趙長飛，畢紅靜

［摘 要］在人口老齡化加劇的大背景下，實現養老保險體系中城鎮職工基本養老保險可持續運營是我國當前的重要任務。特別是近年來我國養老金收入增長速度放緩，而養老金支出迅速增多，養老金缺口的問題日益凸顯。我國如何平穩地度過即將到來的人口老齡化高峰期，維持城鎮職工基本養老保險制度平穩運行，已經成為當今社會關注的熱點問題。文章主要通過對我國城鎮職工基本養老保險的參保情況、收支情況進行描述性統計分析，針對當前我國城鎮職工基本養老保險可持續運營面臨的問題，如基金支付壓力大、收支狀況不均衡、基金保值增值能力不足、三支柱結構失衡等，提出逐步提高法定退休年齡、推動養老保險全國統籌、拓寬養老金保值增收路徑、完善三支柱養老保險體系等具體對策。

［關鍵詞］城鎮職工基本養老保險；人口老齡化；養老保險基金收支

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.16.062

［中圖分類號］D669；F842.6［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）16-0195-04

0? ? ?引 言

我國逐步邁入人口老齡化社會，并在未來一段時期進入“人口老齡化高原”，即未來的老年人口將在很長一段時期停留在一個高位水平。為減少人口老齡化給我國帶來的負面影響，黨的二十大報告提出要實施積極應對人口老齡化的國家戰略。其中，積極應對未來我國人口老齡化程度不斷加深對我國城鎮職工養老保險可持續運營的影響，已經成為我國未來一段時期內需要關注的重點問題。隨著我國人口年齡結構的變化，老年群體人口數量占全國總人口的比重持續上升，實現我國城鎮職工養老保險基金當期收支總體均衡的壓力也逐步增大。雖然，目前我國城鎮職工養老保險基金積累有了較大的規模，并未頻繁出現城鎮職工養老基金全國整體性的當期缺口，但隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，城鎮職工養老保險基金收支將會出現地方性缺口，甚至全國性缺口的風險。此時，僅僅依靠中央調劑金制度和財政補貼無法實現城鎮職工基本養老保險的可持續運營。基于此，研究城鎮職工基本養老保險可持續運營，提出解決策略很有必要。

1? ? ?城鎮職工基本養老保險運營現狀

1.1? ?城鎮職工基本養老保險參保現狀

實現城鎮職工基本養老保險的可持續運營，需要重點關注歷年城鎮職工養老保險參保職工人數、領取職工養老保險待遇人數、離退休職工人數3項指標。圖1中的數據直觀反映出2012—2021年我國城鎮職工養老保險參保的總體狀況。從圖1數據可以看出，近十年我國城鎮職工基本養老保險的參保人數呈逐年上升的趨勢。第一，截至2021年年底，我國參加城鎮職工基本養老保險的職工人數為34 971萬人，同2012年相比參保人數增加了11 990萬人，城鎮職工基本養老保險覆蓋人數不斷增加。第二，2012—2021年，我國城鎮參保職工平均增長率為5.1%，總體呈平穩增長的趨勢；我國離退休職工平均增長率為6.7%，呈先上升后下降的趨勢。同時，我國為進一步提升老年群體的生活水平，已退休的老年群體享受城鎮職工養老保險的待遇也在提升，增加了我國城鎮職工養老保險基金支付的壓力。

1.2? ?城鎮職工基本養老保險收支現狀

截至2021年年底，繳納城鎮職工基本養老保險的人數持續增加，養老保險基金積累規模不斷擴大，養老保險基金運行平穩。由表1的數據可以看出，第一，2012—2021年這10年間我國城鎮職工基本養老保險基金總體上呈現收支均衡、略有結余的特點。2020年，由于特殊因素的影響，我國城鎮職工基本養老保險基金收入增長率為-16%、累計結余增長率為-12%，并出現了全國性的當期養老保險基金收支缺口。第二，2012—2016年，我國城鎮職工基本養老保險基金累計結余的增長率出現了大幅度的下滑，即由2013年的18%下降到2016年的9%。特別是2017—2021年，我國城鎮職工基本養老保險基金累計結余增長率在2018年短暫的上升之后，2019年和2020年則呈下降的趨勢，總體上也呈逐年下降的趨勢。第三，2012—2021年，除了2017年、2018年和2021年這三年，其他年份的城鎮職工基本養老保險基金當期支出的增長幅度均高于其養老保險基金當期收入的增長幅度［1］。這意味著隨著時間的推移，城鎮職工基本養老保險將面臨可持續運營的困境。2012—2021年，雖然我國實現累計結存52 574億元的城鎮職工基本養老保險基金，短時間內可以起到緩解養老金支付壓力的作用，但是仍然面臨人口老齡化帶來的長期基金收支壓力。

