建立健全海河產業基金管理長效機制

◎文/郭寧

近年來， 天津市財政部門緊緊圍繞全國先進制造研發基地定位，聚焦“制造業立市”戰略，積極推動海河產業基金支持天津產業轉型升級和提質增效， 取得了良好的效果。 經過五年的發展，海河產業基金在運作模式、管理架構、管理制度等方面形成了自身特色。 由于海河產業基金尚處在初期發展階段，運作過程中也面臨一定的困難，需要充分借鑒其他省市成功經驗， 建立健全基金管理長效機制，推動海河產業基金做優做大做強，使其發展成為國內具有一定影響力的政府投資基金。

一、基本情況

在應對天津經濟新舊動能轉換挑戰中， 財政收入下降導致傳統產業發展受限，為提高財政資金配置效率，天津市創新財政支持方式，設立海河產業基金。 該基金旨在以市場化股權投資方式，通過吸引社會資本共同參與，支持重點產業、 培育新動能。 2017 年海河產業基金正式設立，市財政出資200 億元，市場化運作由海河產業基金管理公司負責。 海河產業基金以政府引導、 市場運作為原則，采取“母子基金”模式，注資和募集資金相結合，撬動社會投資，培育產業。 現有4 個母基金，涵蓋人工智能、生物醫藥、鄉村振興等領域。 基金在“1+3+4”產業體系下運作，投資重點產業鏈，同時擔負資本招商職能，與產業資本、央企合作，助力戰略性新興產業在天津落地。 海河產業基金管理結構完善，設立委員會、專家顧問委員會，23項管理制度確保政策合規性， 動態監管和績效評價保障投資決策科學性。 通過這一模式，天津市積極應對新時期經濟發展挑戰，推動產業升級和新動能發展。

二、取得成效

截至2022 年6 月底， 天津市財政累計注資引導基金120 億元，引導基金設立母基金51 支，認繳規模1457億元； 引導基金實繳138 億元， 帶動社會資本實繳578億元，資金放大倍數4 倍。 通過投資帶動，實現落地項目215 個，投資金額1074 億元，杠桿撬動8 倍。 其中，規模10 億元以上的重點項目50 個， 專精特新中小企業22家，被投資企業44 家完成IPO 或借殼上市。 引導基金出資母基金138 億元，對應回報金額176.8 億元，其中已實現現金回報21.8 億元，累計回報倍數為1.3 倍。 在中國政府引導基金評選中，海河產業基金連續四年躋身前五名，已成為天津市協同產業政策、財政政策、金融政策的重要政策工具。

從支持天津市重點產業鏈具體情況看， 圍繞信創產業鏈，支持海光信息、紫光云等項目77 個，投資金額296億元；圍繞集成電路產業鏈，支持中芯國際、華海清科等項目21 個，投資金額208 億元；圍繞生物醫藥產業鏈，支持康希諾、凱萊英等項目39 個，投資金額268 億元；圍繞高端裝備產業鏈， 支持飛旋科技、 辰星自動化等項目25個，投資金額84 億元；圍繞新能源產業鏈，支持力神電池、愛旭科技等項目13 個，投資金額123 億元；圍繞新材料產業鏈，支持中電科半導體、綠菱氣體等項目12 個，投資金額80 億元；圍繞汽車與新能源汽車產業鏈，支持經緯恒潤、滴滴自動駕駛等項目28 個，投資金額14 億元。

三、面臨困難

（一）引導基金缺口較大

按照2017 年海河產業基金設立方案，天津市財政認繳出資引導基金200 億元。2018 年以來，海河產業基金先后下設新一代人工智能科技母基金、生物醫藥母基金、鄉村振興母基金、天使母基金，天津市財政認繳出資引導基金相應增加150 億元、25 億元、25 億元、100 億元。 截至2022 年6 月底，天津市財政認繳出資引導基金500 億元。據海河產業基金管理公司統計， 天津市財政累計實繳出資引導基金120 億元，扣除滾動使用投資收益、2022 年預算資金外，引導基金資金缺口約80 億元。 由于天津市財政出資低于序時進度， 且無法按照引導基金資金需求及時出資， 造成引導基金對已簽署協議且項目亟待投資落地的新增、存量母基金無法按需出資，面臨一定程度上的法律風險和聲譽影響，也影響了母子基金運作效率。

