中國式現代化視閾下生態環境治理體制的演進理路
——基于“權責-激勵-信息”三維框架的歷史比較

張則行

(中共浙江省委黨校(浙江行政學院) 公共管理教研部，浙江 杭州 311121)

一、引言

新中國成立尤其是改革開放以來，伴隨著經濟社會的快速發展，我國的生態環境治理體制也不斷進行迭次變革，謀求與經濟的發展階段相適恰。黨的二十大報告指出，“堅持人與自然和諧共生”是中國式現代化的基本特征之一，要持續“推進美麗中國建設”“健全現代環境治理體系”。站在“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”的新的歷史起點上，通過全面梳理和歸納新中國成立尤其是黨的十八大以來生態環境治理體制的演化進程及其內蘊規律，對于指導當前和未來生態環境治理體制的改革實踐具有重要的現實意義。從體制研究的功能主義視角來看，所謂生態環境治理體制變革，即是指中央政府為實現生態環境保護目標而對府際環境權責結構及其履行職責的方式、程序進行動態調整的過程。學界多從機構設置、權責配置等維度劃分我國環境治理體制變革歷程。[1]比如，有學者將改革開放以來我國生態環境監管體制劃分為探索起步階段、分步調整階段、全面推進階段以及體系完善等四大歷史階段。[2]也有學者指出，以往研究沒有將改革開放前30年我國環境治理體制演化狀況納入分析視野，存在時間跨度上的非完整性，進而將新中國環境治理體制的變化趨勢劃分為運動式治理、應急開拓式治理、體制結構制約下的背離式治理等時期。[3]基本上，既有研究遵循著時間脈絡的線性邏輯對我國環境治理體制變革歷程進行歸納，鮮有研究深入分析其變革的發生機理，[4]缺乏使用統一的內在邏輯以分析這些變革歷程之間的前后關聯性。因此，我們需要從體制演變的規律中析出特定的維度和標準，然后以此作為類型劃分和比較分析的依據。

二、我國環境治理體制變革的比較視維與趨勢度量

(一)環境治理體制研究的歷史比較視角

環境治理的激勵結構調整以及深刻影響其效能發揮的環境信息渠道等圍繞著環境職責縱向履行的關鍵要素構成了環境治理體制的有機組成部分。[5]在歷史制度主義看來，體制變革本身即包含著動態演變的歷時性因素，即任何國家或社會現象不能簡單地歸因于即時即地的場景因素，其背后必然遵循著一脈相承的因果線索和歷史根基。[6]同樣地，我國環境治理體制的演化史也可以尋找到邏輯自洽的歷史線索。對于體制變遷史的研究，無論是選擇分析對象還是擬定解釋框架，如選取的時間跨度較小或關注的焦點置于當下，那么我們的研究和分析只能抓住事物瞬時變化而展現的因果現象，而無法真正把握其因果關系。故此，引入歷史比較分析法對于深入考察我國環境治理體制變革的演進規律顯得尤為必要。所謂歷史比較分析即是一種分析歷時性的國家、社會和文化現象，并以小樣本的個案進行比較以論證其觀點的研究方法。其一方面具有“以因果分析為邏輯”、“強調歷時性的分析”以及“用數目較小的個案進行背景制約式的比較”等特征，另一方面在研究取向上則采用中層視覺的研究策略，試圖對某些重要的現象或成因進行結構性的解釋。[7]除了關注所謂“大問題”，它還對“過去的時間”以及特征尤為重視，并做出綜合，整理意義，歸納原則，對于從時間維度觀察我國環境治理體制變遷歷程具有方法論上的顯著優勢。

(二)環境治理體制演化的歷史比較維度

在對環境治理體制變革開展長時段的歷史比較分析之前，需要確定觀察的角度與比較的線索。結合本文對環境治理體制變革內涵的闡釋，可析解出觀察環境治理體制歷史演化進程的三個維度，即央地政府間環保權責配置的合理程度(以下簡稱“權責適配性”)、中央對地方環境治理激勵機制的合意程度(以下簡稱“激勵兼容性”)以及環境治理過程中央地之間環保信息的對稱程度(以下簡稱“信息對稱性”)。為了便于論述，下文會將上述維度簡稱為“權責-激勵-信息”框架。