2? ? ?城鎮職工基本養老保險可持續運營面臨的困境

2.1? ?人口老齡化增加基金支付壓力

我國自2000年逐步進入人口老齡化社會以來，人口老齡化進程呈現出規模較大、速度較快、程度較深、未富先老等特點。2021年年底，我國65歲以上的老年群體人數約為2億人，同2012年65歲以上老年人口數量相比，增加了約7 000萬人，占全國總人口的比重約為14.2%；同時，65歲以上老年人口撫養比由2012年的12.7%上升到20.8%，這意味著我國年輕人未來養老的負擔將會更重［2］。另一方面，人口老齡化除了增加年輕一代群體的養老負擔，也會阻礙我國城鎮職工基本養老保險制度的可持續發展。人口老齡化、養老保險支出同經濟高質量發展之間有密切的聯系，伴隨著人口老齡化進程的不斷加快會導致勞動力的供給和質量的下降，同時老年撫養比的不斷上升會客觀上增加社會對養老保險的需求，逐漸打破養老保險收支均衡的狀況。雖然我國已經積累較為充足的養老保險基金，也建立全國社會保障基金理事會運營和投資養老保險基金，提升我國養老保險基金的收益，但從時間維度上看，老年群體領取的養老金源于年輕一代的繳費積累，而隨著我國老齡化程度的加深和生育率的降低，未來可能出現養老保險繳費人數大幅度少于當年領取養老保險金人數，全國消耗養老基金的速度也會加快，我國養老金支付的壓力逐步增大。

2.2? ?養老保險基金收支狀況不均衡

從全國層面上看，人口老齡化程度的不斷加深會導致我國養老金缺口問題更加突出，具體到各個省份養老保險基金結余的實際狀況，則會出現兩極分化的現象。老齡化程度較深、人口撫養比較高的省份，其養老保險基金收不抵支的風險就越高，而人口撫養比較低的省份產生養老保險基金缺口的風險就越低。同時，由于全國不同地區之間人口年齡結構不同，不同省份的養老負擔和養老保險基金收支壓力也有差異性。比較典型的區域是我國東北地區和華東地區，東北地區率先進入人口老齡化且人口老齡化程度較深，未來養老保險基金缺口問題也較為嚴重；經濟比較發達的華東地區則積累了較大規模的養老保險基金，可以短期內緩解人口老齡化帶來的養老保險基金收支壓力。我國政府為防止出現養老保險基金全國性收支失衡的狀況，自2018年7月開始實施中央調劑金制度。2020年，我國中央調劑金收支執行情況中7個省份出現盈余，其余省份則需要中央調劑金制度彌補其缺口，東北地區依然是養老保險收支壓力較大的地區。中央調劑金制度自2018年開始實施以來，一定程度上緩解了離退休人數較多省份養老金支付的壓力，但并未從根本上改變全國養老保險基金當期累計結余狀況。