（二）募集資金渠道較少

從母子基金資金來源看，主要為區財政出資、國有企業出資、區域投資平臺出資的國有資本，母子基金募資渠道較少。 主要原因：一是與民營資本合作難。 民營資本追求投資收益最大化，較多關注成長期、成熟期企業，希望被投資企業盡快通過IPO、并購等實現盈利退出。 海河產業基金更多注重政策目標實現， 多關注與天津市重點產業鏈契合的種子期、初創期企業。 海河產業基金與民營資本合作過程中，民營資本會因政策要求而受到投資行業、投資地域和投資階段等限制。 海河產業基金會對母基金違反政策要求的項目行使一票否決權， 或者拒絕繳付后續出資、轉讓基金份額、提出退出；二是與金融機構合作難。 受資管新規影響，銀行資金與海河產業基金合作設立母基金受到嚴格限制。 盡管國家對政府投資基金相應出臺了豁免政策，但金融機構出于監管合規考慮，合作設立母基金的積極性依然不高。 保險資金因有較高的收益要求，且要求對所出資的母基金具有投資決策權，參與設立母基金的積極性也不高。

（三）返投比例要求較高

按照海河產業基金相關規定，母基金撬動各類社會資本在天津的投資總額， 不低于引導基金出資規模的5倍。 主要包括：母子基金在天津的直接投資總額、母子基金管理機構通過招商引資落戶天津的項目、被投資的天津企業在天津市外開展的投資及并購項目、被投資的企業在天津新增的投資項目。 盡管海河產業基金在返投口徑上給予了較為寬松的要求， 但相比其他省級政府投資基金返投比例依然過高， 從而弱化了海河產業基金競爭力以及社會資本合作積極性， 增加了母子基金募資難度和周期，降低了基金運作效率。 天津市濱海新區主導的濱海產業基金，在運作模式、投資領域、所投區域與海河產業基金基本相同，由于濱海產業基金返投比例為2 倍，政策要求低于海河產業基金， 與社會資本合作上具有明顯競爭力。 據了解，國內省級政府投資基金返投比例要求普遍在2 倍以下，平均1.5 倍～2 倍之間，其中河南1 倍，安徽1.2 倍，深圳、河北、江蘇1.5 倍，廣州、山東2 倍。

（四）退出規定尚不明確

目前， 國家層面對政府投資基金退出是否按照國有資產管理，履行國資審批、產權評估、進場交易等程序未作出具體規定。 一方面，按照財政部相關規定，政府出資從政府投資基金退出時，應當按照章程約定的條件退出。章程中沒有約定的， 應聘請具備資質的資產評估機構對出資權益進行評估， 作為確定政府投資基金退出價格的依據。 從海河產業基金看，引導基金退出母基金、母子基金退出未上市的被投資企業， 應按照協議約定的條件退出，沒有約定的，應進行資產評估后按照評估價格退出。另一方面，根據《企業國有資產交易監督管理辦法》（國務院國資委財政部令第32 號）規定，對于國有及國有控股企業、國有實際控制企業，國資所持有的基金份額轉讓應當進場交易。 從海河產業基金看，對國有企業出資比例超過50%， 或者雖未超過50%但構成實際控制或重大影響的母子基金，在投資項目退出時，應履行國資審批、產權界定、產權登記、資產評估和進場交易等程序。 但國務院國資委曾在網上解答， 有限合伙制企業份額轉讓不適用32 號令。從實踐情況看，目前各省對于政府投資基金的退出管理規定也各不相同，浙江、廈門等省市要求必須進場交易，廣州、山西等省市沒有規定必須進場交易。