1.權責適配性

所謂環境治理權責關系的適配性是指環境治理權責在政府系統內縱向層級與橫向職能部門間的合理配置程度。從縱向結構上央地權責配置制度層面來看，我國環境治理體制的整體特征是“以行政區域為基礎的中央和地方政府分工合作的體制，即中央政府享有環境治理上的宏觀決策權力，地方各級政府對轄區內環境質量負總責，承擔環境治理的大部分責任”。[8]換言之，在過去40余年里，地方政府一直是本轄區內環境質量的責任主體，呈現出較強的環境分權管理特質。但從制度實施的角度觀察，環保權責在縱向結構上的配置既有結構分化上的空間趨勢也有內涵演變上的時間趨勢。結構分化的空間趨勢是指環保權責在央地政府間的拆分與轉移，即不同歷史時期，環保權力與責任在縱向府際間的分配情況。而內涵演變上的時間趨勢是指環保權責的構成要素隨著外部經濟社會發展的需要而不斷更新和擴容的過程。與之相對應，從橫向結構上的部門權責配置變化層面看，履行生態環保職能的物理載體一直在發生著歷時性、結構性的變化。這種變化與縱向結構的權責重配基本上分享著一致的制度變遷邏輯，亦即實現國家行政管理的基本原理之一，即“權、責、利相一致”原則。

2.激勵兼容性

所謂環境治理激勵機制的兼容性是指中央政府或上級政府通過設置合理的激勵結構與激勵強度促使地方政府積極履行環保職責的過程。其中，激勵結構即是中央政府設置的不同激勵方式在整個激勵機制中不同權重的組合；激勵強度是指中央政府設置高低不同的激勵力度以改變地方政府保護環境的績效產出。設置合理的激勵強度是上級組織有效激勵下級組織的基本原則之一，在很大程度上成為實現激勵兼容性的關鍵變量。從組織激勵結構而言，環境治理激勵可以分為正向激勵和負向激勵兩大類。所謂正向激勵是指中央政府為了實現生態環境目標，主要以職務晉升、財政收入與經濟收益等激勵手段誘使地方政府做出合意行為；而所謂負向激勵則指中央政府主要依托在對地方政府的政績考核中加入其生態環境保護績效的一票否決制、針對生態環境治理現狀的環保督察制以及對在生態環境治理方面失職、瀆職的地方黨政和環保官員實施約談、政治問責等強硬的懲戒手段，迫使地方政府忠誠履行中央的生態環保政策。至于這類激勵的強度變化如何影響環境績效產出，還有待堅實的實證檢驗。[9]換言之，環保績效激勵對于環境治理的效應及其影響機制尚有進一步打開的“黑箱”。

3.信息對稱性

所謂環境治理的信息對稱性是指在多重約束條件作用下央地政府在環境治理職責履行過程中環境信息的客觀分布狀態。眾所周知，古典經濟學所假設的完全信息是不存在的，信息不對稱常被認為是環境問題產生的經濟根源之一。在環境治理實踐中，包括環境治理主體間以及主客體間所實際掌握的信息常常處于非均衡分布狀態。其中，上下級政府間的信息不對稱是造成環境治理體制低效化甚至無效化運作的主要因素。根據威廉姆森(Oliver Williamson)的交易成本學說，組織由于有限理性與復雜性或不確定性的存在，其層級間常常面臨信息阻滯的現象，導致代理人的投機性增強。在環境治理領域，當環境信息對稱性越低(即與中央政府相比，地方政府掌握大量前者沒有掌握的地方性知識)，地方政府越傾向于采取機會主義策略，即一方面高調炫耀甚至夸大有利于自身利益的信息，另一方面則隱瞞或篡改對自身不利的環境質量信息，最終導致中央或上級政府因無法準確識別地方或下級政府環境治理的努力程度而使其激勵制度發生扭曲甚至失靈。[10]因此，激勵主體的理性選擇應是擴大和優化信息渠道，減少信息不對稱性造成的道德風險對激勵機制有效發揮作用的干擾。

