共同體意識為根本方向，全面深入持久開展民族團結進步創建工作”，進一步明確了促進民族團結進步事業要以新時代民族工作主線為根本方向，彰顯其在推進鑄牢中華民族共同體意識進程中的關鍵作用。

《條例》的總則開宗明義地說明了其立法目的是“全面深入推進民族團結進步事業，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，鑄牢中華民族共同體意識”的內容，同時，《條例》中直接出現鑄牢中華民族共同體意識的文本共5次，并且《條例》的第二章“工作職責”是以增強文化認同為主線，重點顯現促進文化認同是民族團結的根與魂，進一步通過地方法律厘清了中華文化的多元與一體之關系。《條例》的第四章宣傳教育是以建設共有精神為主線，一方面，從整體國家發展歷史脈絡，強調要將“中華民族發展史、中華文化發展史、中國革命史”作為宣傳內容，進而塑造群眾的國家意識；另一方面，從西藏自身發展的歷史脈絡，強調要將“中央與西藏地方關系史西藏和平解放、民主改革、社會主義建設”作為宣傳內容，進而建構西藏人民與偉大祖國之間共有的歷史記憶，勾勒出該章節要強化“五個認同”的實質任務。不論《條例》的總則，還是具體章節都深刻體現了民族團結進步工作要突破過去的局限，與時俱進地以新時代黨的民族工作的主線為根本方向，彰顯了西藏地方政府用法律保障西藏各族人民的生命線，落實新時代民族工作主線的態度與決心。

1.3?《條例》突出法治認同

中國特色社會主義法治的認同既是對中國共產黨的領導認同也是對中國特色社會主義的認同。對此，西藏地方立法機關以憲法法律等相關上位法作為依據，結合區域特點、民族特點而制定了《條例》，彰顯了統一與自治的西藏實踐，其本質是以憲法法律為核心，以西藏地方法律為輔助，建構中國特色社會主義法治共同體，突出以法治認同增強西藏各族人民的中華民族共同體意識。

在西藏發展史上，傳統的規范體系是在濃厚的宗教色彩背景下，形成了藏民族獨特的習慣法；同時，當前西藏社會發展水平落后于內地其他省份，仍處于從熟人社會轉型至陌生人社會的階段，習慣仍然在人們的日常行為規范中起著一定的作用；并且，當前經濟全球化加速推進，不斷打破空間和時間的隔閡，世界趨于共同體的形成，各種文化思潮的興起，加劇了民族認同的危機。因此，《條例》的制定揭示了建構西藏各族人民共有的法治認同是推進新時代民族工作主線法治化的社會土壤的邏輯關系，并且從地方法律的層面強化法治認同的建構。

當前，我國已經進入全面依法治國時代，在此背景下，習近平總書記多次提出依法治藏的重要論述。因此，西藏地方立法機關制定《條例》符合全面推進依法治藏的需求，對提升西藏各族人民的法治認同具有極大的積極作用，同時，西藏各族人民的法治認同對推進依法治藏具有積極的促進作用，法治建設與法治認同是相互影響、相互作用。另外，運用法治思維和法治方法治理社會事關國家治理能力和治理水平，對此，《條例》對提高西藏地方治理體系現代化具有重大的現實意義。

2?《條例》存在的瑕疵與完善對策

2.1?《條例》存在的瑕疵

《條例》是西藏依法鑄牢中華民族共同體意識的重要制度依據，《條例》的頒布是遵循以構筑56個民族共同體意識為根本方向，全面推進依法治國和依法治藏的內在要求，彰顯了西藏地方民族法治建設的先進性與科學性。但是，《條例》作為西藏地方立法機關近年頒布的法律制度，與黨的最新民族工作理論與實踐要求仍然存在一定的瑕疵。

第一，未厘清新時代民族工作主線與民族團結之間的關系。民族團結原則歷經《共同綱領》《五四憲法》《八二憲法》等歷部憲法中不斷加以確認，是中國共產黨長期正確解決民族問題的原則，是黨民族工作的寶貴經驗，因此，在新時代民族工作主線的背景下，創建促進民族團結進步應當是構筑中華各民族共同體意識的重要載體，是一種手段，其終極目的是鑄牢中華民族共同體意識。但是在《條例》中，沒有厘清新時代民族工作主線與創建民族團結進步之間的關系，沒有清楚地體現促進民族團結是一種建構56個民族共同體意識之最佳途徑的內在關系。究其原因，西藏地方立法機關對鑄牢中華民族共同體意識的理論研究不深入，對依法促進民族團結的理解停留在傳統的思維定式，對依法促進民族團結的概念，沒有賦予新時代民族理論的內涵。這是于2022年12月召開的西藏自治區黨委十屆三次會議中提出的，西藏在推進全國民族團結模范區工作中面臨的短板之一，即新時代黨的民族理論之研究力量、基層工作力量薄弱的問題。

