淺論PPP 改革如何“守正創新規范發展”

◎文/吳爽

一、PPP 改革的背景

近年來，PPP模式得到廣泛推廣和應用，在牽引行政體制改革、財政體制改革和投融資體制改革方面取得一定成效。 但是，PPP模式也出現了一些問題，特別是一些地方政府為了積極推進PPP項目，未充分評估存在的風險隱患，在制度設計和執行上偏離初衷，PPP異變成政府變相舉債的方式，加劇地方政府財政壓力，形成隱性債務風險；脫離本地實際“大干快上”，背離積極穩妥推進PPP項目的原則，造成項目停滯和前期投入損失； 政府推動PPP運行管理機制失靈，審核把關不嚴、監管薄弱、延遲履行政府支出責任；部分項目在實施中偏離公共服務目標， 造成財政資金浪費、形成無效資產等現象，甚至出現了違紀違法問題。

盡管PPP 模式對于經濟發展具有重要意義， 但其實施中的風險隱患也顯而易見。 PPP 改革要把規范發展和防范風險放在突出位置， 分析管理模式和體制機制上存在的問題，建立起可持續的發展機制和健全的監管體系，才能扎實有序推進PPP 的“守正創新、規范發展”。

二、PPP 現狀

（一）基本情況

截至2022 年11 月， 全國PPP 項目在庫數量10363個，總投資額為16.8 萬億元；準備庫項目1884 個，投資額2.8 萬億元， 分別占入庫項目數量、 投資總額的18.2%、16.7%；執行庫即已簽約項目8479 個，投資額14 萬億元，分別占入庫項目數量、投資總額的81.8%、83.3%，其中，開工建設項目6687 個，投資額11 萬億元，分別占執行庫項目數量、執行庫投資額的78.9%、78.6%，占入庫項目數量、投資總額的64.5%、65.5%。

（二）存在問題

通過對PPP項目全生命周期分析研判， 結合審計署在2023年6月26日向全國人大常委會作《關于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中發現的問題，全面梳理PPP項目存在的風險點，主要包括以下幾個方面：

1.科學把握PPP 模式有欠缺，入庫審核不嚴格。 部分參與方未能把握PPP 實質， 重融資輕產出、 重入庫輕運營，為規避財承10%紅線約束，滿足入庫條件，關聯無實質性項目內容，出現夸大預期收入、調減財政支出責任以及政府部門虛構財政財務數據的現象。

2.民營企業占比不高。民營企業參與的項目投資規模普遍較小，多以地市縣項目為主，參與PPP 項目的積極性不高。

3.部分項目出現停滯和變更情況。由于前期規劃設計不合理、不到位，無法取得相關手續，導致項目入庫后遲遲未能開工建設，或進度緩慢、或初設變化較大需要進行調整變更，由此導致建設期和運營期拖后，形成增加財政支出責任的風險。

4.部分政府支出責任未及時足額履行。 一方面，受一般公共預算支出下降的影響， 出現未能按時足額支付政府支出責任的情況；另一方面，受突發應急事件影響，部分項目實施進度未達預期。 雖然已就應付未付部分與社會資本方達成一致意見按實際進度進行撥付， 但仍存在形成隱性債務的風險。

5.建設運營中存在突出問題。一是項目建設運營內容遠超社會資本的能力，造成項目風險，無法保障項目的可持續性；二是出現政府方或當地國企負責運營，不當承擔了應由社會資本方承擔的風險； 三是部分項目未設定科學合理的績效考核指標，沒有與按效付費結合起來，使部分項目監管流于形式。

三、PPP 改革“守正創新、規范發展”的路徑

（一）守正創新，回歸本原

“守正”就是要守護PPP 改革的核心理念，只有把握PPP 改革發展的基本原則與核心價值，才能走對正確的開拓創新方向。 PPP 的基本目標是圍繞公共服務，提升服務效率和水平，促進經濟增長，強調“運營”屬性，為社會提供優質公共產品和服務，是發展PPP 的使命和出發點，也是衡量PPP 改革成功的核心標準。 在發展PPP 改革過程中，必須遵循經濟規律，科學規劃，杜絕急功近利、脫離實際的行為，確保合理權益分配和約束條件，實現政府與社會資本最優目標的統一。 同時，PPP 模式以市場機制為主導，充分利用政府和市場資源，強調物有所值，不僅滿足社會資本需求，還優化政府職能，確保社會公共利益的滿足。

“創新”是PPP 的改革與發展不斷受益于制度與技術的創新。 把握政府與市場的變化，深化公益與市場經濟的界定，確保PPP 真正應用于公益項目，完善法律和政策框架并加強全流程監管。 針對已實施的PPP 項目，及時對策略進行調整以適應復雜的實踐需求。 增強對民營企業的支持，出臺更多政策來鼓勵民營資本參與如污水、垃圾、高速公路等項目，并在某些情況下對國有企業設置限制，從而提高民營資本的積極性并拉動投資。 創新基礎設施的融資方式， 通過PPP 結合其他新模式來促進區域的高質量發展，同時探索如EOD、REITs 等模式，使項目權益能夠合規交易，釋放資產價值。 強化信息技術創新，利用人工智能和大數據提高PPP 項目的信息管理， 確保市場透明度，提高政府監管效果。

（二）規范發展，穩妥實施

1.壓實各方主體責任。 由于PPP 涉及領域廣，各部門相互間難以監管、 政出多門、 互相掣肘的問題也客觀存在，因此，要進一步強化監管。 從短期看，可通過確定相對強力的主管機構統一管理，統籌協調推進；從長期看，要進一步加強政務公開，強化日常監管作用。

2.強化預算管理，防止超財力上項目。 堅持無預算不支出的原則，對于所實施項目必須納入中長期財政規劃，行業主管部門分年度納入預算管理、設定績效目標；以財政承受能力論證作為一項硬性指標，綜合考慮“三保”、債務風險、還本付息等綜合因素，在有財力、有預算的情況下才能上項目。 同時，強化財政風險預警控制機制，加大政府履約誠信力度，達到績效標準的及時足額付費。

3.穩妥推進存量項目。 梳理現有存量項目，一是對于符合規范要求的建設期和運營期的項目， 按照PPP 合同穩步推進， 隨時關注可能產生的風險并及時對政策進行調整、補充和完善；二是對于尚未實施的項目，結合PPP改革方向和政策制定一系列措施， 規劃改革路徑和過渡期；三是存在問題的存量項目，特別是重大項目，要穩中求進、妥善處理，通過退庫、變更調整、置換等多種措施進行整改，防范增加財政支出責任，引發新的債務風險。

4.完善績效管理體系。績效管理在實踐中仍有進一步完善的現實需求。PPP 涉及行業分為19 大類近百個小類，各行業涉及的技術規范和標準必然存在差異。 從近年項目實踐看， 各領域組合的打包項目， 其績效管理更加復雜。 為此，政府各相關部門可以借鑒實踐經驗，進一步出臺各行業的PPP 績效管理操作指引， 使PPP 項目按效付費更有依據。 在績效考核中，要以定量與定性相結合，強化運營指標權重，減少管理類指標權重，同時考慮以建立模型的方式進行科學考核。

綜上，堅持“守正創新”是“規范發展”的必由之路，而真正規范的PPP，才能為政府和社會資本合作機制發展注入持久的動力和活力。 我們要貫徹落實好黨中央對PPP改革發展的定位，使PPP 改革更好地發揮應有的作用，實現促進經濟發展和社會進步的目標。