邁向合作治理：我國碳排放權交易治理體系的重構

顧向一 祁毓

內容提要 碳排放權交易是實現國家碳達峰碳中和戰略的重要制度之一。在政府主導的碳排放權交易治理模式下，透過中央和地方立法互動，碳排放權交易市場逐步從地方試點向全國統一市場過渡。通過開發碳金融、碳核算、碳技術等多重舉措，碳排放權交易市場發展穩中向好。但是，政府治理與碳排放權交易的市場化需求之間的沖突導致碳排放權交易的市場化程度不高，具體表現為碳排放權的法律屬性不明、碳排放權交易依據不足、監管主體治理能力有限等。要激活和再造碳排放權交易市場，合作治理是改革和發展的可欲路徑。合作治理要求政府、控排企業、公眾等多元主體，共同致力于控排目標的實現。在明確碳排放權的公權和私權雙重屬性前提下，政府、企業、第三方組織等主體應共同制定以碳排放權交易為核心的多元規范，為合作治理提供制度供給。在此基礎上，明確統一的碳排放權交易監管主體，建立科學的碳排放權交易監管制度，提升各方參與碳排放權交易的積極性，運用稅收、金融等激勵性手段，促進碳排放權交易市場高效運行，從而為我國碳排放權交易合作治理提供保障。

關鍵詞 碳排放權交易市場 合作治理 法律屬性 監管機制 多元化治理

顧向一，河海大學法學院副教授

祁毓，中南財經政法大學財稅學院教授

本文為國家自然科學基金創新研究群體項目“中國經濟發展規律與治理機制研究”（72121002）、國家社會科學基金項目“長江經濟帶跨界河湖治理法治保障研究”（22BFX131）、江蘇省社會科學基金項目“南京都市圈水生態環境協同治理的法治化研究”（22FXB006）、中央高校基本科研業務費專項資金資助項目（B210207046）的階段性成果。

氣候變化是世界各國都面臨的重大環境問題。碳排放權交易在應對氣候變化問題上發揮了合理分配大氣容量及維護發展中國家發展權益的獨特功能[1]。2011年以后，中國在北京、上海、重慶、湖北、天津、廣東、深圳等省市陸續建立了碳排放權交易市場。2020年12月，《碳排放權交易管理辦法（試行）》發布，碳排放權交易體系的建構從地區試點上升至國家層面。2020年9月，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上明確將2030年作為中國二氧化碳排放量達到最高峰的時間節點，力爭在2060年前實現碳中和[1]。之后，圍繞該目標的相關戰略規劃和實施政策紛紛被制定出來，助力碳排放權交易“下好全國一盤棋”。但面對碳排放權交易統一化的實踐需求，碳排放權交易的制度化和規范化工作尚顯不足。

中國從2020年開始大規模的碳排放權交易體系建設，政府在碳排放權交易過程中占據主導地位，有力地推動了碳排放權交易的落地和實施。但同時，政府主導的碳排放權交易治理體系也面臨著諸多問題，比如政府治理能力有限、碳排放權交易屬性不明等，這些問題深刻地影響著碳排放權交易的深入推進及碳排放權交易制度的頂層設計。因此，能否妥善處理政府、市場和社會三者之間的關系，決定著碳排放權交易市場能否良性有序地健康發展。合作治理是紓解政府主導的碳排放權交易治理體系難題的可行路徑，其基于碳排放權交易治理的要素，有機整合政府、市場、社會的力量，揚長避短，調動各參與主體的資源，共同推進碳排放權交易市場的建立和完善。有鑒于此，本文擬在揭示現行碳排放權交易治理體系政府主導特征的基礎上，剖析這一治理體系面臨的發展阻力，并從合作治理視角下，以期修正現有治理模式帶來的問題，實現碳排放權交易的規范有序運行。

一、政府治理模式下我國碳排放權交易的現狀檢視

目前來看，中國的碳排放權交易實踐較為復雜。立法規范層面仍然存在較大短板，立法規范單一化、原則化，難以有效指導碳排放權的市場化交易。下文將立足于規范與實踐的雙重視角，檢視我國碳排放權交易的現狀。

