協同速度與接點治污：論中國跨域環境治理的議事協調機構

楊 旭，陳廷棟

(1.同濟大學 政治與國際關系學院，上海 200092；2.湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

一、問題的提出

伴隨人類社會進入“烏卡時代”，跨域生態環境儼然在時間與空間、速度與尺度、對象與感知的統一中淪為一個融合“異質化”“離散化”“脆弱化”等多元特質的復雜巨系統。在該系統內，各治理要素之間常常表現為遞歸、非線性關系，并涌現出規模效應和網絡效應。由此衍生的跨域環境治理復雜性表征為“治理對象的瞬時變化與連鎖反應”與“治理需求的海量化與彌散化”。在通往“人與自然和諧共生”的偉大征程中，面對“獨立有機體”的復雜巨系統屬性，須科學審慎地走綠色低碳循環發展之路。然而長期以來，跨域治理體系內“條塊糾纏”“層級嵌套”等固有窠臼卻始終未能紓解，以致裂解性、封閉化和分割化的治理亂象此起彼伏、故態復萌，環境風險及其引發的動蕩問題呈指數級躍升。因此，“在復雜社會中探索跨域生態環境的善治之道”已然成為世所公認的時代議題和永恒主題。

協同治理是為維系良性的競合關系，在實踐中打造“利益共同體”的一種連續性互惠共生機制。協同治理可引申為科層外部協同與科層內部協同兩種類型：前者將協同治理界定為一種治理導向的政社溝通方式，主張在尊重市場和社會主體地位的前提下解構政府無所不能的神話，強調在超大規模治理情境中“找回社會”的重要性，通過提取“最大公約數”的方式，形塑“交疊共融”的治理結構及其互動體系[1-2]；后者將協同治理視為一種變革導向的科層協作形式，旨在探尋橫向部門合作與縱向層級干預的互動機理，主張通過制度供給、組織動員與權力下沉，將政治勢能轉變為治理效能，從而進一步增強國家治理任務與基層治理需求的銜接性。作為國家治理慣常使用的一種治理方式，協同治理希冀在更大的區域空間尺度內通過形塑特定的組織形式，以更有效的方式凝結合作共識，進而消除地方政府間因屬地權力行使而派生的空間壁壘[3-4]。協同治理的邏輯起點在于如何借助橫向合作屬性與縱向規模效應的有效互促將各類治理要素組織起來，理順其相互之間的關系，形成可治理、能穩定的協同秩序。基于單邊政府職權及能力的局限性，區域內政府間的協作治理已逐漸被視為解決復雜化、跨邊界環境問題的有力工具。譬如，截至 2013 年，“9+2”泛珠三角區域的生態環境保護合作尤為活躍。地方政府間環境協作治理實踐層出不窮，更是呈現出多樣的協作類型與龐大的協作規模。那么，中國是如何打破部門壁壘、層次界限的呢？又如何實現科層理性與治理有效性之間的平衡？對上述問題的回答，應當成為跨域環境治理研究者的理論自覺和歷史使命。筆者洞察到，在高度復雜的跨域情境中，議事協調機構作為“鏈接”科層治理與運動式治理的組織基礎，既承擔著決策拍板前的“個別醞釀”功能，又擔負著“協調監督”功能[5]，是克服條塊分割張力、達至整體協同高效治理的有效組織模式。所謂“議事協調機構”，即專門處理相關事項的綜合性領導決策機構，其具體形式主要包括各類名目的領導小組、協調小組、工作專班、委員會、辦公室、指揮部等，并多由權力層級較高的領導和部門牽頭。盡管議事協調機構從其職能、權力以及能力上來說仍存在局限性，但作為“土生土長”于中國治理實踐中的一項技術性治理工具[6]，突破傳統官僚體制的組織運轉模式保證了國家治理意圖在基層社會落地生根，已然成為我國國家治理體系中的一個顯要板塊。正如安東尼·唐斯在《官僚制內幕》一書中所洞見的：“這樣一個享有‘特權’的組織，能夠以不同尋常的能力、想象力、決心、速度，以及協調與控制的低成本，來完成特別的任務。而且，在成員中逐漸培育出格外高的士氣與熱情。由于該部門的小規模與穩定的人事輪換，生產率非常高，并且‘突破’了正規官組織的限制。[7]”