(三)環境治理體制變革趨勢的測量

鑒于當前研究對環境治理體制演變趨勢進行精確測量的普遍闕失，本文擬在“權責-激勵-信息”的框架下選取適恰的工具變量對其整體演進趨勢作探索性的測量。然而，受制于體制的復雜性以及對相關指標選取的代表性、數據收集的完整性等嚴苛要求，任何精準測量體制變革總體演變趨勢的企圖都將面臨重重困難。故此，本文在前述三項觀察維度的基礎上，擬從權責分配的分權度、環境治理的激勵強度以及央地政府間的信息對稱性等三個變量，選取相對適恰的測量指標，對我國環境治理體制在的變化情況進行大致勾勒(囿于數據的可獲得性，本文僅選取部分時間段作為測量區間)。

1.環境分權程度的測量

學界一般采用權力的集中程度描述組織內上下層級之間的權責配置情況。但由于政府組織存在著功能性主體上的一元性與管理對象的廣泛性等復雜性特征，使得對履行某項職能的政府機構進行權力集中度的測量面臨重重困難。其原因：一是無法在空間維度上對國家的環境權責配置情況進行橫向的比較，二是難以確定具有權威性和代表性的測量指標。[11]借鑒祁毓等人[12]的計算方法，使用央、地(包括省級、市級、縣級)政府環境監管機構工作人員數據(包括環境監察機構和環境監測機構)測算1999—2012年間的環境分權度指標并描述其變化趨勢。①環境監管分權度指標計算公式如下：

ERDit=(LERPit/GERPt)×[1-(GDPit/GDPt)]

其中，ERDit是指第i省(包括其市、縣)第t年的環境監管分權度。LERPit是指第i省(包括其市、縣)第t年環境監管機構工作人員數，GERPt是指第t年全國環境監管機構工作人員總數。為了緩解GDP的內生性影響，采用[1-(GDPit/GDPt]對環境分權度指標進行平減，GDPit表示第i省第t年GDP，GDPt則表示第t年全國GDP總量。計算結果請參見圖1。

圖1 地方政府環境監管年平均分權度及其變化趨勢(1999—2012年)

從計算結果可見，1999—2012年間，我國地方政府環境監管的年均分權度基本呈現逐年遞減的趨勢。尤其是2008年前后，隨著國家環境保護職能擴容以及相關機構的升格，我國環境治理職責整體上呈現出集權化趨勢。

2.環保激勵強度的測量

為了進一步打開激勵影響環境治理效應的黑箱，本文引入環境監管嚴厲性(severity)的概念及其測量指標。據陳碩等人[13]的研究，嚴厲性是指被監管對象的相同行為被懲罰的程度，亦即環境監管的嚴厲性程度主要體現在治污主體(地方政府)對排污行為的懲罰力度。在既有環境治理體制下，治污主體的嚴厲程度在很大程度上來自于上級的考核壓力，即環境績效通過考核壓力的傳導以影響政府的注意力配置轉向環境治理，因而環境監管的嚴厲性可以在很大程度上反映出地方政府環保激勵強度。借鑒包群等人[14]的做法，采用“排污費解繳入庫金額/排污費解繳入庫單位”來衡量政府環境治理的嚴厲程度，其比值越大說明嚴厲程度越高，進而說明激勵對行為變化的影響效應越強。計算公式為St=Dt/NEt。其中，S表示環境治理的嚴厲程度(severity)，而D則表示排污費解繳入庫金額(discharge)，NE表示排污費解繳入庫單位數(number of enterprises)，t表示年份。我們收集了2004—2020年的全國數據，計算結果參見圖2。

