法治現(xiàn)代化視域下監(jiān)察調(diào)查程序的制度優(yōu)化

徐彰 倪浩翔

內(nèi)容提要 法治現(xiàn)代化內(nèi)嵌于中國式現(xiàn)代化進(jìn)程，以構(gòu)建和完善集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制為主要標(biāo)志。監(jiān)察監(jiān)督作為中國特色權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的重要組成部分，應(yīng)在兼顧本國國情與法治現(xiàn)代化要求的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查程序的進(jìn)一步分離優(yōu)化，以平衡反腐敗治理效能和人權(quán)保障需要。適應(yīng)違法、犯罪性質(zhì)要求的監(jiān)察調(diào)查程序分離與監(jiān)察體制改革的目標(biāo)同向，兼顧現(xiàn)有程序瑕疵之妥善解決，程序的相對分離亦不會影響現(xiàn)有監(jiān)察體制，于理論與現(xiàn)實(shí)層面具備可行性。因此，要將監(jiān)察調(diào)查程序依據(jù)案件性質(zhì)分離為職務(wù)違法調(diào)查程序與泛職務(wù)犯罪調(diào)查程序，以內(nèi)部調(diào)查主體的分設(shè)為前提，以具體內(nèi)部程序的分流為內(nèi)容，以調(diào)查手段的分類為保障，在法治現(xiàn)代化的道路上實(shí)現(xiàn)反腐效能與程序法治的有機(jī)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞 法治現(xiàn)代化 監(jiān)察調(diào)查 程序分離 職務(wù)犯罪 職務(wù)違法

徐彰，南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授

倪浩翔，南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)與區(qū)域治理法治化研究院助理研究員

本文為江蘇省社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“審計(jì)監(jiān)督在全面從嚴(yán)治黨中的作用研究”（22ZXYB009）和江蘇省研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“監(jiān)察視野下中青年干部職務(wù)違法犯罪預(yù)防問題研究”（KYCX22_2142）的階段性研究成果，同時(shí)受江蘇高校“青藍(lán)工程”資助。

一、法治現(xiàn)代化要求下監(jiān)察調(diào)查程序一體化的弊端

黨的二十大報(bào)告旗幟鮮明地提出了“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”的宏偉目標(biāo)。中國式現(xiàn)代化以“中國式”為前綴，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，又有基于自身國情的中國特色；以“全面性”為要求，囊括了政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各個(gè)主要領(lǐng)域的現(xiàn)代化。“法治是任何社會（國家）政治文明領(lǐng)域走向現(xiàn)代化的指標(biāo)”[1]，法治現(xiàn)代化作為政治現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義，自然屬于中國式現(xiàn)代化范疇。因此，“中國式現(xiàn)代化的切實(shí)推進(jìn)必然包含法治現(xiàn)代化”[1]，它既是中國式現(xiàn)代化在法治領(lǐng)域的體現(xiàn)，內(nèi)嵌于中國式現(xiàn)代化進(jìn)程，也是中國式現(xiàn)代化的“上層建筑”，為中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的法治保障[2]。

在我國，法治現(xiàn)代化的主要標(biāo)志是構(gòu)建和完善具有中國特色的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制[3]。2018年，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）從法律層面鞏固了國家監(jiān)察體制改革成果[4]，象征著中國特色國家獨(dú)立監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)立與系統(tǒng)化建設(shè)，標(biāo)志著腐敗治理步入法治化發(fā)展時(shí)代后又一個(gè)嶄新肇始[5]。監(jiān)察監(jiān)督作為中國特色權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制組成部分，勢必深刻影響中國法治現(xiàn)代化進(jìn)程。

在《監(jiān)察法》確立的“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的新體制下，監(jiān)察委員會整合反腐敗資源力量，采取監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一行使模式，結(jié)束了“九龍治水”的反腐敗治理格局[6]。相應(yīng)的調(diào)整體現(xiàn)在監(jiān)察調(diào)查程序中：一體化的監(jiān)察調(diào)查程序設(shè)置，使職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查主體、歷經(jīng)程序、適用措施不再明確區(qū)分，這是考慮到監(jiān)察體制改革背景、順應(yīng)監(jiān)察權(quán)權(quán)力屬性、契合現(xiàn)有法律文本和現(xiàn)實(shí)需要的客觀選擇[7]，同時(shí)帶來了模糊職務(wù)違法與犯罪性質(zhì)、違背權(quán)利保障要求、欠缺分流處遇機(jī)制等隱憂。“中國法治作為現(xiàn)代法治，不僅應(yīng)當(dāng)是形式上的法律之治，更應(yīng)當(dāng)是良法之治，意味著對國家權(quán)力的限制，對權(quán)力濫用的制約與制衡，對公民自由與權(quán)利的平等保護(hù)等”[8]。因此，監(jiān)察調(diào)查程序要在立足本國國情、實(shí)現(xiàn)法治“中國化”的基礎(chǔ)上，更加因應(yīng)法治“現(xiàn)代化”要求。通過程序優(yōu)化設(shè)計(jì)加強(qiáng)監(jiān)察調(diào)查權(quán)力實(shí)質(zhì)控制，實(shí)現(xiàn)對被調(diào)查人權(quán)利合理保障、促進(jìn)監(jiān)察資源集約使用，妥善回應(yīng)監(jiān)察體制法治現(xiàn)代化需要。