習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出：“要完善黨中央決策議事協調機構，加強黨中央對重大工作的集中統一領導。[8]”本文認為，從一定意義上而言，正是議事協調機構以治理社會化與能力多元化為原則，支撐起了中國跨域環境治理的合作場域。如果說屬地政府是跨域環境治理體系的“細胞”，那么基于效率機制和合法性機制考量的議事協調機構就是跨域環境治理體系的“基石”[9]。但筆者回顧既有文獻，鮮有研究對這一運作過程進行正面描繪，抑或對議事協調作用機制語焉不詳，僅有的研究也不過把這些活動局限在環保督察背景下[10]，遠遠低估了“體制內”議事協調機構政治活動的重要性。基于上述觀察和思考，本文爬梳既有文獻，首先，簡明扼要梳理跨域環境治理議事協調機構的嬗變歷程，并突出表明議事協調機構在跨域環境治理中扮演怎樣的特殊角色；其次，在援引“政治速度”概念的基礎之上提出“協同速度”[11]，試圖呈現議事協調機構在跨域環境治理場域中的獨特優勢；復次，在借鑒“接點政治”概念的基礎上提出“接點治污”，并就議事協調機構“平戰結合”的角色定位將其具體劃分為中央對接地方的政治樞紐、政府對接市場的經濟樞紐和國家對接社會的戰略樞紐；最后，依循“順勢-借勢-造勢-行勢”的演進脈絡對跨域環境治理議事協調機構的“協同速度”進行精準劃分，以期為跨域環境協同治理的組織設計提供思路鏡鑒。

二、議事協調機構：跨域環境治理與任務型政治實體的合攏

設立議事協調機構是推進環境治理體系與治理能力現代化的題中應有之義。囿于跨域環境污染遠遠超越傳統“地方政府責任主義”的行政區治理模式的能力限度，環境協同治理因而需要依托議事協調機構建構堅如磐石的行動者網絡(“供需適配”)，實現從“出問題才協作”向“為合作而協作”的轉變(如圖1所示)。

圖1 議事協調機構與跨域環境治理的耦合互動

改革開放以來，黨中央引領下環境治理理念的不斷更替迭代推動著中國環境治理發展階段的賡續演變，也將議事協調機構置于中國政治發展的“聚光燈”下。鑒于1971年底至1972年初發生于北京官廳水庫的水污染事件，1974年10月，國務院開始籌備組建國務院環境保護領導小組。1984年5月，國務院環境保護委員會成立，國務院總理任主任，國務院各部門主要負責人任副主任。從歷史與理論的雙向視角互觀，國務院環境保護委員會成為真正的跨部門生態環境議事協調機構。隨后，如同多米諾骨牌倒下后產生的連鎖反應，各級地方政府效仿國務院委員會也相繼設立環境保護委員會。

進入21世紀特別是黨的十八大以來，伴隨區域發展重大戰略落地生根、開花結果，以“領導小組”為主要面貌出現的議事協調機構在跨域環境治理中的地位逐步提升。從貴陽的“兩湖一庫管理局”到江蘇的“太湖水污染防治委員會”再到新近成立的七大國家重要流域生態環境監督管理局，議事協調機構的嵌入與常規化，填補了中國政治體制中的諸多縫隙。

流動社會的到來使得以“任務導向”為職責定位的議事協調機構開始承擔起政策整合與向上提送的使命。由此，議事協調機構在跨域環境治理中扮演著更為重要的角色：一方面是集成式統籌角色。面對現代性消解共同體秩序的治理圖景，跨域規劃需要一個“強而有力”的角色在既定政治生態下發揮統籌領導權來構建“運動其外、常規其內”的高效治理模式，從而保證協同工作不“走過場”。另一方面是“隱匿”式管理角色。盡管跨域議事協調機構多為派出機構，但相較于呈現出碎片化、自利化和低效化等“逆現代性”特征的屬地管理，其“隱匿”式的治理方式不失為一種選擇。基于此，中央政府開始將各類治理要素向議事協調機構集中。議事協調機構所呈現出的類似于盧梭提出的“自我維持的能力”[12]，正是國家治理體系為應對社會轉型和社會結構變遷所采取的組織性調整。議事協調機構全面部署也昭示著彼時跨域環境治理愈趨嚴重的“問題束”，已引起科層制頂端高層領導的極度重視。自此，議事協調機構開始蘊含著對跨域環境治理統合的要求。