1.我國碳排放權交易的立法現狀

（1）中央立法為碳排放權交易制度奠定基礎

碳排放權交易法律層面的相關規定主要體現在《民法典》《環境保護法》《大氣污染防治法》之中。《環境保護法》和《大氣污染防治法》關于排污許可制度的相關規定可為碳排放權交易提供法律依托，但法律層面的規定較為原則化，不足以為碳市場與碳排放權交易的制度設計提供具體且全面的操作指引。有學者認為，“我國關于碳中和的法治建設明顯滯后，存在基本概念模糊不清、國家統一立法缺位、監管體制不健全、配套制度不完善、立法與實際相脫節等問題”[2]。為了解決這些問題，國家自2011年開始通過制定部門規章以及規范性文件對碳排放權交易作出相應規定，比如生態環境部[3]、國家發展和改革委員會[4]、財政部[5]頒布的關于碳排放權交易的部門規章及規范性文件。

（2）地方立法為碳排放權交易的制度創新提供依據

國家層面碳排放權交易立法進程的加快，促進了地方層面立法與執法的規范化，反映了碳交易機制設計過程中的“央地合作”趨勢。一方面，地方的試點和實踐為中央開展全國統一的碳排放權交易立法提供了基礎和素材；另一方面，通過自下而上和自上而下的立法互動，為政策的創新擴散和推廣建構了縱向和橫向的機制[6]。地方層面的立法主要在試點地區展開，北京、上海、天津、湖北、深圳、廣東、重慶、福建等地頒布的關于碳排放權交易的地方性法規、地方政府規章及規范性文件共13部[1]。試點地區的立法活動依托于行政改革試驗授權，該授權系介于立法授權與行政授權之間的新型授權制度，具有獨立的法律地位[2]。總體上看，有關碳排放權交易的規范在地方層面的制定和實施早于國家層面，凸顯了早期碳排放權交易試點地區在立法方面的需求和自主探索。

（3）立法規范基本覆蓋碳排放權交易全要素

目前，碳排放權交易規范的具體內容主要涉及重點排放單位、碳排放配額管理、碳排放配額及自愿減排量（CCER）、碳排放登記、交易和結算、碳排放MRV（監測、報告、核查）、碳排放配額清繳及相關法律責任等。生態環境部發布的關于碳排放權交易、登記、結算的三部管理規則，為碳排放權交易提供了較為詳細的指南。

2.我國碳排放權交易的實踐樣態

（1）地方先行，全國統一市場起步晚

2021年7月全國性碳市場交易啟動之前，我國已經建立了地方省市的碳排放權交易所，主要有北京、上海、天津、重慶、深圳、廣州、湖北交易所及海峽股權交易中心（環境能源交易平臺）。這些交易機構分別運行，并結合本地實際情況制定了配套的交易規則[3]。根據生態環境部統計，截至2020年11月，各地碳交易試點已有上千家重點排放單位，覆蓋了鋼鐵、水泥等多類行業，累計配額成交量約為4.3億噸二氧化碳當量，總成交額近100億元人民幣[4]。

（2）全國碳排放市場運行穩中向好

自2013年碳排放權交易市場地方試點運行以來，我國碳排放權交易量和交易額總體上穩中有升（見圖1）。2021年7月16日，全國碳市場正式啟動線上交易，至2021年12月31日首個履約周期結束，2162家企業被納入發電行業重點排放單位，碳排放配額累計成交量1.79億噸，二氧化碳年排放量超過45億噸，總成交額76.61億元。按履約量計，履約完成率為99.5%。數據顯示，自2021年7月全國碳市場啟動以來，累計清算共計54260筆，累計清算金額163.6億元，未發生一筆異常情況。碳配額價格從2021年年末的54元/噸小幅回升到2022年4月20日的60元/噸[5]。目前，全國碳排放權交易方式包括掛牌協議交易、大宗協議交易和單項競價。此外，個人和機構投資者也積極參與碳交易，碳市場金融屬性得到充分發揮，也為綠色金融的發展奠定基礎。