針對監(jiān)察調(diào)查程序一體化的突出問題，主張職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查程序分離的呼聲日盛。有學(xué)者認(rèn)為，可針對涉嫌職務(wù)犯罪行為采取獨(dú)立立案程序以實(shí)現(xiàn)與刑事訴訟精確對接[9]。有學(xué)者主張監(jiān)察調(diào)查體制“雙軌制”，通過監(jiān)察委員會內(nèi)部部門設(shè)置區(qū)分政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查，將職務(wù)犯罪納入刑事訴訟法約束以達(dá)到必要程序保障力度[10]。也有學(xué)者主張構(gòu)建“相對二元化模式”，在監(jiān)察調(diào)查主體合一的前提下，肯定職務(wù)犯罪調(diào)查程序的高規(guī)格性，限制部分調(diào)查措施在職務(wù)違法監(jiān)察調(diào)查程序中的適用[11]。還有學(xué)者主張“雙層級組織體系”下的調(diào)查分離，通過特殊化設(shè)計(jì)使職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序在一定程度上擺脫黨紀(jì)、政治屬性，優(yōu)化與后續(xù)刑事訴訟法律規(guī)范銜接[12]。上述觀點(diǎn)固然在保障當(dāng)事人合法權(quán)利基礎(chǔ)上部分滿足對不同不法行為采取不同調(diào)查程序的需要，但存在可操作性降低、程序機(jī)械區(qū)分而調(diào)查活動受阻、程序環(huán)節(jié)補(bǔ)充但限制流于形式等問題，甚至程序設(shè)計(jì)超出監(jiān)察既定框架而致“越俎代庖”。此外，部分調(diào)查程序優(yōu)化的構(gòu)想也較為籠統(tǒng)。因此，本文旨在正確認(rèn)識職務(wù)犯罪與職務(wù)違法概念以及區(qū)分監(jiān)察調(diào)查程序之必要性的前提下，對當(dāng)前職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序是否符合當(dāng)下腐敗治理的理論邏輯以及反腐敗的現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行反思。嘗試探討監(jiān)察調(diào)查程序平衡反腐敗治理效能和人權(quán)保障需求的具體制度優(yōu)化，以監(jiān)察法治現(xiàn)代化推動中國法治現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、法治現(xiàn)代化視域下的監(jiān)察調(diào)查程序分離之必要性

中國的法治現(xiàn)代化是立足于本國國情的法治現(xiàn)代化，意味著對所有概念的辨析都應(yīng)當(dāng)扎根于中國法治文化土壤，對監(jiān)察調(diào)查程序優(yōu)化的思考也應(yīng)當(dāng)兼顧中國法治的理論與實(shí)際。一定程度分離、優(yōu)化職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序，既為本身屬性必然要求，又為實(shí)踐困境的妥善應(yīng)對之道。

1.調(diào)查程序分離更加契合職務(wù)不法行為屬性

在傳統(tǒng)語境下，職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為之間存在著緊密關(guān)聯(lián)，但并非一一對應(yīng)。二者橫跨至少兩個(gè)法律部門，所涉評價(jià)體系不盡相同，因此一度采取分離處置模式，對應(yīng)不同的制度設(shè)計(jì)與價(jià)值取向。監(jiān)察體制改革后，一體化調(diào)查程序在處理根本性質(zhì)不同的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪時(shí)強(qiáng)行打破二者界限，這缺乏足夠法理支撐且無法完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。

《監(jiān)察法》出臺之前，職務(wù)違法行為因其嚴(yán)重程度尚未觸犯刑法，內(nèi)核是對行政法律規(guī)范的違反，屬于行政違法中的職務(wù)過錯類型，其法律后果是政務(wù)處分[1]。現(xiàn)今，依據(jù)《監(jiān)察法》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）及相關(guān)法律，同樣行為將面臨監(jiān)察法意義上的政務(wù)處分。無論政務(wù)處分具有行政權(quán)屬性抑或監(jiān)察權(quán)屬性，都無法為職務(wù)違法帶來達(dá)到刑法職務(wù)犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)的外觀。職務(wù)違法并非全都能夠轉(zhuǎn)化為職務(wù)犯罪，但職務(wù)犯罪一定構(gòu)成職務(wù)違法，因其具有嚴(yán)重的社會危害性而觸犯了刑事法律規(guī)范，涉及刑事責(zé)任的承擔(dān)。區(qū)別于其他部門法，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）所保護(hù)的社會關(guān)系更為廣泛，具有最高的強(qiáng)制性[2]，作為社會的最后一道防線對人的行為設(shè)置最低要求。個(gè)人一旦被貼上犯罪標(biāo)簽，“社會公眾就會用所貼上的標(biāo)簽來看待這個(gè)人”[3]，犯罪人將承擔(dān)一系列的刑罰附隨后果[4]；從社會角度切入，職務(wù)犯罪的犯罪事實(shí)出現(xiàn)認(rèn)定上的錯誤，冤假錯案的產(chǎn)生及糾正需要付出沉重的政治、社會、經(jīng)濟(jì)代價(jià)，這種司法成本遠(yuǎn)高于對職務(wù)違法行為錯誤的認(rèn)定與糾正[5]。因此，行為人的違法行為一旦有可能被認(rèn)定為職務(wù)犯罪，更要審慎對待。

當(dāng)前，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立存在對程序分離的關(guān)切，但并未以契合職務(wù)違法與職務(wù)犯罪屬性為目的。監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)部門依據(jù)監(jiān)督、調(diào)查、處置等不同職權(quán)劃分，采取監(jiān)督檢查部門和審查調(diào)查部門分設(shè)模式，前者負(fù)責(zé)日常監(jiān)督檢查和處置涉嫌一般違紀(jì)問題線索，后者負(fù)責(zé)對涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索進(jìn)行初步核實(shí)和立案審查調(diào)查[6]，但紀(jì)委與監(jiān)察委員會在各自職權(quán)行使上本應(yīng)“涇渭分明”[7]。合署辦公實(shí)踐中存在以黨的工作機(jī)關(guān)直接或間接主導(dǎo)國家機(jī)關(guān)具體工作的現(xiàn)象不等于否定不同屬性權(quán)力之間封閉運(yùn)作的分化前提，其自身獨(dú)立性仍然是政治系統(tǒng)獲得合法性的先決條件[8]。以紀(jì)律檢查委員會處理黨員群體的違紀(jì)問題、以監(jiān)察委員會覆蓋公職人員的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪問題，是確保國家機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立性、進(jìn)一步鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)的必要舉措。因此，在目前的制度設(shè)計(jì)下，相應(yīng)的區(qū)分并不涉及職務(wù)違法和職務(wù)犯罪審查調(diào)查程序，現(xiàn)有的主體、程序分離僅依據(jù)紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公合法性要求以及監(jiān)察委自身行使職能便利性特點(diǎn)，從區(qū)分程度而言是不足夠的，無法滿足對性質(zhì)不同的兩類行為區(qū)別對待的要求。