三、“協同速度”：重新理解跨域環境治理

概覽中國幾千年發展史，中央與地方都是沉浮更迭的見證者，其背后往往蘊含著鮮明的“生存邏輯”[13]。中央頂層設計與地方創新實踐的良性調處，更是國家治理的基本維度。但遺憾的是，囿于科層天花板引致的結構性難題，制度文本在自上而下的層層傳遞過程中容易出現信息扭曲、目標置換等異化現象，這意味著一統體制與有效治理之間始終存在張力[14]。而事實上，跨域議事協調機構的最終落腳點在于，能夠針對頂層設計與地方實踐“收-放”互斥兩難困境，借助必要的等級命令體制和利益引導機制，適恰的縫合“中央-地方”“國家-社會”治理間隙，確保制度優勢真正轉化為治理效能。在時空高度壓縮的總體性風險態勢下，跨域環境治理對協同秩序的標準提出了更高的要求。其一，在跨行政區的交界區域，屬地政府須對環境風險做出快速感知、靈活響應和彈性處置；其二，為避免陷入運動式區域治理的泥淖，跨域環境合作網絡須形成穩定的現代法治體系；其三，囿于跨域龐大的治理規模與繁重的治理負荷，政府須突破“行政有效、治理無效”的科層組織邏輯，強化政府、市場和社會的組織聯結。

協同的高標準與高要求，使得跨域議事協調機構優勢得以充分展現與發揮。一是執行力優勢。常規科層組織是基于強制權力的結構性力量，在維持社會秩序、供給制度規則、提供公共物品等方面有著不可或缺的作用[15]。但其“硬件”和“軟件”，均源自于對正式序列機構相關因素的“定向選取”和“重新組合”，各種運作仍依賴于已有的黨政組織系統[16]。而議事協調機構作為派出機構，通常是將“決策與執行分離”，在政府開放性改革中致力于走出創新政府治理體系和效能的積極步伐。因此，議事協調機構能夠迅速積聚各種資源、協調各政府部門行動來推動跨域環境治理工作的有效開展，具有顯著的執行力優勢。二是回應性優勢。在“強國家-弱社會”的結構性背景下，議事協調機構通過合法化機制的再工具化，以保持主動變革的自覺、靈活應變的能力和持續作用的效力。從空間區位上看，議事協調機構是直面跨域環境沖突與培育跨域合作意愿的“前哨站”；從層級位階上而言，議事協調機構位于科層權力結構承上啟下的中間位置，構成了政府內部上下權力互動的交叉點和結合部。在此意義上，空間與行政的雙重接近性，保證了議事協調機構能夠迅速了解問題并有力地給予回應。三是彈性化優勢。在充分吸收原有制度框架中有益經驗的基礎上，議事協調機構有著“無形而有力”的議事協調方式。一方面，議事協調機構不進入政府機構的正式序列；另一方面，其辦事機構卻又實實在在存在。這一“虛實相依”的存在方式以虛的一面保證了工作的靈活性，又以實的一面確保了工作力度。二者相得益彰、互為補充，共同構筑了議事協調機構獨具特色的運轉系統。

當然，跨域議事協調機構承擔著協商合作的醞釀、形成、發展和勃興等多項治理任務，職能增加伴隨而來的是機構膨脹、權責泛化、資源浪費等困厄。圍繞議事協調機構的改革方向，各地在改革實踐中呈現出多樣化探索。無論是基于法律思維，還是運用法治方式對議事協調機構進行必要規范，改革的初衷都是在“集成”邏輯的導引下尋找部門合成的“最大公約數”。因此，相較于屬地政府，議事協調機構在跨域環境治理中的突出特點足以體現“協同速度”。

協同速度是洞悉跨域環境治理成效的重要窗口。在筆者看來，“協同速度”主要涵攝以下四方面含義：一是應對迅速，即協同行動依托高層領導掛帥能夠實現縱向上的“層級性治理”和橫向上的“多屬性治理”的聯動，既彌補部門協調機制的結構性缺陷，又維持權力配置的相對平衡。二是治理全能，即面對跨域“層出不窮”“積重難返”的環境污染與破壞事件，治理回應的不是單一環節或單一鏈條，而是涵蓋多維空間的治理訴求，希冀發揮“集中力量辦大事”的制度優勢，具有鮮明的完整性特色。三是治理有效，即在這個由多元行動主體構建的光譜中，協同行動通過國家戰略嵌入的方式，構建以“公轉”帶“自轉”的區域黨建“朋友圈”[17]，實現了政府與市場、社會的有效互動、有效共治、有效互嵌。四是運轉動態，即面臨跨域組織渙散等挑戰，協同行動借助對技術的不斷解密，豐富了政治控制的“工具箱”。

在過往對協同治理的研究中，常常強調“績效”這類概念，而本文用“協同速度”而非“協同績效”來解讀跨域環境治理中的議事協調機構。其根本肇因在于“績效”是指單位時間內工作投入和工作產出之比率。與之相反，“速度”不僅包含著事物延展的快慢，而且包含著前進的方向這一價值指向以及目標實現的繁榮狀態。正是基于這一差異，本文創造性地提出了“協同速度”這一概念。