2.3? ?養老保險基金保值增值能力不足

經濟在發展的同時也會出現通貨膨脹的現象，如果養老保險基金不采取措施投資增值，不可避免地會有貶值的風險。首先，養老保險基金的投資收益率較低。2015年3月，國務院印發了《基本養老保險基金投資管理辦法》，該文件規定了養老保險基金投資管理的具體內容，即養老保險基金投資股票、股票基金、混合基金型養老金產品的比例不能超過凈值的30%，這也標志著我國養老金開始正式入市投資運營，但其投資收益率依然有待提高。根據社會保障基金會公布的報告，2021年我國受托的基本養老保險基金的投資收益率為4.88%，整體較低。其次，養老保險基金的統籌層次較低，進一步削弱了養老保險基金投資運行產生的規模效益。由于各個省份養老保險基金統籌層次和繳費水平不一致，養老保險基金的管理主體較為分散，我國養老保險基金并未真正實現全國統籌，一定程度上削弱了養老保險基金的規模效益。不斷提升我國養老保險基金的保值和增值能力，促進我國養老保險基金長期積累，一直是我國養老保險領域關注的焦點［3］。

2.4? ?養老保險三支柱結構發展失衡

人口老齡化是全球面臨的重大社會問題，我國人口老齡化具有老齡化速度快、老年人口基數大等特征，未來可能會進入老齡化高原階段。人口老齡化高原意味著我國將在很長一段時期始終處于一個老年人口較高水平的階段，而僅僅依靠養老金難以應對人口老齡化帶來的各種挑戰。構建公平、有效、可持續的三支柱養老保險制度體系是我國應對人口老齡化問題的重要舉措，明確第一支柱、第二支柱、第三支柱養老保險的功能定位，充分發揮不同支柱養老保險不同層面養老保障的作用。2013—2021年，我國逐步構建起三支柱養老保險體系，但仍然面臨著三支柱養老保險體系發展不均衡和不充分的問題。截至2021年年末，在我國三支柱養老保險體系中，第一支柱基本養老保險所占比例依然較高，第二支柱養老保險和處于發展初期的第三支柱養老保險在三支柱養老保險體系中的占比較低。總體而言，隨著我國領取養老保險金人數的增多，當前第一支柱基本養老保險基金收支的壓力會不斷增大。我國應在政策層面繼續加大對第二和第三支柱養老保險發展的支持力度，逐步改善當前我國養老保險三支柱內部結構發展不均的狀況［4］。

3? ? ?城鎮職工基本養老保險可持續運營的建議

3.1? ?逐步提高法定退休年齡

我國現行法定退休年齡同我國人口老齡化發展趨勢和人力資源變化等不適應問題較為突出，人口結構的構成是影響我國養老保險基金可持續性運營的關鍵因素。當前，我國養老保險制度選擇的是具有中國特色的部分積累制養老保險發展模式，即結合了完全積累制和現收現付制兩種養老保險發展模式的優點形成的新型養老保險模式。部分積累制養老保險模式養老保險基金來源于兩部分，一是基金完全積累的籌資，二是現收現付式的籌資。隨著我國老齡化程度的不斷加深，其現收現付方式籌集的資金面臨著養老保險基金缺口的風險。同時，我國部分積累制度養老保險發展模式發展時間較短，其基金累計結余并不足長期應對人口老齡化帶來的養老保險基金收支壓力。基于此，我國應采取漸進式的改革模式，逐步提升我國公民的法定退休年齡，彈性實施延遲法定退休年齡的政策，對于當前處于不同年齡階段的群體實施不同的退休政策；同時，基于勞動者所從事的職業類型、工作強度、就業穩定性、個人意愿等因素給予勞動者退休年齡的自主選擇權。

3.2? ?推動養老保險全國統籌

實現我國城鎮職工基本養老保險統籌層次由省級統籌向全國統籌轉變，緩解養老負擔較重省份養老保險收支壓力，是未來養老保險改革的重點［5］。通過養老保險全國統籌逐步解決養老保險區域分割的問題，由中央政府統一調配全國養老金，更好地發揮基本養老保險制度的社會互濟性功能。首先，推動養老保險全國統籌可更有效地規范管理和靈活調配養老保險基金，有效緩解老齡化程度嚴重、養老負擔較重省份的養老金收支壓力；其次，通過養老保險全國統籌，將養老保險基金進行集中性的投資運營管理，實現養老保險基金投資的規模性效應，提升我國養老保險基金的投資效益；最后，實現養老保險全國統籌可以為勞動者自由流動提供制度保障，打造公平、統一、自由的勞動力市場競爭環境。總之，我國要逐步提升養老保險統籌層次，由逐步實現本省統籌向全國統籌過渡，同時以中央調劑金制度為過渡性制度，靈活調配養老保險基金，不斷縮小不同區域享受養老保險待遇之間的差距，化解養老保險基金失衡的風險，更好地增強基本養老保險制度的公平性。