2.調(diào)查程序分離更加符合被調(diào)查人權(quán)利保障要求

“法治現(xiàn)代化”的目標(biāo)對監(jiān)察調(diào)查程序提出了更高要求，監(jiān)察調(diào)查程序應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化以避免監(jiān)察調(diào)查權(quán)被濫用，實(shí)現(xiàn)對被調(diào)查人的權(quán)利保護(hù)。在傳統(tǒng)的違法犯罪二元體系下，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪性質(zhì)的差異直接導(dǎo)致了處理程序上的差異。處理職務(wù)犯罪時(shí)，對行為人權(quán)利限制較大的刑事訴訟程序通過賦予行為人更多的保障性權(quán)利、適用更加嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)對犯罪嫌疑人人權(quán)的保障；而針對單純的職務(wù)違法，因其社會危害性及對應(yīng)后果較為輕緩，整個(gè)秩序的建立趨向于效率保證，由單一的權(quán)力順向推進(jìn)，程序控制亦相對寬松。

監(jiān)察體制改革后，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的調(diào)查應(yīng)用相同程序和標(biāo)準(zhǔn)，回應(yīng)了懲治腐敗效率提升的需要，但要警惕“適得其反”。監(jiān)察體制改革不僅要通過長效反腐機(jī)制實(shí)現(xiàn)對職務(wù)違法犯罪的有效打擊，也應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)保障當(dāng)事人的權(quán)益。不區(qū)分案件的性質(zhì)與具體案情采取同樣的監(jiān)察調(diào)查程序難以符合比例原則的要求，有違法治現(xiàn)代化要旨。具體到監(jiān)察調(diào)查程序的設(shè)計(jì)上，“監(jiān)察主體行使的權(quán)限和采取的監(jiān)察措施與要達(dá)到的監(jiān)察目的之間應(yīng)當(dāng)具有合理的對應(yīng)關(guān)系”[1]。基于職務(wù)犯罪的刑事法性質(zhì)，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)較為強(qiáng)力的調(diào)查權(quán)限與措施符合比例原則，而對不存在轉(zhuǎn)化為職務(wù)犯罪可能的職務(wù)違法行為，采取強(qiáng)度較大的調(diào)查程序與措施，不僅可能因?yàn)閷剐灾坪獾那啡倍沟卯?dāng)事人的合法權(quán)益無法得到充分的保障，還可能導(dǎo)致監(jiān)察調(diào)查程序運(yùn)行效率不高。

此外，任何一個(gè)干部的成長都需要國家投入大量精力與財(cái)力，刑事責(zé)任的承擔(dān)對公職人員而言等于“一票否決”，職務(wù)違法則不等于政治生涯的“死刑”。一體立案調(diào)查的現(xiàn)有程序使輕微職務(wù)違法的公職人員也必須在某些時(shí)刻與嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的公職人員經(jīng)歷同樣審查調(diào)查階段，適用同樣稱謂和措施，這極可能影響其工作熱情重燃與單位評價(jià)重建，更不利于監(jiān)察機(jī)關(guān)履行教育職責(zé)。《監(jiān)察法》第五條指出，國家監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”，《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡稱《監(jiān)察條例》）補(bǔ)充規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中的系列教育職責(zé)，對違紀(jì)違法公職人員的懲戒，不能單純?yōu)閼徒涠鴳徒洌瑧?yīng)與教育、感化、挽救相結(jié)合[2]。因此，實(shí)現(xiàn)對輕微職務(wù)違法與嚴(yán)重職務(wù)違法、犯罪的程序分離，可以淡化輕微職務(wù)違法者的負(fù)面“標(biāo)簽”，為其回歸工作崗位提供更加暢通的渠道，也更有助于監(jiān)察機(jī)關(guān)教育、感化等職責(zé)的發(fā)揮。

3.調(diào)查程序分離有助緩解監(jiān)察資源配置緊張現(xiàn)狀

監(jiān)察調(diào)查一體化模式保證了黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，使腐敗案件辦理效率總體上得以提高，卻在微觀層面導(dǎo)致了部分案件處置“牛刀割雞”，造成了監(jiān)察資源的空轉(zhuǎn)與浪費(fèi)，甚至在特定場域不具備現(xiàn)實(shí)可行性。對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序進(jìn)行分離不僅符合法治理論的內(nèi)在邏輯，也是對現(xiàn)實(shí)問題的積極回應(yīng)，是基于有限監(jiān)察資源的合理考量。

監(jiān)察調(diào)查一體化模式對應(yīng)辦案的高標(biāo)準(zhǔn)，職務(wù)犯罪案件中證據(jù)收集、證明標(biāo)準(zhǔn)的審慎體現(xiàn)在職務(wù)違法案件中值得肯定，但標(biāo)準(zhǔn)的提高可能對有限的監(jiān)察資源形成挑戰(zhàn)。同樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格的內(nèi)控程序?qū)嶋H上也形成了對監(jiān)察權(quán)限制的較高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格的內(nèi)部審批在可能涉及人身自由限制的職務(wù)犯罪調(diào)查過程中理所應(yīng)當(dāng)，但將其應(yīng)用于輕微職務(wù)違法的案件辦理中勢必會導(dǎo)致程序冗余。而且在特定的場域內(nèi)，調(diào)查程序一體化所對應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，在實(shí)踐層面困難重重，欠缺切實(shí)執(zhí)行的可能性。“法律規(guī)范可執(zhí)行性是指法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)實(shí)施效果最優(yōu)化所應(yīng)具備的內(nèi)在的和形式的立法技術(shù)要求”[1]，如果監(jiān)察法律及其附屬法規(guī)所規(guī)定的程序并不具有可執(zhí)行性，那么無論程序規(guī)定如何嚴(yán)格，必然流于形式。