四、作為接點治污的協同樞紐：議事協調機構“平戰結合”的角色定位

“跨域環境治理”是一個可以在不同坐標中獲得復式理解的命題。隨著坐標的變動，“跨域環境治理”分別可以從“中央與地方”、“國家與社會”和“政府與市場”幾個坐標系中得到不同的定位與解釋。坐標的變動，自然不是隨意的，而是根據空間擴展的原則遞進的。不同坐標中對命題理解的變化，不是主觀的，而是依托于鮮活的現代經驗之多維構成方式轉換的[18]。

有異于正式序列機構，濫觴于20世紀50年代的議事協調機構(中央工作部時期)，作為中國政治運行的重要節點，事實上并非一級政府，但在跨域環境治理實際工作中卻承上啟下構成了碎片化權威體制國家治理的互補，同傳統官僚組織共同組成了相互依存、互為條件的有機循環體系。1993年中央明確議事協調機構的調整思路與發展方向，尤其是隨著轉變政府職能工作推進到新階段，議事協調機構承擔著更為復雜的環境管治職能和河湖治理使命。當然，議事協調機構不僅是跨域環境治理的基礎，亦是連接中央與地方、政府與市場、國家與社會的協同樞紐。

“平戰結合”一詞最初發端于國防建設領域，是指在和平時期積極開展各種工作，提高國家綜合實力，而在戰爭時期協同各種手段，實現戰爭勝利的一種國家安全戰略。在總體國家安全觀統領下，“平戰結合”既充分考慮戰時緊急狀態，也同時兼顧非戰時狀態，以便在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應。跨域環境治理議事協調機構的“平戰結合”機制是將“平戰結合”思想應用于跨域環境治理的結果，體現出行政化治理向“超行政”治理的模式轉換趨向[19]。

徐勇教授曾提出“接點政治”概念，用以描述縣政承上啟下，作為國家上層與地方基層、中央領導與地方治理、權力運作與權力監控的“接點”部位，社會矛盾及其集中反映的群體性事件極易發生[20]。受此啟發，本文將“接點政治”引入跨域環境治理研究中來，創造性的提出“接點治污”概念(如圖2所示)。協同秩序的維系需要中央與地方、國家與社會、政府與市場的良性互動，生態環境治理成功的關鍵在于找到治理接點，將自上而下的協同任務與自下而上的利益訴求有效對接。由此，筆者認為“接點治污”指的是國家權力與地方權力在跨域公共空間這一“接點”部位上，通過依托議事協調機構形塑“平戰結合”機制促進跨域環境協同治理的長足發展[21]。“接點治污”的實質乃是在中央與地方之間找到一個好的“中介載體”，以實現國家權力與地方性知識的統一與均衡，進而建立健全更為有效的區域環境協調模式。

圖2 “接點治污”的理論框架

(一)黃河流域生態保護與高質量發展領導小組：特定區域空間中央對接地方的政治樞紐

黃河是中華民族的母親河。治理黃河，功在當代，利在千秋。然而，全長5 400多公里的黃河由于覆蓋9個省區市，在修復與保護的同時還要協同推進降碳、減污、擴綠、調整產業結構、應對氣候變化等多面向問題，治理難度極大。2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開“黃河流域生態保護和高質量發展座談會”時基于實現中華民族永續發展的戰略高度，對黃河“體弱多病”的內因與外因進行“循脈問診”與“把脈開方”，強調“黃河生態系統是一個有機整體，要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理”。自此，黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略。為全面貫徹落實習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話精神，2020年1月3日，水利部成立推進黃河流域生態保護和高質量發展工作領導小組，黨組書記、部長擔任領導小組組長。該領導小組負責貫徹落實黨中央、國務院關于黃河流域生態保護和高質量發展的決策部署，組織領導和統籌協調推進黃河流域生態保護和高質量發展工作，研究解決有關重大問題，協調落實有關重點工作。

在獨具特色的“中軸依附”組織模式下，黃河流域生態保護和高質量發展領導小組由更高層級的中央領導負責，多部門參與，牽頭部門承辦，協調各方、集中力量，形成了“領導重視、齊抓共管、聯動協調”的典型操作方式。得益于其特有的“單任務-泛職能”功能設計，黃河流域生態保護和高質量發展領導小組充分把握跨域生態系統“秩序與活力”相統一的演化與調控規律，在治理空間擴容、治理需求趨精、治理對象復雜的多重因素下生成了嵌套式合作網絡。這一合作網絡以黨委的“實質權威”取代部門的“正式權威”，將個體本位轉化為集體本位、日常工作轉變為政治任務，從而讓“塊塊”牽頭動員地方“條條”重新投入到治理之中的過程，即從“條條求著塊塊做”到“塊塊帶著條條做”[22]。