圖2 環境治理的嚴厲程度及其變化趨勢(2004—2020年)

如圖2所示，2004年以來，我國環境治理的嚴厲程度整體呈現上升趨勢。這在一定程度上也反映出我國環境保護負激勵機制的增強。當然，從正向激勵為主轉向以負向激勵為主并不存在涇渭分明的界限，且二者在實際環境治理過程中也在交互發生作用，但在不同時期確實存在著激勵結構上的線性變化關系。值得注意的是，自2015年環境治理體制“垂改”后，直接面向企業的環境監督(即“督企”)開始轉向以中央政府監督地方政府環境治理注意力投入(即“督政”)為主。因此，從全國層面來看，近年來直接懲罰企業的嚴厲程度有所下降(圖2中出現明顯的“拐點”)。

3.環境信息對稱程度的測量

在多層級委托代理的背景下，中央政府對地方政府環境治理的激勵效能能否充分釋放，在很大程度上取決于環境治理過程中央地政府間的信息對稱程度。目前，尚未有學界公認且適恰的測量指標用以表征政府間這種程度的大小。在環境治理實踐中，生態環境監測系統是政府獲取環境質量信息的主要工具。其中，由中央實施的自動監控可以有效規避地方政府對監測數據的干擾，確保環境信息垂直傳遞的真實性、準確性和可靠性。因此，選取“已實施的自動監控國家重點監控企業數”這一指標用以測量央地之間環境信息的對稱程度，即這一數量越大代表央地政府間環境治理信息的對稱程度越高。選擇這一測量指標，既可以控制地方政府對環境信息對稱性的不當影響，又可以較為集中地展示中央政府上收地方環境治理信息生產權的過程以及真實信息垂直流動的力度。囿于數據的可獲得性，僅擷取了2008—2020年間的指標數據。其變動情況如圖3所示。

圖3 已實施自動監控的國家重點監控企業數及其變動趨勢(2008—2020年)

從圖3可以明顯看出，2015年實行的環境監測體制垂直化改革是關鍵性影響事件。具體來看，2008—2015年間，國家自動監控的重點企業數呈現緩慢波動增長的態勢。2015年，國務院辦公廳印發《生態環境監測網絡建設方案》(國辦發〔2015〕56號)，明確要求“到2020年，全國生態環境監測網絡基本實現環境質量、重點污染源、生態狀況監測全覆蓋”。2016年，重點監控企業的數量獲得爆發性增長，之后雖略有波動，但整體上保持著高位態勢。這一變化趨勢從側面證明，央地政府環境治理信息的對稱性長期以來尤其是近年來呈現出急遽增強的特征。從長時段進行觀察，這與前文所測量的環境治理激勵強度的變化特征在時間上是相對吻合的。

三、我國生態環境治理體制變革的歷史階段及其比較分析

(一)我國環境治理體制變遷的歷史分野

環境激勵機制與信息渠道的組合關系是環境治理權責在央地政府間配置模式的外在表現，即環境權責的變化是通過環境激勵機制的重構與信息渠道的重整加以實現的。[5]因此，在“權責-激勵-信息”的三維框架下，我國生態環境治理體制可以劃分為四大歷史性階段：權責缺配的放任治理、權責下配的放權治理、權責同配的分權治理與權責均配的均權治理等四種“理想類型”(見圖4)。

圖4 “權責-激勵-信息”框架下我國環境治理體制變遷的歷史階段

(二)我國環境治理體制歷史階段的比較分析

1.權責缺配的放任治理

這一時期基本介于從新中國成立到1972年聯合國在斯德哥爾摩召開第一次人類環境會議期間。這段時期，黨和國家的主要注意力集中于以實現工業化為目標的計劃經濟建設，環境保護的議題始終未納入中央的核心戰略決策議程，國家對于自然環境的使用也基本上采取放任自由的姿態，政府也較少地履行生態環境環保職能。換言之，央地之間圍繞環境治理的事權與支出責任基本處于“缺配”的狀態，也很少存在環保激勵機制以及環保信息對稱性問題。比如，新中國成立初期，我國集中主要戰略資源用于工業化建設，黨和政府積極倡導、鼓勵開發自然資源以支援工業建設，開采礦山、石油以及砍伐林木等過度開發的非理性行為成為國有經濟部門的集體選擇。這一時期的環保立法以自然保護為主，其目的也主要在于保護國有資源免受私人侵占，而關于環境污染的制度規范和法律規章則也較少。故此，將這段時期稱之為權責缺配的放任治理時期。②