上述矛盾突出地體現(xiàn)在各地紀(jì)委監(jiān)委派駐（出）機(jī)構(gòu)中。《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》進(jìn)一步明確和細(xì)化了派駐（出）機(jī)構(gòu)工作職責(zé)、履職程序，其工作職責(zé)被定位為“依規(guī)依紀(jì)依法履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置”，同時(shí)也指出“應(yīng)當(dāng)把監(jiān)督作為基本職責(zé)”，因此調(diào)查、處置職責(zé)自然處于較次一級地位。現(xiàn)實(shí)情況亦是如此，紀(jì)委監(jiān)委派駐（出）機(jī)構(gòu)在工作中的主要職責(zé)為日常監(jiān)督，需要進(jìn)行調(diào)查、處置的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件數(shù)量較少，所涉案情也較為輕微，因此機(jī)構(gòu)內(nèi)配置的紀(jì)檢監(jiān)察人員數(shù)量十分有限，一旦派駐（出）機(jī)構(gòu)需要履行調(diào)查、處置等職責(zé)，就容易出現(xiàn)人手不足的情況。派駐（出）機(jī)構(gòu)中的線索初核、立案、審查調(diào)查、后續(xù)審理等大部分文書撰寫、程序?qū)徟寂c其本委辦案要求一致，即使是再小的案子也涉及煩瑣的程序?qū)徟c文書寫作工作。同時(shí)，根據(jù)調(diào)查與審理相分離的原則，紀(jì)檢監(jiān)察人員在重復(fù)參與審查調(diào)查與案件審理環(huán)節(jié)受到限制，派駐（出）機(jī)構(gòu)被迫借調(diào)人員的情況較為普遍。因此，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查適用同樣程序無法很好地實(shí)現(xiàn)繁簡分流，給基層紀(jì)檢監(jiān)察人員造成了不必要的負(fù)擔(dān)，統(tǒng)一以辦理職務(wù)犯罪的高標(biāo)準(zhǔn)來處理一切案件的必要性有待商榷。

三、法治現(xiàn)代化視域下監(jiān)察調(diào)查程序分離之可行性

監(jiān)察調(diào)查程序分離是監(jiān)察體制基于本國國情和現(xiàn)代化要求的積極優(yōu)化嘗試，其與我國法治現(xiàn)代化發(fā)展方向的一致性必須得到保證。任何一種程序誕生或修改必然面對各方訴求的妥協(xié)和平衡，必須從它與現(xiàn)行監(jiān)察體制的兼容程度出發(fā)，對條件是否具備、配套是否到位、保障是否成就等問題展開分析，在廣泛吸納學(xué)界意見與理論實(shí)際的基礎(chǔ)上證成程序分離可行性。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了監(jiān)察體制優(yōu)化的正確方向

監(jiān)察調(diào)查一體化程序的形成，與我國長期以來區(qū)分職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查程序的制度弊病相關(guān)。單純區(qū)分二者調(diào)查程序的主張面臨違背司法認(rèn)知規(guī)律、權(quán)力失控、阻礙調(diào)查、程序控制流于形式等挑戰(zhàn)，加之嚴(yán)峻的反腐形勢、特殊的案件性質(zhì)、相關(guān)的法律經(jīng)驗(yàn)等因素，監(jiān)察調(diào)查一體化程序自然成為恰當(dāng)?shù)闹贫冗x擇[2]。因此，法治現(xiàn)代化視域下的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序優(yōu)化無意回歸過去二元化腐敗治理體系，倡導(dǎo)的是監(jiān)察調(diào)查程序內(nèi)部相對且有限的分離，其實(shí)際面向的是現(xiàn)有程序在運(yùn)行過程中通過小修補(bǔ)足以解決的問題，最終目的是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有監(jiān)察體制效能的進(jìn)一步發(fā)揮。

針對程序改進(jìn)過程中可能出現(xiàn)的錯誤傾向，對監(jiān)察調(diào)查程序進(jìn)行分離的嘗試必須堅(jiān)持黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。也只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，整合全國反腐敗的力量，形成“集中統(tǒng)一、高效權(quán)威”的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制才存在可能。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性對整個(gè)制度的流變起到了重要導(dǎo)向作用。“政治方向是黨生存發(fā)展第一位的問題，事關(guān)黨的前途命運(yùn)和事業(yè)興衰成敗。在政治方向問題上出現(xiàn)偏離，就不可避免地犯顛覆性錯誤。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，必須旗幟鮮明講政治。”[3]紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要自覺接受各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，同時(shí)要強(qiáng)化自我監(jiān)督和約束[4]，只有牢牢把握住政治這根弦，才不至于偏離反腐敗治理體系現(xiàn)代化的方向，不至于對現(xiàn)行的監(jiān)察制度產(chǎn)生根本性的動搖。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。”[1]在健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系的要求下，監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)不容置疑，當(dāng)務(wù)之急是如何在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行程序分離以適應(yīng)客觀實(shí)際。詳言之，單純對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪進(jìn)行概念界分，而不做配套性修改，差別化的監(jiān)察程序、監(jiān)察措施、監(jiān)察證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)顯然無法自發(fā)性地實(shí)現(xiàn)于監(jiān)察實(shí)踐；徹底將職務(wù)違法監(jiān)察調(diào)查程序與職務(wù)犯罪調(diào)查程序拆分，顯然也不適合當(dāng)下反腐敗實(shí)踐的需要，難以符合黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的前提性要求，尤其是在處理單一行為人同時(shí)涉及職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的案件時(shí)，對二者進(jìn)行人為強(qiáng)制割裂亦可能對紀(jì)檢監(jiān)察人員的工作形成不必要的挑戰(zhàn)。