(二)長三角生態綠色一體化示范區執行委員會：特定地理空間政府對接市場的經濟樞紐

自2018年11月長三角一體化發展上升為國家戰略以來，長三角跨域協同機制在長三角區域合作辦公室(簡稱“長三辦”)的助益推動下從“三級運作”到合署辦公不斷升級，進入了全面對接與深度合作的新時代。2019年10月，國務院正式批復《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，揭開了長三角一體化“試驗田”的面紗，也標志著長三角一體化發展戰略已經全面進入“施工期”。2023年2月，國務院正式批復《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃(2021—2035年)》[23]，意味著示范區規劃、建設和空間治理擁有了基本依據和藍圖指引。

作為我國第一次跨省建立的以經濟社會全面高質量發展為目標的一體化發展示范區，長三角生態綠色一體化發展示范區(以下簡稱“一體化示范區”)位于滬蘇浙三地交界處，范圍包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣(兩區一縣)。從宏觀到精細、從區域到城市，在這張國家經濟發展的新版圖上，一體化示范區被賦予了嶄新的歷史使命，旨在著力構建“十字走廊引領、空間復合滲透、人文創新融合、立體網絡支撐”的功能布局。

考慮到污染擴散空間與行政地理空間不一致所引致的治理體系失衡和紊亂，跨域環境治理需要加快推進空間治理結構和形式創新。針對區域環境治理領域的規范闕如或法理沖突困厄，示范區堅持融合發展、遠近結合、聯動破局的基本原則，構建了“理事會-執委會-開發者聯盟”三層次架構(運動其外、常規其內)。其中，理事會由兩省一市相關部門作為成員單位(64家)，理事會理事長由兩省一市常務副省市長輪值，其主要功能為研究解決示范區重大問題；執委會作為兩省一市的聯合派出機構，積極發揮理事會執行機構和各方協商平臺作用，持續協調推動制度創新和項目建設；在執委會統籌指導下，開發者聯盟則由市場和社會專業機構本著平等、自愿、互利、共贏的原則共同發起，現有53家成員單位，深度參與示范區重點項目開發建設。這一工作架構依托于任務型政治實體(即“執委會”)，遵循“借力”與“自立”的雙重邏輯進行權力再分配，力求以較高的權力規格和特別的任務目標“出場”。在某種意義上，作為一種亞正式治理機制，執委會在示范區重大事項決策過程中承擔著跨行政機構的任務派發工作與組織協調業務，解決了單一組織資源稀缺的問題。超常規的人事安排、更有效的組織動員、最廣泛的資源集中，執委會矩陣式組織結構的運行形塑了高標準推進長三角生態一體化的行動場域，為示范區綠色協同治理提供了強有力的區域性權威。

生態綠色是鐫刻在示范區基因上的獨特存在。在區域協同和生態文明建設的背景下，示范區執委會通過“正式權力非正式運作”的方式，助力治理空間走向透明化，為跨部門跨層級跨區域政府之間以及政府與社會之間的長程互動創設界面。從發展趨勢而言，示范區執委會以任務進度為核心將協同工作進行分解，通過優勢互補彌合地方政府間的資源稟賦差異。兩區一縣在環境規制合作上的始終保持靈活性與持續性，正在攜手繪就長三角跨界生態治理新格局。

從項目運作模式來看，示范區以資本邏輯為切入點，以開發者聯盟為運行載體，顯示了“行政借道市場”的策略特性。所謂行政借道市場，是指政府“借”企業之“道”形成責任捆綁、價值共創的互補型關系，以更好地參與跨域環境協同治理。這一關系在市場規范化運作的前提條件下依托“兩區一縣”基層政府的“接點”優勢，通過“政策留白”“行政吸納”等方式為開發者聯盟提供了治理創新的充盈空間。開發者聯盟則借助組織外形化、造血式發展、依附式嵌入等創新策略迂回解決了科層體制內部“條塊壁壘”“貌合神離”的現實難題，提升了不同層級治理合作與利益分享的協同度。

(三)太湖流域管理局：特定活動空間國家對接社會的戰略樞紐

太湖是我國第三大淡水湖。千百年來，它以豐饒的物產與優美的環境，孕育出富庶繁華的“魚米之鄉”和悠久燦爛的歷史文化(“江浙熟，天下足”)。保護好太湖生態環境不僅事關群眾生產生活，還事關環湖地區經濟社會的可持續發展；不僅與生態環境建設的成效密切相關，還與人民群眾的幸福指數緊密相連。自2007年太湖爆發藍藻危機以來，國家發改委便聯合兩省一市成立省部際聯席會議，共商太湖治理，牽頭編制并經國務院批準印發了太湖水環境綜合治理總體方案。江蘇省委省政府也進一步充實太湖水污染防治委員會職責，成立了專門機構，協同推進治太工作，制定江蘇省太湖水污染治理實施方案，確定了“鐵腕治污、科學治太”的原則。