2.權責下配的放權治理

1972年，剛剛恢復聯合國合法席位的新中國積極落實聯合國第一次人類環境會議精神。1973年，國務院成立環境保護領導小組，在新中國歷史上首次正式將環保議題納入中央核心政治議程，直到1993年分稅制改革前，這一時期的環境治理模式總體上屬于一種“權責下配”的放權管理體制。③所謂權責下配是指中央政府將環境治理事權“打包”給各級地方政府，而自身享有較小的環境決策權與監督權。細言之，在這一階段，央地政府間形成一種被經濟學者稱之為“M”型的政府結構及其權責配置模式，[15]意即經濟增長是地方政府應負的責任，而提供環境公共品卻成為地方政府享有的權力。在這種權責配置結構下，地方政府的理性選擇將不可避免地催生出經濟增長的強激勵與環境保護的弱激勵交織并存的激勵結構。其結果即是環境保護等這類公共物品供給嚴重不足。但與此同時，央地政府環境信息的對稱性卻相對較強(這里并非指在這一時期不存在環境信息的不對稱性，而是相比較而言，這種不對稱性在特殊的激勵結構下呈現出弱化的趨勢)。其原因主要在于：第一，經濟增長的共同目標促使央地政府的注意力配置基本保持一致，其府際的信息機制集中于搜集經濟績效信息，而環境績效信息并不是中央政府的關注重點，地方政府缺少隱瞞環境信息的動機；第二，在“財政包干”的制度安排下，履行環境職責成為地方政府財政收入來源的部分依據，地方政府也不存在瞞報環境績效的理由。

3.權責倒配的分權治理

1995年，我國正式確定環境保護的屬地管理原則，直至“十二五”初期，環境治理體制都處于“權責倒配”的分權治理時期。所謂權責倒配，是指各級政府環境決策、監督與執行等職責的配置呈現出交疊混沌的狀態，中央以及地方各級政府在法律上均享有“上下對齊”的環境權責，但在實際運作中，地方政府往往出現環境治理“權小責大”的現象。[16]鑒于過度依賴于地方競爭下粗放型增長模式所引致的經濟不可持續發展的弊端，中央政府通過高密度出臺環保法律法規和不斷升格、擴充環保機構在國家權力體系中的地位和職能，向外界傳遞其優化環境治理體制、強化生態環境治理的信號。[17]比如，1996年中央政府在“九五”計劃中首次加入排污總量量化考核指標，一定程度上扭轉了地方政府的“唯經濟論”思想；2006年，中央政府將環境保護的指標從“預期性”升級“約束性”，并與地方政府簽訂環境保護年度責任書，將環境目標完成情況作為其晉升考核的重要參考；2007年，在新確定的政府支出功能分類中新增“節能環保”科目，進一步厘清央地環保支出責任，同年的環保“十一五”規劃也明確提出SO2和COD兩項排污約束性指標；等。這些做法改變了“重經濟輕環境”的激勵結構，也逐漸強化了環保激勵強度。進言之，地方政府作為環境事權與支出責任主要承擔者的同時，也面臨著中央政府日益強化的環境考核壓力，進而不可避免地產生了信息機會主義，即策略性利用地方信息優勢，導致央地政府間的環境信息對稱性大為下降，環境分權管理體制的激勵效應也被嚴重削弱。