四、對策建議

（一）實施基金總量控制

針對當前海河產業基金設立母基金的數量和規模呈現快速增長， 造成引導基金資金缺口較大的情況，一是嚴控新設母基金。 按照天津市財政認繳出資引導基金規模，實施母基金總量控制，充分考慮財政承受能力，合理確定母基金設立數量和規模， 設計差異化發展方案，確保引導基金認繳出資母基金規模不高于天津市財政認繳出資引導基金規模；二是壓降基金認繳規模。 對于認繳規模已超過天津市財政認繳引導基金規模的專項母基金， 督促海河產業基金管理公司與社會資本方協商，通過壓降引導基金認繳規模、提前退出等方式，將引導基金認繳專項母基金規模控制在合理范圍；三是整合重組母基金。 結合母基金實際情況，積極推動整合同一行業領域設立多支目標雷同母基金，在尊重社會資本方意愿基礎上，推動整合或調整投資定位，提升財政資金統籌管理和使用效益；四是引導基金及時退出。 考慮海河產業基金不以盈利為目的，綜合考慮國有資本保值增值情況，對于已實現政策目標、績效達不到預期效果、投資進度緩慢的母基金，引導基金應退盡退。

（二）優化基金總體架構

堅持基金的功能定位，立足天津。 考慮當前母子基金募資難度日益增加， 學習借鑒山東新舊動能轉換基金做法，優化海河產業基金架構，提高可操作性、增強市場活力，將海河產業基金的“引導基金—母基金—子基金”三級架構調整為“引導基金—子基金”兩級。 在引導基金設立子基金時，要充分考慮受托基金管理機構募資能力。 同時，適度放寬金融機構資金期限錯配的限制，積極推動銀行資金、保險資金、養老基金、社保基金加大與海河產業基金合作力度，共同支持信創、集成電路、生物醫藥、新能源等領域，增加海河產業基金募資渠道。 同時，海河產業基金也要善于宣傳并調動各種類型的資金， 包括產業資本、上市公司、民營資本甚至外國資本等，促進資金來源多樣化，有效應對市場波動。 加強海河產業基金與財政其他專項資金的配合，與銀行信貸資金相關政策的配合，與產業發展、基金發展等政策的協調配合等。

（三）降低基金返投要求

考慮海河產業基金返投比例要求過高， 導致母基金落地數量和運作效率下降，已不適應當前市場環境，建議參照外省市做法，降低海河產業基金返投比例要求。 將母基金撬動各類社會資本在天津的投資總額， 應累計不低于引導基金出資規模的5 倍， 調整為不低于引導基金出資規模的2 倍。 在返投口徑上，嚴格限定在天津的直接投資總額，以及母基金所投資市外（含境外）企業將注冊地遷往天津、 被天津企業收購或其研發生產基地及主要功能性子公司落戶天津。 在返投認定后，海河產業基金管理公司應加大投后項目管理力度， 應持續跟進返投項目發展情況，督促母基金管理人定期提交投后管理報告、項目財務數據、社保繳納情況、納稅情況等，跟蹤了解項目實際運營情況。

（四）明確基金退出規定

政府投資基金具有行業特殊性， 海河產業基金的投資、退出與一般國有企業的對外投資、退出不同，其投資、退出類似一般國有企業生產和銷售的正常經營行為。 海河產業基金的日常運營過程就是投資、退出，如果投資、退出不暢，則海河產業基金的運營無法持續。 目前，國務院國資委解讀《企業國有資產交易監督管理辦法》的適用范圍是依據《公司法》設立的公司制企業。 考慮國務院國資委對國有企業投資基金轉讓有限合伙企業份額更傾向于無需進場交易，建議對海河產業基金的退出管理，參照國務院國資委對國有企業投資基金的退出管理， 明確海河產業基金的退出無需履行進場交易等國資監管程序，按照與社會資本協議約定的條件退出。 沒有協議約定的，應進行資產評估后按照評估價格退出。