第二，缺乏鑄牢中華民族共同體意識的概念。法律的概念是適用法律規則與法律原則的重要依據，概念模糊或者殘缺直接影響法律的生命力。在現行《條例》中雖然多次提到鑄牢中華民族共同體意識，但其意義亦或者包含的內容并未提出。因此，概念的缺乏影響《條例》在鑄牢中華民族共同體意識過程中發揮應有的作用，也不利于西藏各級行政區依照《條例》推動鑄牢中華民族共同體意識。

第三，法規的操作性不強。鑄牢中華民族共同體意識在《條例》中多是以立法目的和立法原則的形式呈現，具體規則比較少。作為政策性法律條文，通過立法目的和立法原則的形式體現其內容，揭示了軟法在社會治理過程中倡導性和宣示性法條的規范作用，但是過度的籠統和模糊削弱了法律的可操作性，與運用善良之法，進行科學治理、民主治理的國家治理體系現代化的要求存在一定的差距。

2.2?《條例》的完善對策

“立善法于一國，則一國治。”因此，依法鑄牢中華民族共同體意識，首先需要解決的是完善。《條例》是西藏依法推動新時代民族工作主要的重要法律之一，法規完善會提高西藏民族事務治理能力與治理水平。對此，針對《條例》存在的瑕疵，提出進一步完善制度內容，提高《條例》的質量和可操作性的建議。

第一，轉變立法思維模式。鑄牢中華民族共同體意識是當前我國民族工作的綱領，黨和國家明確提出，所有工作都要向此聚焦。因此，西藏地方立法機關制定民族法律制度，也應當以鑄牢中華民族共同體意識為根本方向。但是《條例》作為西藏依法鑄牢中華民族共同體意識的地方頂層設計，仍然透視傳統促進民族團結的立法思維模式，并未有效傳達新時代依法促進民族團結的根本方向。因此，進一步研究鑄牢中華民族共同體意識理論內涵的基礎上，應當從過去民族團結立法的思維轉向黨的最新民族工作主線法治化的思維模式，在具體的條款中應當突出各民族在相互交往交流交融過程中“五個認同”的維護，同時，考慮傳統民族關系特征的基礎上，兼顧當前互嵌式新的民族聚居形式而出現的新特征，進而完善《條例》的內容。

第二，界定概念。《條例》中進一步明確鑄牢中華民族共同體意識的概念，不僅是西藏地方立法機關科學把控制定民族團結進步法規之根本方向內在需要，也是保障《條例》的生命力與權威的本質需要。因此，應當從“五個認同”入手，結合西藏社會的地方性知識，進一步明確在《條例》中關于鑄牢中華民族共同體意識的概念，進一步完善依法推進新時代黨的民族工作主線的地方性頂層設計，一方面，利于《條例》中法律原則與法律規則的適用；另一方面，利于《條例》為西藏各級行政區在依法推動鑄牢中華民族共同體意識過程提供有力的制度依據，發揮《條例》在西藏推進依法鑄牢中華民族共同體意識過程中應有的作用。

第三，提高《條例》的質量。法律的質量關系到法律的生命力。《條例》應當以黨的民族工作的基本理論作為制定的指導思想，既要做到遵循《憲法》《民族區域自治法》《立法法》等法律法規的具體要求，同時要兼顧西藏自身的民族與地域的特點，彰顯《條例》的科學性。鑄牢中華民族共同體意識通過《條例》在西藏實現法治化，是新時代民族工作的理論政策上升為西藏各族人民的意志，因此，民族政策轉為法律化的過程中要注重細節，樹立法律的權威性。尤其需要注意不能過分使用政策語言，以免模糊法律與政策的邊界，影響法律的權威。

3?結論

鑄牢中華民族共同體意識是新時期黨的民族工作的主線，民族團結進步的創建是鑄牢中華民族共同體意識的重要實踐平臺，是關鍵環節，用“法律來保障民族團結，才能牢固平等團結互助和諧的新型社會主義民族關系。”因此，西藏地方立法機關制定《條例》的落腳點是固化西藏各族人民同中華民族其他成員之間平等團結互助的民族關系，它是以新時代黨的民族工作主線為根本方向，是為其提供繁榮安全穩定的社會環境的法治保障，是西藏各族人民在相互交往交流交融過程中的行為準則。《條例》的出臺是西藏依法鑄牢中華民族共同體意識的雛形，其規則中鑄牢中華民族共同體意識與具體法規之間還需進一步深層融合，有必要從“五個認同”的視角對鑄牢中華民族共同體意識給予概念界定，有利于清晰對規則的解釋與適用，但是《條例》填補了西藏自治區行政區域內依法鑄牢中華民族共同體意識地方法律制度頂層設計的空白，不僅豐富和完善了西藏地方立法理論和立法體制，而且是地方立法的創新舉措，這既是全面推進依法治國的需要，也是新時代治藏方略的需要。

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