4.權責均配的均權治理

鑒于環境分權管理造成的結構性矛盾及其引發的諸多治理亂象，自黨的十八大以來，我國環境治理體制變革逐步進入了獨具中國特色的均權治理新時期。[5]所謂環境均權治理體制是指在實現環境權責在央地政府間均衡化配置的基礎上，中央政府將變革的重心置于優化環境治理績效考核以及通過縱向組織關系調整、優化環境監測和環境督察體制等方式進一步拓寬環境信息渠道以增強環境信息對稱性。因此在這一時期，環境治理體制整體上展現出更加兼容的環境激勵機制與更強的環境信息對稱性。雖然相應的變革仍在進行中且改革效應還有待長時段的觀察，但其變革過程已展現出顯著不同于以往的時代特征。

首先，在指導思想方面，各級政府的生態環保哲學和生態治理理念實現革命性創新，從單純強調“污染治理”到主張全面的“生態保護”，對生態環境與經濟發展關系、高質量綠色發展的實現路徑乃至人類與自然的相處之道皆有了更為深刻的認知，“GDP至上”的舊發展理念在很大程度上被逐漸摒棄。其次，在職責配置方面，以生態環保大部制為支點，通過機構重組、職能重構、事權整合的方式，不斷增強中央生態環境部門在國家生態治理過程中作為綜合管理部門進行頂層設計、統籌協調的角色和功能，以此推動黨和國家生態治理目標的全面落地。最后，在機制創新方面，我國通過實施中央常態化環保督察和省級以下生態環境保護機構監測監察垂直管理制度改革等系列舉措，以創新環境治理內部控制機制為重心，聚焦優化環境激勵結構與環保信息渠道等實現路徑，將環保“督政”改革推向“深水區”，不斷放大環境治理體制重塑的治理效應。[16]

四、結論：演進軌跡與變革路向

(一)環境治理體制變革的整體趨向

新中國成立尤其是改革開放四十余年來，我國生態環境治理體制伴隨著經濟社會發展的形勢而內蘊著亟待揭示的變革規律。雖然本文的歷史比較分析僅是擷取了新中國成立以來我國環境治理體制變遷的某些片斷，但從關鍵性事件的發生、發展過程中，仍可依據“權責適配性-激勵兼容性-信息對稱性”等分析線索歸納出不同階段的整體趨勢和特征(見表1)。

表1 我國生態環境治理體制變革的歷史線索及其比較

這些規律和特征主要包括：

第一，環保部門由監督管理向統籌協調的職能定位轉換。1998年，國家環保總局成立以來，歷次環保機構改革④除機構升格以外也較多涉及職能部門關系的調整，環保大部門體制的變革趨勢愈加明顯。[18]2018年，新成立的生態環境部對原本分散配置于不同職能部門的生態環保職能進行了前所未有的系統整合，其作為國家生態環境治理綜合決策、協調、監督部門的職能定位更加明確。

第二，環境事權分配原則由屬地管理為主轉向屬地管理與垂直管理協同配合。在相當長的時間內，我國環境治理事權長期處于放權或分權狀態。分稅制改革后，尤其是近年來隨著生態環境在國家治理職能體系的位置愈加突出，環境治理職責出現了“集權”與“分權”并存且“集權”態勢更為明顯的傾向。同時，環境決策權、執行權與監督權等“三權”在縱向府際間的適度分離并協調發力已成為包括環境綜合執法體制、環境監測體制、生態環保督察體制等管理體制變革的重要方向。

第三，環境治理的重心由傳統的“督企”為主向“督企”和“督政”并重轉變。其中，管理職責從分散配置轉向相對集中，管理階段也呈現出從“末端治理”到“過程控制”再到“源頭治理”階梯式遞進的特征。此外，跨域環境治理的“集體行動困境”得到一定程度的緩解，府際協同治理愈加成為地方政府跨區域環境治理博弈的優選項。[19]