2.監(jiān)察體制改革預(yù)留了程序相對分離的空間

法治現(xiàn)代化不是空中樓閣，必須落腳于現(xiàn)實(shí)框架，監(jiān)察調(diào)查程序分離優(yōu)化的構(gòu)想也必須在大方向上與不斷發(fā)展完善的監(jiān)察體制相適應(yīng)。從《監(jiān)察法》與《監(jiān)察條例》的規(guī)定以及相關(guān)制度的流變中，我們可以體察出立法者對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪間差異對待的鮮明態(tài)度，監(jiān)察措施分離、證據(jù)分離等具體的實(shí)施路徑也得到了部分制度回應(yīng)。因此，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序的分離不僅存在理論上的可能性，實(shí)現(xiàn)這種可能性的制度條件已初具雛形。

如前所述，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪不同的性質(zhì)通過《監(jiān)察條例》得到了源頭上的界分，并于實(shí)踐中表現(xiàn)出更強(qiáng)的操作性。對職務(wù)違法，我國采取“類型化+抽象化”的界定方式。《監(jiān)察法》第11條規(guī)定了監(jiān)察委員會可以管轄的七類職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，同時(shí)在《監(jiān)察條例》中采取抽象界定的方式，設(shè)定了職務(wù)違法的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)。對職務(wù)犯罪，我國則采取“類型化+具體化”的界定方式。根據(jù)《監(jiān)察條例》規(guī)定，監(jiān)察委員會管轄職務(wù)犯罪可以被歸結(jié)為六種類型，而六種類型對應(yīng)的都是具體職務(wù)犯罪[2]。二者界分的核心在于考察行為是否具有相當(dāng)程度的社會危害性，對其進(jìn)行區(qū)分也關(guān)系著后續(xù)不同的監(jiān)察調(diào)查權(quán)限的設(shè)置。特別的是，基于監(jiān)察調(diào)查的特殊性，《監(jiān)察條例》對《監(jiān)察法》中的嚴(yán)重職務(wù)違法概念進(jìn)行了明確定義，嚴(yán)重職務(wù)違法是指“根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握的事實(shí)及證據(jù)，被調(diào)查人涉嫌的職務(wù)違法行為情節(jié)嚴(yán)重，可能被給予撤職以上政務(wù)處分”，通過對職務(wù)違法的進(jìn)一步界分，已經(jīng)形成非嚴(yán)重職務(wù)違法、嚴(yán)重職務(wù)違法以及職務(wù)犯罪三大類監(jiān)察案件。

因此，監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)限在處理三大類監(jiān)察案件時(shí)存在區(qū)別，呈現(xiàn)了梯度化分類。首先，部分調(diào)查措施只有在涉及職務(wù)犯罪時(shí)才得以適用。例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人可以依法進(jìn)行訊問，在調(diào)查職務(wù)犯罪案件時(shí)具備搜查的權(quán)限；在調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪時(shí)可以采取技術(shù)調(diào)查措施等。其次，部分調(diào)查措施適用于嚴(yán)重職務(wù)違法而不適用于一般職務(wù)違法，除了《監(jiān)察法》明確規(guī)定的留置措施只能在調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪時(shí)適用，《監(jiān)察條例》還將對單位和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的查封、凍結(jié)列入只能在調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪時(shí)使用的措施。最后，同一種調(diào)查措施在調(diào)查非嚴(yán)重職務(wù)違法與嚴(yán)重職務(wù)違法時(shí)也可能區(qū)別適用，例如《監(jiān)察條例》規(guī)定對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人適用談話措施時(shí)應(yīng)當(dāng)全程同步錄音錄像。可以看出，職務(wù)犯罪的危害程度要遠(yuǎn)超職務(wù)違法，于是監(jiān)察法律法規(guī)針對部分對人身權(quán)利以及財(cái)產(chǎn)權(quán)利侵犯較為嚴(yán)重的監(jiān)察措施限定了嚴(yán)格的適用范圍。

同樣，《監(jiān)察條例》也對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的證明標(biāo)準(zhǔn)作出了區(qū)分，前者的證據(jù)確鑿與后者的證據(jù)確實(shí)、充分截然不同，證據(jù)確鑿只需要所有定性證據(jù)“認(rèn)定事實(shí)清晰且令人信服”，而監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件需要對“所有已認(rèn)定的事實(shí)排除合理懷疑”，職務(wù)犯罪的證明標(biāo)準(zhǔn)明顯更高。此外，于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，通過監(jiān)督檢查部門和調(diào)查部門的分工協(xié)作，一定程度上體現(xiàn)了對非嚴(yán)重職務(wù)違法、嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的分流處遇。

綜上所述，《監(jiān)察條例》不僅區(qū)分了職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，還對職務(wù)違法中的非嚴(yán)重職務(wù)違法與嚴(yán)重職務(wù)違法進(jìn)行了區(qū)分，并于監(jiān)察措施設(shè)置及案件證明標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置之時(shí)體現(xiàn)出對應(yīng)區(qū)別，為監(jiān)察調(diào)查程序中分離職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，提供了基本的配套制度。

四、法治現(xiàn)代化視域下監(jiān)察調(diào)查程序分離之實(shí)現(xiàn)路徑

符合中國實(shí)際的法治現(xiàn)代化必須是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義法治現(xiàn)代化，必須是堅(jiān)持和拓展中國特色社會主義法治道路的法治現(xiàn)代化，必須是體現(xiàn)中國特色社會主義“五位一體”總體布局的法權(quán)要求的法治現(xiàn)代化[1]。監(jiān)察調(diào)查程序的優(yōu)化路徑同樣必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須適應(yīng)本國法治國情條件，必須處理好公平效率間的關(guān)系。因此，基于理論和實(shí)踐的多維考量，監(jiān)察調(diào)查程序應(yīng)在宏觀層面“不可分”而在微觀層面“可分”，在獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的前提下進(jìn)行程序上的適度分離。具體而言就是在堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不動搖的前提下，仍然由監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查權(quán)，但需要對監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部參與監(jiān)察調(diào)查的主體、監(jiān)察調(diào)查具體程序以及對應(yīng)的監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施進(jìn)行一定程度的分離，總體遵循較為完整的基礎(chǔ)邏輯。