太湖流域管理局成立于1984年，旨在協調處理江浙滬交界地區的用水糾紛，加強對太湖治理工作的組織領導，為具有行政職能的事業單位。盡管作為流域管理機構的太湖流域管理局只是水利部的派出機構，并非中央政府的一級行政部門，其職能單一、職責權限有限、法律地位不高，難以切實抵御來自地方行政的不適當干預。但其依然可以發揮組織優勢與制度優勢，形成“政府-社會組織-群眾”的互動鏈條。這一互動鏈條在互動頻次上的高頻性將社會組織的自發秩序(社會自治力量)和國家建構的制度秩序(國家力量在場)要求整合到跨域環境治理實踐中，推動了現代化轉型中基層社會內生性秩序的生成和發展。

其一，確立環境污染有獎舉報制度。太湖流域管理局鼓勵公眾對環境污染行為進行監督舉報，甚至有獎舉報。其二，建立環保圓桌會議制度。政府官員與公眾共同組成會議成員，定期就環境熱點問題進行商談，相互理解達成共識，提出環保解決對策。其三，聘任社會力量參與水環境監管。太湖流域管理局設立“民間河長”，專門負責查看列入整治名單河道的水質狀況以及監督沿河排放口水質。其四，建立環境信息公示制度。太湖流域管理局定期公布流域水環境質量整體狀況、水源地水質狀況以及行政交界處水質狀況等，建立政務公開大廳和行政審批中心，實行建設項目管理、排污收費等公示制與承諾制。

五、“小馬以何拉大車”：議事協調機構與跨域環境治理的“協同速度”

中國式現代化對“綠色績效”的渴望催生出國家對接地方的“遠大抱負”，跨域環境治理由此成為協調一統體制與有效治理內在張力的主要場域。從跨域環境治理過程來看，以領導小組、工作專班為代表的議事協調機構絕非簡單作為中央政府的派出機構而存在，須在環境治理過程中對其進行重新定位。隨著跨域環境突發事件愈發集風險外顯、災害拓展和危機前奏于一身[24]，議事協調機構作為一個“橫向到邊、縱向到底”的底盤在歷史發展、現實推進和制度變遷過程中托起了中國跨域環境治理。故而，議事協調機構承載的使命是與日漸繁復的風險社會全面對接，通過多樣的治理功能特別是承上啟下的接點性質將各種各樣的新型社會要素和新型社會主體吸納到環境治理體系中來。

以長三角生態綠色一體化示范區為例，其執委會與社會、市場全面對接、構建無縫政治的四大平臺是毗鄰黨建、制度創新、項目動員與技術賦能。系列實踐探索所揭示的不僅是議事協調機構協同職能的調整，更是協同范圍的拓展、協同機制的創新、協同主體的吸納以及協同議題的擴充，也恰恰是議事協調機構獨特的政治定位為跨域環境協同治理提供了速度上的保證。總體來看，議事協調機構依據“順勢-借勢-造勢-行勢”的演進脈絡具有以下四重“協同速度”。

(一)順勢而為：重塑治理空間的“協同速度”

空間代表著社會現實的同時性與共時性秩序，時間則表征著社會的歷時性秩序和社會生產的歷史過程。從物理學到美學、從神話巫術到日常生活，空間連同時間共同地把一個基本的構序系統揳入到人類思想的方方面面[25]。但一直以來，空間與時間在西方人文社會科學中的發展又是極不平衡的。相較于時間范疇所代表的富饒性、辯證性和豐裕性，空間問題長期以來都被視為死亡的、靜止的、固定的和非辯證性的[26]。直至20世紀中葉，面對城市社會的危機與沖突，亨利·列斐伏爾、米歇爾·福柯、曼努爾·卡斯特、大衛·哈維等學者才真正促成了西方哲學社會科學的“空間轉向”。

后工業化時代環境污染在沖破行政區邊界的同時也引發了科層化的空間治理結構的反思。治理空間伴隨“風險社會”與“轉型社會”的疊加以及“流動空間”和“地方空間”的交織呈現出反復式發展的特征，一方面是屬地管理主導的常規化實踐，另一方面是由于治理有限性引致的非常規化探索。治理空間的彈性化體現出跨域環境治理組織化程度低、區域歸屬感差等結構性矛盾。客觀而言，跨域環境治理以一定的公共空間為必要依托，不適當的空間治理勢必會造成跨域環境治理活力與秩序的二律背反現象。活力與秩序矛盾的調和依賴于對常規科層系統的調整，參照非正式組織的發展規律倒逼治理機制創新應是跨域環境治理行穩致遠的核心。因而，以尺度重構為職能的跨域議事協調機構試圖將靜態與動態、過程與目標、結構與行動結合起來，依托空間嵌入與空間整合實現跨域生態環境整體性治理。通過權力在不同地理尺度空間的重組與互動，跨域主體關系會發生相應變化，不僅推動組織資源及發展要素科學聚集，亦衍生出新的治理關系。