（3）碳交易市場存在結構性障礙

雖然國內碳市場初期市場活躍度不高，但碳市場建設是一個長效市場機制，要避免“碳沖鋒”和運動式“減碳”，則需要通過多種手段維持市場的持續性作用。目前，碳交易市場仍處于發展初級階段，發展存在著三重結構性障礙：一是參與碳排放權交易主體較為單一，參與單位只有控排企業，參與單位的行業主要局限于電力、石化等領域；二是交易動機消極，企業參與碳排放權交易都是為了遵守碳排放管理責任，缺乏出于企業發展的自利性、積極性動機；三是缺少與市場機制相適應的配額分配機制。盡管碳配額分配方案提出采取“標桿法、歷史強度法與歷史法相結合的方法”，但在實際測算分配中對碳排放“大戶”（熱力及熱電聯產、造紙、玻璃及其他建材、水的生產和供應等）仍延續傳統的歷史強度法[1]。

二、我國碳排放權交易的政府治理困境

盡管我國碳交易市場起步較晚，但是隨著全國范圍試點工作的推進和發展，當前已形成由部門規章和試點省市地方性法規或規章組成，規范內容涉及碳排放權交易制度各項核心要素的政策法律體系。盡管相關立法和政策可以為碳排放權交易的發展保駕護航，但是政府主導的治理模式也產生了些許治理難題，具體可以從治理效果、治理對象、治理依據以及治理能力等維度展開分析。

1.治理效果不佳：碳排放權交易市場化程度較低

我國碳排放權交易的模式先是單向參與國際碳市場（清潔發展機制項目），爾后發展為國內自愿減排，最后轉變為總量控制交易與自愿減排交易相結合[2]。總體看，碳排放權交易市場活躍度逐年上升，并且交易平臺和品種也日漸成熟，但目前仍存在以下幾個方面的局限：

（1）全國碳交易市場活躍度不高

全國碳交易市場的運轉不盡如人意，交易主體的積極性有限。一方面體現為交易主體的“配額結余惜售”。根據現有規則，交易主體對排放配額的結余部分既可以選擇在市場流通，也可以累加至下年度配額。但市場交易價格低迷，交易主體缺乏出售配額的驅動力。另一方面，碳交易市場的實際利用率不高。從第一個履約周期的數據來看，總成交1.79億噸碳排放配額，僅占市場覆蓋溫室氣體排放總量的4%[3]。盡管以交易量作為觀測市場活躍度的指標具有一定的科學性，但仍須綜合考慮其他觀測要素，比如我國的經濟體量和發展需求、全國碳交易市場的培育周期等。

（2）碳排放權交易行業融合度與區域融合度較低

早期的碳交易試點反映了碳排放權交易機制執行過程中出現了“要素瓶頸”“協而難同”“鞭打快牛”等問題。碳排放市場作為“嵌入”經濟社會發展的新興領域，實現與其他領域、行業深度“嫁接”[1]。各個地區碳排放權交易中心的創新“獨角戲”，無力承載碳排放市場進一步做優做強的使命。

（3）碳排放配額總量制度未能充分實現減排的目標

我國的碳排放配額總量設置制度缺少剛性，企業完成相關協議內容的方式不包括“配額交易”等二級市場行為，因此，不能通過激勵機制調動其積極性，這會影響我國碳中和目標的達成。確定碳排放配額總量的因素繁雜，要在考慮人口、清潔能源使用、發展水平等因素的同時，兼顧歷史排放量。

（4）我國碳市場的金融手段有待完善，金融產品類型單調

多樣化的金融手段和金融產品具有預防風險的獨特優勢，可為主體提供更多選擇，為市場增添活力。實際上，我國現有的碳金融產品有限。盡管我國在《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》中提出要建立碳基金，但是國際上常見的碳回購、碳質押、碳信托等金融產品和工具尚未被引入我國碳交易市場。

2.治理對象的權屬分歧：碳排放（權）法律屬性不明

碳排放或者碳排放權的法律屬性與其可交易性及交易限制和監管邏輯密切相關。學者們對碳排放的法律屬性眾說紛紜。部分學者將碳排放視為一項法律權利，認為碳排放權就是大氣環境容量資源使用權，并由此提出了多種學說，包括發展權說、用益物權說、準物權說、特許物權說、行政許可說等，其中用益物權說和準物權說影響較大。贊同用益物權學說的學者主張，溫室氣體是碳排放權客體，雖為無體物但其具有物的特征，且對溫室氣體排放單位的支配屬于對大氣環境容量這一公共物品的使用和收益。基于此，碳排放權為用益物權，用益物權理論能夠保障碳排放自由交易[2]。贊同準物權說的學者主張，碳排放權的調整對象是大氣環境容量，準物權調整的是自然資源，且兩者均是為了實現自然資源的利用價值，因而碳排放權當屬準物權[3]。也有部分學者認為排放權的本質是義務而非權利，反對把碳排放權作為一種“權利”來對待，認為這會向公眾傳遞一個錯誤的信號，排放溫室氣體是一種權利[4]。各國立法對碳排放法律性質的界定也存在較大差異。有國家立法明確承認碳排放具有財產權的性質，但也有相當一部分國家，認為碳排放權既不是傳統意義上的財產權，也不是傳統理論上的行政授權，類似國家主權和公共財產權的混合體[5]。