(二)環境治理體制變革的優化路徑

在黨的十八大以來生態環境治理領域發生歷史性變革實踐的基礎上，我國環境治理體制應在“權責-激勵-信息”的框架下繼續“深耕不輟”，不斷適應生態文明建設的新要求。

第一，突破環境權責“錯配”藩籬，努力增強央地政府環境治理權責的適配度。一是在新一輪生態環境大部制改革背景下，全面、系統地梳理央地各級政府環境事權與支出責任，明晰并確認各級政府、各職能部門權力清單、責任清單、協作清單和邊界清單。二是持續鞏固生態環境機構重組與職能整合等改革成果，推進生態環境部門新增職責與原屬部門的動態銜接，實現“大環保”架構下各部門的協調貫通，不斷優化生態環保大部門的議題設定、綜合協調功能。三是建立決策權集中、監督權上行、執行權下放的環境事權縱向配置格局，即在上收環境監測監察權的同時將具體的環境執法事權下移并統一賦予綜合行政執法隊伍，實現生態環保領域的“一支隊伍管執法”，不斷強化基層環境執法能力。

第二，科學調適激勵權重和強度，不斷增強環境治理激勵的兼容性。一是優化中央對地方的環境激勵結構，一方面適度增加生態環保內容在干部考核體系中的權重，另一方面也應謹慎使用環境治理績效“一票否決”制。二是實現各級生態環境督察制度化，一方面堅持和強化黨對生態環境工作的全面領導，進一步增強生態環境督察頂層設計的科學性，另一方面持續推進生態環保督察向縱深發展，完善督察隊伍紀律和責任體系，創新“中央生態環境保護督察辦公室-區域督察局-省級督查專員”等央省兩級督察體制以及例行督察、專項督查與“回頭看”等督察方式。

第三，立足環境監測垂直管理體制改革，釋放數字賦能效應，持續增強環境信息對稱性。一是繼續夯實環境監測網絡基礎，實現區域內環境監測信息全天候、全過程、全覆蓋互聯共享，充分發揮環境監測在生態環境治理中的支撐性和保障性功能。二是持續深化環境監測數字化改革，通過暢通中央和上級政府獲取地方或下級相應環境質量信息的渠道，上收環境剩余信息生產權、控制權，增強地方政府貫徹執行中央生態環保目標的持續性、堅決性。[20]

［注 釋］

① 選擇環境監管分權度指標以標識地方政府權責配置情況是基于環境監管的分權度可以更加真實地刻畫環境治理權責的配置情況的考量。這是因為，與環境決策權的配置相比，環境監管是環保機構履行環境治理職能的主要內容，其工作人員的編制情況基本可以代表地方環境治理機構權責配置情況。此外，由于數據缺失等原因，我們只選取了1999—2012年中國29個省、自治區、直轄市(不包括西藏、海南以及港澳臺地區)的面板數據，測算和刻畫其環境監管年均分權度的整體變化趨勢。比如，經計算，1999—2007年間，我國環境監管分權度的均值為2.449，即表示這段時期內，地方環境監管的年均人數是全國環境監管年均人數的近2.5倍。

② 一般的觀點認為，新中國環保事業的起點為1972年左右，但這并不意味著國家此前沒有進行過環保實踐。比如，新中國成立初期，我國就啟動了“森林保護”“水土保持”等工作；20世紀50年代末，國家積極尋求工業污染解決路徑；60年代末，國務院開始搜集整理國外有關環保護的信息與材料等。但不可否認，這段時期的環境保護實踐的投入與工業化建設相比則顯得十分薄弱。

③ 需要略加解釋的是，本文所指的放權，與“分權”概念略有不同。它指的是國家將環保事權及其相應的財權都下放至地方政府，中央政府則保留較少的環境保護職責。而“分權”則更強調環保職責在央地政府間的“分攤”或“分享”。

④ 在生態環境部成立前，履行環保職能的機構沿著臨時性組織-部委的內設機構-國家局(副部級)-國家總局(正部級，國務院直屬辦事機構)-環保部(正部級，國務院組成部門)升格演化。