(二)借勢而進：錨定責任主體的“協同速度”

責任政治，旨在描述一種以責任為“中軸”的政治形態，闡明政治中的責任關系與責任邏輯，并以此展開特定的權力結構、機制設計與行動方式，實現理想的政治模式。正如弗朗西斯·福山所言：“成功的自由民主制，既要有強大統一、能在領土上執法的國家，又要有強大凝聚、能將負責制職責強加于國家的社會。”[27]長期以來，中央考核與問責地方官員主要依據屬地原則，任何治理問題在管轄區的屬地范圍內都是地方官員的職責所在。但跨域環境治理作為一種典型的具有負外部性的治理領域，容易催生“公用地悲劇”和“搭便車”等集體行動困境以及烏爾里希·貝克所洞見的“有組織地不負責”情形。此外，在中央環保督察問責制度過密化背景下，屬地政府在遵從履責邏輯之外，還受到避責邏輯支配，呈現為“分鍋”避責[28]、反向避責[29]、算法避責[30]等樣態。就此而言，對跨域生態責任的追究構成了現代風險社會的政治之惑。在此意義上，如何確保政府遵循自然生態規律和促進自然生態系統平衡的基本職能成為跨域環境治理的肯綮所在。

為回應跨域環境污染這一具有外溢性與去邊界性的“棘手問題”，中央在目標責任制下首抓頂層設計與高位推動，議事協調機構的統合功能也愈發明顯。正是議事協調機構“以督察強化頂層推動、以巡視形成‘治理高壓’”的運作特征，使得環境議題在空間歸屬的清晰程度達致“頂峰”。換言之，即便某一環境問題在職能歸屬上尚未清晰，但在空間歸屬上卻不再存疑。一言以蔽之，在跨域環境治理中，議事協調機構的存在為工作牽頭部門提供了極大的便利，管理空間上的追責也比職能上的追責更為迅速、更為快捷、更為清晰。而錨定責任主體的“協同速度”有效消解了科層常規機制的治理失靈，使屬地官員接受良好生態環境的“共有價值”和惡劣生態環境的“威脅意象”[31]，成為洞察國家治理進程與動態的一個關鍵坐標。

(三)造勢而起：凝聚合作共識的“協同速度”

在“明日已成今日”變局的當下，跨域環境風險的觸角如同“飛去來器”已觸及不同身份及階級。如此境遇下，國家龐大的治理界面需要找尋與之相適配的信息溝通機制，實現韌性建設的及時轉身。然而，區域邊界、組織結構的多重分割加劇了跨域環境治理碎片化運作的可能性，構成了環境治理規范之闕如的靜態維度；治理主體的多重裂解則涌現出諸多“剪不斷、理還亂”的糾葛和矛盾，形塑了跨域環境治理合作張力的動態維度。而議事協調機構的一大優勢就在于強調以軟硬兼施的“包容性治理”，引入政治力量對行政體制內外結構性、過程性張力進行有效消解。

作為中國黨政系統中常規治理方式之外的重要補充手段，議事協調機構在設置上依托頂格管理，最大程度地攪動平級區域和部門間的“漣漪”，同時呼吁主要責任部門設立辦事機構運用“權勢”、打造“聲勢”，形成以縱向聯系和橫向聯系這一雙向信息溝通渠道為主要架構的矩陣式信息傳輸網絡，從而通過非線性的協調配合將“有限壓力”轉化為“協作合力”。盡管議事協調機構身處包含復雜權力關系和多重利益考量的復合型場域，但其縱向壓力“一竿到底”的干預機制有利于打破部門壁壘，并克服由于部門“門戶之見”“貌合神離”而引致的信息阻塞，達致強化相關機構之間的橫向信息溝通與聯系的目的，為跨域環境治理合作共識凝聚提供強有力的組織和信息保障。

(四)乘勢而上：縫合治理裂隙的“協同速度”