經(jīng)過初步核實(shí)后，對涉嫌職務(wù)違法犯罪的公職人員的監(jiān)察調(diào)查程序開始，而這一程序由監(jiān)察立案作為開端。現(xiàn)有的進(jìn)入監(jiān)察調(diào)查程序的門檻，一是涉嫌職務(wù)違法或犯罪的事實(shí)，二是需要追究法律責(zé)任[2]。據(jù)此，稍加拆分便可導(dǎo)向兩條不同的審查調(diào)查路徑：如果存在公職人員涉嫌職務(wù)違法的事實(shí)而不存在公職人員職務(wù)犯罪，此時(shí)追究政務(wù)責(zé)任，符合進(jìn)入職務(wù)違法調(diào)查程序的先決條件；而一旦公職人員被發(fā)現(xiàn)存在涉嫌職務(wù)犯罪的犯罪事實(shí)，并且要承擔(dān)刑事責(zé)任，那么直接進(jìn)入職務(wù)犯罪調(diào)查程序。

由于職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的特殊性，被調(diào)查人極有可能擔(dān)任所工作領(lǐng)域的關(guān)鍵職務(wù)，掌握著與國家利益及安全相關(guān)的重要秘密，一旦被審查調(diào)查人聽聞風(fēng)聲后向貪腐鏈條的其他人通風(fēng)報(bào)信，將極大地影響反腐敗成效的最終達(dá)成。并且，線索初核階段對公職人員涉嫌職務(wù)違法或是職務(wù)犯罪的判斷可能出現(xiàn)偏差，為了最大程度上實(shí)現(xiàn)監(jiān)察效能的合理配置，在前一種情形當(dāng)中，還應(yīng)該增加一個(gè)層面的判斷，即參照《監(jiān)察條例》中對“嚴(yán)重職務(wù)違法”的界定，以受到政務(wù)處分的輕重作為區(qū)分。

可能面臨政務(wù)輕處分（警告、記過、記大過、降級）的職務(wù)違法行為涉嫌職務(wù)犯罪的概率確實(shí)較小，在這樣情形下直接適用職務(wù)違法調(diào)查程序符合效率與公平的有關(guān)要求。而可能面臨政務(wù)重處分（撤職、開除）的職務(wù)違法行為，在后續(xù)程序中轉(zhuǎn)化為職務(wù)犯罪的概率相對較大，并且一旦轉(zhuǎn)化，可能在轉(zhuǎn)化的過程中存在信息外泄的風(fēng)險(xiǎn)，不如從一開始就采取調(diào)查職務(wù)犯罪的高規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)，既順應(yīng)了程序上繁簡分流的需要，又保障了監(jiān)察效能的發(fā)揮。

綜上，監(jiān)察調(diào)查程序相對分離的具體構(gòu)造如圖1所示，初步核實(shí)工作結(jié)束后，需要立案審查的，分別進(jìn)入由不同的內(nèi)設(shè)部門為調(diào)查主體的監(jiān)察調(diào)查程序。如果被調(diào)查人涉嫌職務(wù)違法，但是不構(gòu)成情節(jié)特別嚴(yán)重，不會受到撤職以上政務(wù)處分的，就進(jìn)入職務(wù)違法調(diào)查程序，采用簡化的立案、調(diào)查、審理程序；如果被調(diào)查人涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法、可能面臨政務(wù)重處分，或者已經(jīng)涉嫌職務(wù)犯罪的，則進(jìn)入另外一套程序，因?yàn)榧骖檶?yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的調(diào)查，且嚴(yán)重職務(wù)違法轉(zhuǎn)化為職務(wù)犯罪的可能性較大，故稱為“泛職務(wù)犯罪調(diào)查程序”。此程序適用嚴(yán)格的制度規(guī)定，且基于人權(quán)保障的目的適時(shí)允許律師介入。特別地，一旦在職務(wù)違法調(diào)查程序的運(yùn)行過程中，發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人可能涉嫌職務(wù)犯罪，應(yīng)在第一時(shí)間轉(zhuǎn)入泛職務(wù)犯罪調(diào)查程序。而在泛職務(wù)犯罪調(diào)查程序中，也應(yīng)該設(shè)置對不符合該程序要求的案件向職務(wù)違法調(diào)查程序轉(zhuǎn)換的渠道，通過設(shè)置程序間轉(zhuǎn)換機(jī)制對特殊情況兜底。

1.調(diào)查主體分設(shè)是程序相對分離的前提

首先，實(shí)現(xiàn)上述程序構(gòu)造必須仰仗不同調(diào)查主體，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行二次部門拆分是一個(gè)較為有效的舉動。誠然，有學(xué)者基于反腐敗效率及部門間協(xié)同實(shí)際認(rèn)為，部門的分立會形成不同的立案條件和程序，加上既有的黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查部門，三套完全不同的程序會使整個(gè)監(jiān)察調(diào)查過程更加煩瑣[1]。但筆者認(rèn)為，整個(gè)監(jiān)察調(diào)查程序無論是針對職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪，無論是由誰實(shí)施，其所依據(jù)的法律規(guī)范并不會因?yàn)椴块T的劃分而有所變更，不能因?yàn)椴块T分立困難而否定其必要性。具體設(shè)計(jì)為：職務(wù)違法調(diào)查程序與泛職務(wù)犯罪調(diào)查程序分屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)不同的審查調(diào)查室，前者包括非嚴(yán)重職務(wù)違法的立案以及后續(xù)較為簡易、步驟省略的系列程序，后者包括嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪立案和與現(xiàn)行監(jiān)察法律法規(guī)一致的后續(xù)程序。