我國在具體實踐和理論研究層面，對碳排放的法律屬性都未形成統一的認識。在規范文件名稱的使用過程中，有的使用碳排放，有的使用碳排放權，存在較大分歧。在交易實踐中，一方面未對碳排放進行法律確權，另一方面又廣泛采用“碳排放權”的表述，極易向公眾傳達碳排放權是“權利”的錯誤信號，也不利于我國碳排放權交易法律體系的構建。

3.治理依據不足：以分散的政府規范為主

現階段我國碳排放權交易的制度體系效力位階低，內在規范性缺失。一方面，政策的比重遠遠大于法律法規。政策缺乏國家強制力保障，屬于非正式法源，雖然毫無疑問應當得到執行，但變化性大。另一方面，相較于地方性法規，政府規章的比重大但效力相對較低。地方性法規作為地方立法，旨在解決該地方區域內的現實問題和國家立法層面難以有效處理的問題。而地方政府規章旨在通過細化上位法的內容約束行政主體作出的行為和程序，并非創制性立法，但是在推行試點地區普遍存在著內部統一性不足的問題[1]。

此外，法律規范沖突的問題亦值得關注。碳排放相關規范中存在著與法律規范設定規則相悖的規定。比如《碳排放權交易管理暫行辦法》第三十一條為排放主體增加固定期限配額清繳義務的規范，在缺乏上位法依據的情況下，為排放主體增設了額外的義務負擔。當前，各試點省市都存在規范碳排放權交易的整體法律位階較低、上位法缺失導致實踐中產生下位法制約能力不足等問題。全國各地碳排放權交易規范不統一、地方立法分散，這直接導致碳排放權交易規范的權威性、穩定性和透明度不足，不利于碳排放權交易制度的有效推行和整體功能的良好發揮[2]。

4.治理能力有限：碳排放監管主體不統一

有效的市場監管是碳排放權交易市場平穩運營的重要保障。政府通過確定排污總量控制指標、排放權的原始分配、切實保障碳排放權交易監督制度、規范主體間碳排放權交易行為、審核碳交易指標等手段保障市場平穩運行，提升市場透明度，維持價格真實性[3]。但在實踐中，由于監管理念的滯后，監管措施和監管需求之間的脫節，碳排放權交易體系仍然存在監管不暢的問題，主要體現在以下幾點：

（1）缺乏統一的監管主體

碳排放權交易的監管主體以發展改革和生態環境兩部門為主，亦涉及工業和信息化、能源、市場監管及金融和證券監管等相關部門。在沒有明確統一的監管主體的情況下，碳排放權交易的合規有序運行將面臨很大的不協調性和風險性。為保證碳排放權交易系統的穩定及防范法律風險，應當加強監管。設立監管機構實時監測和處理特殊問題，是一個有效的選擇[4]。同時，統一的監管主體不僅可以從微觀層面建立碳排放權交易主體和相關機構的監管規范，更可以從維護市場穩定和實現生態保護宏觀目標的角度出發，通過制度設計實現對碳排放權交易市場的宏觀調控和管理。