“治理裂隙”，也即治理真空，是指從地理空間上看，跨域環境治理處于一個“推諉扯皮、討價還價、相互避責、聯而不動”的碎片化場景中，在沒有法律予以明確保障以及市場與社會組織在治理中存在缺陷的情況下，容易出現治理懸浮問題。“治理裂隙”的滋生內生于或根植于治理工具的發展之“殤”，但更歸因于治理單元的空間分割。面對具有邊界模糊化、問題棘手化、關系網絡化等特征的流動性和外溢性區域公共事務，地方屬地官員或出于自利性動機和功利性偏好，或囿于“任務重、資源少”的基本前提，往往“選擇性在場”。

以“治理裂隙”這一問題域為邏輯伊始，所謂縫合治理裂隙的“協同速度”指涉具有扁平多維運行結構和精準高效處置能力的議事協調機構(特殊單元)由于依賴于強制性制度安排，可以有效彌合跨域環境風險的“治理縫隙”或實現問題處理的“協同速度”。從任務屬性來看，議事協調機構具有隱性的決斷能力與變通能力，能夠因循不同情境選定適恰的合作時機。從目標導向來看，議事協調機構作為跨域環境治理層級傳遞的“中間板塊”，在某種意義上可以有效緩解目標沖突，有利于擺脫“一抓就息，一放就亂”的治理困局。從過程考評來看，議事協調機構以一種“高位推動”的“超科層監督”方式，在中觀體制上重塑了中央與地方的關系性結構，隱含著“政黨統領生態”的地域性想象與預設性邏輯。

六、結論與啟示

跨域議事協調機構是在遵循府際協同生命周期基礎上形成的組織性架構。建構跨域議事協調機構是從協同治理視角出發破解跨域環境污染行政壁壘、提高政策協同、讓要素在更大范圍暢通流動的必然選擇，符合推進環境治理體系和治理能力現代化的現實要求。本文因循黃河流域生態保護與高質量發展領導小組、長三角生態綠色一體化示范區執行委員會以及太湖流域管理局中央對接地方、政府對接市場和國家對接社會的組織特征將接點政治的理論解釋框架與跨域環境治理要素關聯起來，創造性地提出“接點治污”概念，并輔以“協同速度”進一步揭示議事協調機構在動態而非線性、迭代而非機械的跨域環境場域中所顯露的復雜性特質。細言之，運用“接點治污”的概念解釋跨域環境治理議事協調機構，旨在表明無法孤立地看待已然發生的跨域環境污染，也不能僅僅將其視為互不相干的個案，而是要將跨域環境治理置于社會結構轉變和整個國家治理體系的宏觀背景下考察，并從深化國家機構改革的角度尋求應對之策；提出“協同速度”的概念描摹跨域環境治理議事協調機構，則意在強調重塑治理空間、錨定責任主體、凝聚合作共識以及縫合治理裂隙之于生態環境治理的重要性。

一方面，應當充分認識到，經濟發展的非均衡性與環境治理的非一致性。中國是一個超大規模國家，當今又處于百年未有之大變局中。經濟發展必然會以非均衡性的面貌出現，盡管中央謀劃區域協調發展新思路，意圖縮小地域差距，但應當看到，這種差距在相當一段時間還會繼續存在。同時，即便在一定時間閾值中政府主導邏輯能夠推動環境治理體系不斷優化升級，但屬地環境治理績效考核標準并非千篇一律，環境治理過程也處于非均衡性狀態。正因如此，作為環境治理的薄弱環節，跨域環境治理往往最有可能發生預料不到的環境污染。運用“接點治污”解釋框架，就是要揭露交界地區環境治理的脆弱性，并突出表現議事協調機構在跨域環境治理布局中的戰略性地位。

另一方面，應從更新重組政府系統內部要素的角度采取有針對性的舉措。伴隨后工業門扉的開啟，議事協調機構這一中國治理實踐中的活躍因素變得日益重要。為協同應對跨邊界環境風險，推進空間治理結構和形式創新，中央提出了“齊抓共管”的思路。尤其是近年來跨域環境風險叢生，提升議事協調機構地位、擴大議事協調機構權力的舉措迅速增多。如黃河流域生態保護與高質量發展領導小組組長由前國務院副總理韓正擔任等等。誠然，這些舉措對于突破行政區劃界限和地方政府職責邊界無疑具有重要意義。然而，面對新形勢和新要求，眼下階段跨域環境治理仍然難以擺脫“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的窠臼，無法真正形成高效有序的治理體系和靈活動態的治理機制。歸根結底是由于議事協調機構內部黨組織對科層化運作方式的過度依賴和政黨邏輯對治理邏輯的壓制(黨建和治理“兩張皮”)所致[32]。以此觀之，議事協調機構只有就跨域環境治理過程中的賦權與穩定、秩序與活力等鐘擺式難題進行破題，才能更好地彰顯“協同速度”。