與此同時(shí)，二者分離能夠更加有效地利用現(xiàn)有監(jiān)察資源。目前監(jiān)察委員會的監(jiān)察人員包括原紀(jì)委的紀(jì)律檢查員、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察（專）員、人民檢察院的員額檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員等[2]，不同來源的監(jiān)察人員的素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)儲備有較大差別，在面對違紀(jì)、違法行為乃至犯罪行為時(shí)有各自的專長和盲區(qū)。監(jiān)察調(diào)查內(nèi)設(shè)部門的分離為他們最大限度地發(fā)揮作用提供了良好的機(jī)制。著重在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查部門配置具備刑事偵查資質(zhì)的人員，在職務(wù)違法與違紀(jì)行為方面配置紀(jì)律監(jiān)督、違法處置等經(jīng)驗(yàn)較為豐富的人員，根據(jù)案件類型采用不同標(biāo)準(zhǔn)，不失為一種可行方案。考慮到職務(wù)犯罪調(diào)查的較高標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查案件的具體數(shù)量與程序間轉(zhuǎn)換的實(shí)際需要，職務(wù)違法調(diào)查程序轉(zhuǎn)換至泛職務(wù)犯罪調(diào)查程序應(yīng)伴隨調(diào)查主體的轉(zhuǎn)換，但在泛職務(wù)犯罪調(diào)查程序向職務(wù)違法調(diào)查程序“逆向”轉(zhuǎn)換時(shí)，可以容許調(diào)查主體不變，這要求適用泛職務(wù)犯罪調(diào)查程序的部門應(yīng)當(dāng)盡量配置更加全面、專業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)察人員，以妥善應(yīng)對例外情況。

當(dāng)然，調(diào)查主體如何分設(shè)在人手緊張的紀(jì)委監(jiān)委派駐（出）機(jī)構(gòu)內(nèi)部還要進(jìn)一步思考。除了單純增加紀(jì)檢監(jiān)察人員配置，整合派駐機(jī)構(gòu)能夠較好地解決這個(gè)問題，針對某些單獨(dú)派駐機(jī)構(gòu)力量薄弱、難以發(fā)揮作用的實(shí)際狀況，對區(qū)域內(nèi)的派駐機(jī)構(gòu)重新排列組合，減少派駐機(jī)構(gòu)數(shù)量，增加每個(gè)派駐機(jī)構(gòu)編制數(shù)，不僅能夠使紀(jì)檢監(jiān)察力量更加集中[3]，也使派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)部調(diào)查主體分設(shè)變?yōu)榭赡堋?/p>

2.內(nèi)部程序分流是程序相對分離的內(nèi)容

伴隨著職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)督調(diào)查主體的分離，必然要在兩個(gè)不同的部門內(nèi)采取不同的監(jiān)察程序，具有可行性的方案是通過調(diào)整內(nèi)部程序?qū)崿F(xiàn)監(jiān)察體制框架下對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪處置程序的分流。在法治現(xiàn)代化要求下，監(jiān)察程序設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善必須適應(yīng)監(jiān)察對象之復(fù)雜、調(diào)查取證之艱難的現(xiàn)實(shí)情況，一味將監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)向“類偵查權(quán)”靠攏僅為權(quán)宜之計(jì)，難堪監(jiān)察體制長遠(yuǎn)發(fā)展重任。采取職務(wù)違法與泛職務(wù)犯罪兩套調(diào)查程序的做法有利于形成監(jiān)察視域下職務(wù)犯罪獨(dú)有的程序保障標(biāo)準(zhǔn)，兼顧職務(wù)犯罪與職務(wù)違法的差異性質(zhì)和二者體現(xiàn)于監(jiān)察調(diào)查程序的特殊性。

實(shí)現(xiàn)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查程序分離首先是職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的立案分離。立案程序的設(shè)置實(shí)現(xiàn)了對程序及強(qiáng)制措施使用權(quán)力的控制，起到了轉(zhuǎn)化調(diào)查活動性質(zhì)，明確被調(diào)查人權(quán)利保障的作用[1]。因此，從立案程序開始分設(shè)職務(wù)違法立案程序與泛職務(wù)犯罪立案程序適應(yīng)了從源頭開始區(qū)分證據(jù)收集的需要，并且在立案階段對二者進(jìn)行區(qū)分給后續(xù)兩者在不同軌道上的運(yùn)行提供了便利。

其次是職務(wù)違法調(diào)查程序與職務(wù)犯罪調(diào)查程序內(nèi)部的運(yùn)行流轉(zhuǎn)、審批機(jī)制、文書材料的分流。嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查程序伴隨著對人身限制乃至監(jiān)察調(diào)查措施適用，因此須通過嚴(yán)格的內(nèi)控機(jī)制加以限制，不應(yīng)再簡化；而非嚴(yán)重職務(wù)違法的調(diào)查程序不涉及對人身自由可能造成強(qiáng)限制的調(diào)查手段，那么則無必要采取過于煩瑣的內(nèi)控機(jī)制，因此應(yīng)提升運(yùn)行流轉(zhuǎn)效率、精簡審批機(jī)制與文書材料。

最后還應(yīng)當(dāng)重視程序之間銜接機(jī)制的建構(gòu)，尤其是證據(jù)的收集與適用。《監(jiān)察條例》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)依照《監(jiān)察法》和本條例規(guī)定收集的證據(jù)材料，經(jīng)審查符合法定要求的，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。由于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的不同證明標(biāo)準(zhǔn)，對不可能涉及職務(wù)犯罪的非嚴(yán)重職務(wù)違法，完全可以降低證據(jù)收集、適用的限制，而泛職務(wù)犯罪調(diào)查程序所獲得的證據(jù)不僅將于后續(xù)審理中使用，也極有可能向刑事訴訟證據(jù)方向轉(zhuǎn)化，自然應(yīng)當(dāng)同職務(wù)違法調(diào)查程序中獲得的證據(jù)形成區(qū)分。