（2）監管體制機制不夠健全

首先，各地監管標準不同，彼此缺少有效溝通。根據法律規定，各級地方行政區域內的碳排放權交易相關活動的監督管理主體為地方人民政府的生態環境主管部門，而不同行政區劃的監管主體會根據實際情況設置不同的監管標準，導致我國不同地域之間的差異化日漸顯著，這將阻礙全國碳排放權交易市場的平穩運營與可持續發展[5]。其次，信息公開和公眾參與程度不夠。碳排放權交易應當加強政府信息公開和公眾參與，政府信息公開工作能保障交易內容的真實、可靠及透明，公眾參與也能夠對交易過程進行監督。碳排放權交易在我國出現的時間較短，作為新興事物大眾對其了解較少，也缺乏相應的機會和平臺被大眾熟知。各地立法實踐在碳排放權交易市場信息公開制度上的設計往往只是形式，難以具體適用[6]。但隨著公眾環境意識和對生活質量要求的提高，自發接觸和了解碳排放的積極性也在不斷上升，公眾對碳排放權交易也越來越關注。

三、邁向合作治理的碳排放權交易體系

政府力量推動新興事物的形成是一種高效的制度路徑選擇。但是，隨著事物的發展，一味地依靠政府力量，反而會加大制度成本，阻礙事物的良性健康發展。尤其在社會變遷復雜化的當下，政府主導的治理模式難以與社會發展同頻共振。基于此，合作治理的理念和模式逐步進入公共管理的視野。合作治理承載著改變政府管理模式弊端的任務，可以緩解政府主導的治理模式所帶來的財政危機及治理失靈等問題[1]。通過上文的詳細闡釋，不難發現現階段我國政府主導的碳排放權交易治理體系固然取得了一定的成績，但也遭遇了制度瓶頸。碳排放權交易涉及的利益關系復雜、主體廣泛、治理模式分散且相互關系錯綜復雜，存在大量需要統籌協調的利益矛盾議題，具有鮮明的多主體協同演進特性。這就要求碳排放權交易的治理體系依托“合作治理”的理念價值，充分考慮多方利益、多元主體責任分擔，并建立基于治理權力共享的合作治理機制。合作治理意味著政府部門、企業、第三方組織和公民個人等平等主體之間，通過權力制約、信息共享和相互合作的方式共同管理社會公共事務，旨在跳出完全以政府主導為中心的結構化治理行為范式。

與傳統的政府治理不同，合作治理的碳排放權交易體系發生了治理要素的結構性轉變。首先，在治理層級上，碳排放權交易治理不再單純地以建立在自上而下的科層制之上的政府命令控制模式為主，而是轉向政府、市場、社會的網絡化、扁平化的治理結構。其次，在治理主體上，碳排放權交易治理不是完全由政府單一主導，而是希冀形成多主體間的公私伙伴關系，強化公主體與私主體“榮辱與共”的使命感。最后，在治理路徑上，強調多種政策之間的銜接與協同，充分發揮不同政策的比較優勢，在降低單個政策執行成本的同時提高政策實施的效能。碳排放權交易治理不是采取事后一次性的治理模式，而是通過在治理主體間形成持續、穩定的關系，實現互動性更強的主體間合作[2]。由此，在合作治理框架下，主要強調以系統性、整體性、協同化的思維導向，通過結合“政府-社會-市場”的多元主體力量，構建具有拓展性和兼容性的碳排放權交易體系。

1.合作主體多元：從政府主導到多主體參與

囿于碳排放監管的專業性，碳排放權交易的實現除了依靠政府監管和引導，還離不開碳交易過程中的企業、第三方組織和社會公眾的積極參與。

碳排放權交易過程，涉及控排企業和非控排企業。企業的參與不僅僅是為了滿足政府核算的碳排放權交易額，更是要以壯士斷腕的勇氣，從根本上實現碳排放權交易的減排目標。企業不能將碳排放權交易作為規避碳排放超標而受處罰的“救命稻草”，而應借助碳排放權交易市場的平臺，通過與同行業的不同企業碳排放權交易量“對標找差”，不斷提升自身技術水平，降低企業成本，提升核心競爭力。需要注意的是，企業減排路徑受制于企業性質。以化工企業為例，由于企業間的生產結構、規模等差異較大，難以做到像電力行業一樣整齊劃一，進而給后續的碳排放權交易造成較大的阻力和困擾[3]。再比如，航空行業作為服務行業，無法直接改進飛機結構以實現終極的控碳目標。航空行業需要借助重新購置飛行器等成本較大的路徑應對減排的目標，這就勢必會影響到企業的運行，也會對國民交通運輸領域的成本造成一定的影響。由此可見，在國家統一的碳排放權交易規劃中，企業的參與是必不可少的。一方面，企業通過產業結構、設備和技術的“騰籠換鳥”，實現減排的目標；另一方面，不同行業的企業應積極參與國家碳交易政策的制定，避免控碳和經濟、民生發展之間產生巨大沖突。此外，隨著各地對非控排企業的排放量進行監測和測算，非控排企業已不能“隔岸觀火”，而要搶占先機，積極主動加入控排行業，實現技術升級。