3.3? ?拓寬養老金保值增收路徑

目前，我國養老保險基金仍然面臨著養老金缺口的風險，需要采取積極措施來維持養老保險基金結余。首先，要充分利用國有資產充實社會保障基金。規模巨大的養老保險歷史債務僅僅靠養老保險制度本身是很難解決的，需要穩步加大中央企業和地方國有企業國有資產劃撥力度來逐步解決養老保險的隱形債務，逐步增加全國養老保險基金的存量來應對我國未來可能出現的全國性養老金出現缺口的風險。其次，不斷拓寬養老保險基金投資的渠道。我國社會保障基金理事會經過多年的發展，擁有較為豐富的基金投資經驗，在我國養老保險基金實行省級統籌之前，各個省份養老保險基金的累計結余部分已經委托社會保障基金理事會進行投資。應鼓勵各省將養老保險基金結余部分參與到社會養老保險基金理事會的投資中，通過專業性機構投資和運營全國養老保險基金，增強養老保險基金抵御全球性金融風險的能力。最后，要重視第二支柱養老保險中職業年金和第三支柱養老保險的發展。2019年，職業年金進行市場化投資運營以來有了較快的發展，2021年年底我國職業年金投資運營規模17 900億元，其2021年的投資收益總額為932億元。國家應繼續鼓勵職業年金和第三支柱養老保險市場化投資運營，拓寬養老保險基金保值增值路徑。

3.4? ?完善三支柱養老保險體系

僅依靠“一支獨大”的第一支柱養老保險制度無法應對人口老齡化危機已經成為國際共識，21世紀初我國就開始在政策層面提出要逐步建立多層次、多支柱養老保險體系來應對未來長期性的人口老齡化問題。目前，我國第二支柱養老保險中企業年金發展緩慢，但職業年金發展迅速；第三支柱養老保險在國家政策的推動下取得了一定的發展成果，試點范圍和參保群體不斷擴大，但整體而言，第三支柱養老保險試點效果不佳。為應對人口老齡化對我國城鎮職工基本養老保險可持續運營帶來的負面影響，我國應逐步構建起三支柱均衡發展的社會養老保險體系［6］。首先，我國第一支柱基本養老保險要起到基礎性生活保障作用，最大限度保障老齡群體的基本生活；其次，繼續鼓勵大型企業建立職業年金制度，發揮職業年金在整個養老保險體系中的補充性作用，逐步提升老年群體的生活水平；最后，繼續加大對第三支柱養老保險政策層面的支持力度。不斷發展和壯大我國第三支柱養老保險體系，緩解當前和未來我國養老保險基金收支的壓力，補齊當前我國養老保險體系的短板，逐步提升我國國民的養老金待遇水平。通過完善我國三支柱養老保險體系，發揮保障性作用，不斷提升老年群體晚年生活的幸福感和滿意度。

主要參考文獻

［1］劉樹楓，高碩.降費背景下我國城鎮職工基本養老保險可持續性測度及政策選擇［J］.西安財經大學學報，2021（6）：50-61.

［2］彭碧艷.城鎮職工養老保險全國統籌的困境與對策［J］.西部財會，2021（11）：63-65.

［3］王秀蘭.城鎮職工基本養老保險基金缺口成因及應對措施探析［J］.人才資源開發，2016（20）：120.

［4］戚成蹊，張寶振.我國城鎮職工基本養老保險的社會可持續性研究［J］.中國初級衛生保健，2022（1）：30-33.

［5］張松彪，劉長庚，鄧明君.全國統籌有利于化解基礎養老金缺口嗎［J］.科學決策，2021（1）：1-30.

［6］鄭秉文.養老金三支柱理論嬗變與第三支柱模式選擇［J］.華中科技大學學報（社會科學版），2022（2）：20-37.