此外，程序分離也為律師介入提供了理論空間。如果說職務(wù)違紀(jì)是黨的監(jiān)督而不應(yīng)由律師介入，職務(wù)違法因不具有犯罪屬性不必律師介入，那么職務(wù)犯罪涉及基本的人身權(quán)利且經(jīng)過審理后存在移送審查起訴的可能，不允許律師介入的合理性與合法性無法得到證明，此階段相關(guān)犯罪嫌疑人基本權(quán)利缺乏保障的狀態(tài)將直接影響后續(xù)階段中的權(quán)利保障效果。特別在監(jiān)察從寬處罰建議制度與刑事訴訟認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的銜接時(shí)，后者要求簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書時(shí)必須有辯護(hù)人或值班律師在場。因此，前者不允許律師介入的情形勢必影響監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議的效力，一旦最終影響后續(xù)司法機(jī)關(guān)的回應(yīng)，二者銜接目標(biāo)將無法實(shí)現(xiàn)[2]。

當(dāng)然，反腐敗工作牽涉較廣、關(guān)系重大且極有可能涉及國家秘密，引進(jìn)社會律師即使是在已經(jīng)分離的調(diào)查程序中也存在風(fēng)險(xiǎn)。不妨在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門“法律援助”律師，為進(jìn)入泛職務(wù)犯罪調(diào)查程序的人員提供必要的法律援助，在較低風(fēng)險(xiǎn)的情況下促進(jìn)監(jiān)察對象權(quán)利保障目的達(dá)成，以使監(jiān)察調(diào)查程序更好地平衡貪腐治理與人權(quán)保障的需求。

3.調(diào)查措施分類是程序相對分離的保證

監(jiān)察調(diào)查必然涉及相關(guān)措施在程序內(nèi)的適用，因此在職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查程序中，手段措施也應(yīng)該依二者性質(zhì)差異而類分，與法治現(xiàn)代化的要求相適應(yīng)。本文根據(jù)《監(jiān)察法》第四章與《監(jiān)察條例》第四章有關(guān)監(jiān)察權(quán)限的規(guī)定，梳理出監(jiān)察機(jī)關(guān)共有15種監(jiān)察調(diào)查措施（見表1），但其適用的法律規(guī)定不甚清晰，措施對權(quán)利的限制與調(diào)查階段亦不甚匹配。

刑事訴訟法上啟動專門調(diào)查并采取強(qiáng)制性取證手段必須以涉嫌犯罪且立案為前提條件，而部分監(jiān)察調(diào)查措施具備專門調(diào)查與強(qiáng)制實(shí)施的性質(zhì)，監(jiān)察委以違法嫌疑立案即可啟動，甚至立案前也可適用。例如查詢作為限制被調(diào)查人財(cái)產(chǎn)自由的措施，不能用于一般職務(wù)違法的調(diào)查；技術(shù)調(diào)查措施作為具有易侵權(quán)特性的措施[1]，屬于對人身自由的強(qiáng)限制，只能針對涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，但它們卻可以在監(jiān)察調(diào)查程序尚未開始之前根據(jù)工作需要報(bào)批后適用。在此階段，難以客觀標(biāo)準(zhǔn)判斷監(jiān)察調(diào)查措施的采用是否合法合規(guī)，“就有可能為辦案人員較隨意地認(rèn)定和適用打開方便之門”[2]。即使同屬于監(jiān)察立案后適用的調(diào)查程序，對人身自由限制較輕的訊問措施無法適用于職務(wù)違法，而對人身自由限制較重，甚至與刑訴法上逮捕這一強(qiáng)制措施具有相當(dāng)性的留置，卻能夠于嚴(yán)重職務(wù)違法調(diào)查中適用，輕重配比失調(diào)顯而易見。

因此，欲實(shí)現(xiàn)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查程序的相對分離，必須將現(xiàn)有的監(jiān)察調(diào)查措施進(jìn)行配套性安置。線索初核階段，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的性質(zhì)尚未清晰，只配置談話、查詢、調(diào)取、詢問、勘驗(yàn)檢查、鑒定、限制出境七種對人身自由、財(cái)產(chǎn)自由限制較小的任意性調(diào)查措施。而在初核后，進(jìn)入職務(wù)違法調(diào)查程序的案件，因?yàn)椴簧婕皣?yán)重職務(wù)違法，且不太可能轉(zhuǎn)化為職務(wù)犯罪，同樣不應(yīng)適用限制人身自由的調(diào)查措施以及限制財(cái)產(chǎn)自由程度較重的調(diào)查措施，只增加配置查封與扣押兩種限制財(cái)產(chǎn)自由的程度輕緩的調(diào)查措施。進(jìn)入泛職務(wù)犯罪調(diào)查程序的案件可以適用所有調(diào)查措施，但是必須注意訊問、搜查、技術(shù)調(diào)查三種只能在職務(wù)犯罪調(diào)查中適用的調(diào)查措施，應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)控程序加以限制，避免濫用。

但這樣的配置方法仍舊無法周延，因留置措施于調(diào)查措施體系內(nèi)定位較微妙。刑事偵查中逮捕的留置措施，對人身自由的限制程度遠(yuǎn)高于其他調(diào)查措施，卻被允許在嚴(yán)重職務(wù)違法調(diào)查時(shí)適用，而嚴(yán)厲程度較次的訊問、搜查、技術(shù)調(diào)查措施則只能運(yùn)用于職務(wù)犯罪調(diào)查。單純對現(xiàn)有調(diào)查措施在不同的程序中進(jìn)行排列組合并非治本之策，根源還是監(jiān)察程序中可供選擇的類強(qiáng)制措施單一，難以適應(yīng)比例原則的要求。監(jiān)察實(shí)踐中已經(jīng)存在“走讀式留置”的做法，對已經(jīng)采取留置措施的被調(diào)查人，每次訊問后仍將其釋放并要其保證在下次訊問時(shí)自覺到場[3]。未來，可以進(jìn)一步梯度式體系構(gòu)建留置措施，增加類似取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等限制人身自由的手段，通過將強(qiáng)制措施概念引入《監(jiān)察法》，減輕程序銜接間的屬性差異，更好地應(yīng)對實(shí)踐中的不同需求[4]。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

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