第三方組織主要在主體協調、標準制定和數據核查等方面發揮作用。碳排放涉及不同的排放主體、利益相關方和監管者，這些部門不僅有各自的目標約束和激勵訴求，同時對碳排放及其交易的技術認定也存在不一致的地方。以行業協會、公共組織為代表的第三方組織參與其中，不僅可以有效地協調碳排放主體和監管者之間的認知差異和協同困境，還可以在技術標準認定、排放數據報告核對、監測和評估以及技術創新合作與擴散網絡形成等方面提供準公共服務，無形中形成硬約束和軟激勵。

除了企業和第三方組織，公眾參與有助于形成參與主體的多元化格局，形成對碳排放主體和碳交易主體的“正向激勵”與“約束監督”。在參與機制設計上，為公眾參與碳排放權交易提供有效的途徑和方式，讓公眾的約束機制能夠有效傳遞到碳交易市場中，保障公眾可以參與到碳交易過程的監督和政策決策過程中，公眾本身也是碳交易的利益相關方，碳排放權交易活動會影響到公眾的福利和行為選擇。同時，要加快公眾參與碳交易活動的平臺建設，公開信息，降低公眾參與碳交易過程的成本，避免制度空心化；搭建相關的溝通機制，釋放公眾參與空間，通過聽證、座談、信訪等正式渠道和微博、短視頻等非正式渠道，創新參與形式；鼓勵公眾建立內部對話和協商機制，通過提升組織化程度，發揮各自領域的專業優勢，進而形成科學、民主、客觀、規范的長效機制[1]。

總體上看，將合作治理的多主體嵌入碳排放權交易體系中，有助于形成多重均衡結構，打破原有的以政府為主導的治理體制，重塑分工與平衡的權力結構，實現互利互惠。各類主體之間存在著針對碳交易的互需互補，有助于基于技術、行業、地區和市場形成合作秩序和博弈均衡狀態，推動碳交易過程中多主體共同制定、執行、監督和完善該政策。

2.合作前提重塑：碳排放的法律屬性再討論

目前，關于碳排放法律屬性的紛爭主要聚焦于控制碳排放的機制是應當走政府監管路線，還是走市場化路線。“碳排放（權）”是一個新興事物，既承載著國際社會減排的目標，又是碳排放權交易市場的標的。在圍繞碳排放所形成的社會關系中，“碳排放”關系著司法裁量、財務審計等多種社會活動，關乎對碳市場中配額免費發放、清繳、會計入賬、納稅等一系列行為該如何定性、管理和處罰。

在全國碳交易市場建立之前，主流觀點是將碳排放權歸入“準物權”“用益物權”“產權”。這一觀點雖然承認了碳排放權的經濟面向，卻無力解釋政府免費發放配額等非經濟性行為[2]。同時，碳排放配額的分配和流轉需要后期依法進行財務審計，而在目前財務審計法律依據不足的情況下，其中潛藏的審計風險不可想象。在《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》頒布之后，有學者將碳排放權視為公權，即“可交易的許可”“具有公法特征的行政規制權”[3]。這種公權說觀點契合了我國當前的控排需求、權利救濟可能性等。

目前來說，不能簡單地將碳排放權視為公權或私權，而應將碳排放權作為一項行政規制權，其針對“排放行為”，囊括了公權與私權兩種屬性。碳排放權是一種兼具公權、私權雙重屬性的特殊權利形態，其權屬界定本身呈現出層次性，會因生態整體主義視野下的碳排放權交易體系建設而在雙重屬性間發生流變。值得警惕的是，不能將“碳排放權交易制度”等同于“碳排放許可證交易制度”，要避免將其過度公法化的傾向，不應否定碳排放權交易制度的市場屬性，以提振和保障碳市場投資者和參與者的信心和動力。

3.合作制度構建：建立以碳排放權交易為核心的多元規范體系

相較于傳統環境問題，包括二氧化碳排放在內的大氣污染具有反饋過程長、涉及范圍廣、因果關系確定難等特點，這決定了應對碳排放問題離不開對復雜利益的識別。傳統的單一化、分權化、分散式的治理導致碳排放權交易主體之間協調和合作困難，使碳排放權交易治理呈“碎片化”特征，不能回應碳排放權交易目標復雜、場域多元、矛盾交織、利益繁復等多重挑戰。基于“政府主導”型治理模式的強大慣性[1]，以公眾參與為代表的社會力量難以發揮其應有的作用，“政府主動、企業被動、公眾不動”的困境越發凸顯[2]。因此，在構建頂層制度時須考慮碳排放權交易過程中復雜的利益關系、社會組織與公眾的意愿與期許，引入“公-私-社會”（public-private-society）動態協作的理念，在制度層面構建多元化規范體系，從根本上解決碳排放治理的棘手問題。

（1）建立以綜合性、系統性、協調性為導向的碳排放權交易規范體系

目前，我國碳市場建設處于初期，碳排放權交易頂層設計尚不完善、法律位階較低、配套運行機制不健全導致社會主體積極性不足。雖然規范層面已有法律涉及碳排放權交易，如《大氣污染防治法》，但相關規定原則寬泛，內容較少，且碳排放權交易的流程復雜，涉及交易、監管、金融等，這往往會導致“多頭治理”“各自為政”的治理亂象。因此，有必要頒布專門立法規范來協調碳排放管理工作，從立法層面出發形成對碳排放權交易的規制合力，其核心要義是為碳排放權提供明晰的產權支撐，將企業碳排放產生的社會成本納入企業自身的成本核算中，以有效激勵企業加快實現碳減排。

（2）建立多元化的監管體系和規則

由于碳排放監管內容的復雜性，監管規則的建構需要包含碳排放的各個階段和要素，涵蓋交易主體、中介機構等碳排放市場的參與主體。應將政府監管和行業自律相結合，政府部門既要制定相應的監管規則，也要鼓勵各行業協會等社會組織根據碳排放權交易主體的實際需求，制定行業管理規則。政府可以借助監管試驗和監管沙盒等工具，靈活地開展監管工作。比如對碳價格的監管，在市場初級階段，可以借助政府之手設定價格浮動的上下限，待市場運行平穩之后，政府可以退居幕后，交由市場運行和價格調整機制來設定價格。同時，應當擴充監管主體，讓第三方機構、交易機構等成為監管主體，發揮各自的監管信息和專業性優勢，以提升監管實效[3]。

4.合作路徑整合：推動治理手段多元化

法律的實施和執行需要考慮實施主體、實施對象和實施場景等實際情況，構建有效的執行體系，通過降低法律實施的交易成本以保障法律的可執行性。具體說來，可以從以下幾方面著手：

（1）明確統一的碳排放權交易監管主體，促進內部監管多元化

碳排放權交易是一項以發展生態、保護環境為主要目的的制度與實踐，僅僅依靠生態環境部門實施監管，無法保證碳排放權交易的整體性和全面性。在尚不具備成立新部門條件的情況下，可以考慮通過成立碳排放工作小組或議事協調機構，整合和協調生態環境、交通等部門所涉的碳排放權交易總量的控制、分配、核查等職責。與此同時，工作小組或議事協調機構能夠整合和聯動多個相關行政管理部門的執法力量，破除單一執法部門力量過于薄弱的現實困局。

（2）整合稅收、金融等多種經濟激勵性手段，促進碳排放權交易市場高效運行

為了實現減排目標，碳排放監管需要標本兼治。在策略上，通過給予投資者一定的稅收激勵和運用綠色金融工具，提升投資者參與碳排放權交易的積極性。此外，通過合理地提高企業排放溫室氣體成本，倒逼企業積極參與碳排放權交易。在根源上，要確立綠色低碳經濟發展的目標，運用符合市場多元需求的經濟工具，激勵企業研發和運用綠色低碳技術，如根據碳排放量的行業差異實施差別化增值稅制度安排、明確碳排放的融資擔保功能、降低碳排放守信企業的融資成本等，限制高碳行業的發展，鼓勵綠色低碳行業發展。

（3）推動碳交易市場與各行業深度“嫁接”，構建產學研一體化的碳市場人才培養和區域聯動體系

以推動碳交易市場與各行業深度“嫁接”為方向，重點破解人才和區域的協同瓶頸，形成產學研一體化的培養碳市場人才的全國統一碳市場。充分利用各地科研優勢和堅實基礎，搶抓交叉學科成為新學科門類的機遇，有序設置碳交易新興交叉學科專業，先行試點“碳+”交叉學科人才培養試點項目，包括碳資產、碳核算、碳金融、碳會計、碳技術等，加強學科和研究基地建設。鼓勵行業協會、企業、科研機構參與到“碳+”人才培養體系中。碳交易機制設計的終極目標是形成全國統一的碳市場。現階段要進一步強化區域聯動，建立健全全國統一的監控、報告以及數據核算系統；強化區域聯動，打通全國碳市場與地方試點碳市場的隔閡，統一碳價、提高碳配額交易的流動性、提升碳交易的效率；制定一套不同體系配額互認的機制；著力發展綠電、綠證融合市場。支持開展碳排放權交易市場（中心、所）相互入股、共同設立基金、一平臺多片區等新型互贏合作機制，開展整體性的碳交易市場機制設計，促成政策、技術、交易規則的有機整合。

四、結語

本文立足于中國碳排放權交易治理體系，為未來的全球碳交易合作機制的設計提供重要的參考。從技術上看，需要連接和協同各個國家強制性碳市場，允許企業、第三方組織以更加靈活的方式設計技術標準和推進“共同但有區別”的碳市場履約，促進全球碳價趨同；從制度上看，通過公平和效率兼容的原則確定全球碳預算和碳配額，加強全球碳減排及其履約信用機制和可信承諾機制建設；基于合作與信任的邏輯建立碳配額的跨境轉讓和認可機制，設立專業的協調各國碳配額價格的國際組織。對中國而言，應積極參與和引導全球碳市場合作機制的建立，維護自身的發展權和“氣候主權”，對標《巴黎協定》下碳交易的機制，提高我國碳市場建設能力，強化與其他國家、地區及國際組織碳交易機制的合作，尤其是與“一帶一路”沿線國家的碳市場合作和碳定價協同。未來中國碳排放權交易體系的理論構建和創新還要引入法實證研究的視角，既要樹立整體系統觀，構建全生命周期、全要素和全鏈條的法治體系，也要特別關注整體架構中的不同法律要件與不同環境要素、不同實施環節的銜接與匹配，促進環境治理過程中整體主義與結構主義的融合。歸根結底，這是一個跨學科、跨地區、跨時期的研究主題，要跳出原有狹隘的政府治理邏輯和框架，從更加均衡的角度來推動基于碳排放權交易治理體系的合作治理機制建設。這既是中國命題，更是世界議題。

〔責任編輯：玉水〕

[1]王明遠：《論碳排放權的準物權和發展權屬性》，《中國法學》2010第6期。

[1]《積極穩妥推進碳達峰碳中和》，《人民日報》2023年4月6日。

[2]李猛：《“雙碳”目標背景下完善我國碳中和立法的理論基礎與實現路徑》，《社會科學研究》2021年第6期。

[3]生態環境部發布的《碳排放權登記管理規則（試行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》《碳排放權結算管理規則（試行）》。

[4]國家發展和改革委員會發布的《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》。

[5]財政部發布的《碳排放權交易有關會計處理暫行規定》。

[6]孫佑海、王甜甜：《推進碳達峰碳中和的立法策略研究》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2022年第1期。

[1]相關規范有《北京市碳排放權交易管理辦法（試行）》《上海市碳排放管理試行辦法》《天津市碳排放權交易管理暫行辦法》《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》《廣東省碳排放管理試行辦法》《重慶市碳排放權交易管理暫行辦法》《福建省碳排放權交易管理暫行辦法》等。

[2]楊登峰：《行政改革試驗授權制度的法理分析》，《中國社會科學》2018年第9期。

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[4]《〈碳排放權交易管理辦法（試行）〉公布兩千余家發電企業將分到碳排放配額》，《人民日報》2021年1月7日。

[5]《生態環境部部長黃潤秋在2022年全國生態環境保護工作會議上的工作報告》，2022年1月14日，https：//www. mee.gov.cn/searchnew/？searchword。

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