關于廣州打造大灣區低空經濟樞紐城市的對策建議

文/趙崇煦 劉聰 王喆

一、低空經濟已成為我國經濟新的增長點

低空一般指距正下方地平面垂直距離在1000 米以內的空域，根據各地區自身特點可延伸至3000 米以內的空域。低空經濟的發展載體是各種有人駕駛和無人駕駛航空器的低空飛行活動，以此帶動相關領域融合發展的綜合性經濟形態。2021 年，國務院印發的《國家綜合立體交通網規劃綱要》首次提出發展低空經濟，分別在湖南、江西、安徽、四川及海南五省開展試點，具有劃時代的標志性意義。2023 年4 月7 日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議，審議通過了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（草案）》。

低空經濟產業則包括低空制造、低空飛行、低空保障、綜合服務。可以看出，以低空制造和低空飛行為主的無人機產業是低空經濟的主導產業和重要支撐。統計數據顯示，截至2022 年底，全國無人機運營企業已超過1.3萬家，累計注冊無人機約83.2萬架，無人機實時飛行約3.86億架次，飛行時長約1668.9 萬小時[1]。順豐、美團、京東持續在物流配送、城市空中交通領域發力，大疆創新（深圳）是全球領先的無人飛行器控制系統及無人機解決方案的生產商，廣州億航研制的載人無人機已成功在中國、阿聯酋、美國、加拿大、日本等十幾個國家取得飛行許可。

無人機在社會發展和經濟建設發展中發揮了新引擎作用。2021 年全球民用無人機市場規模達1605.48 億元人民幣，較2020 年增加了612.08 億元人民幣，同比增長61.61%。據智研咨詢預測，2024 年全球民用無人機市場規模將達到4157.27億元人民幣。（詳見圖1）

2021 年，我國民用無人機市場規模達869.12 億元人民幣，較2020 年增加了270.08 億元人民幣，同比增長45.09%。據預測，2024 年我國民用無人機市場規模將達到2075.58 億元人民幣。（詳見圖2）

圖2 2015-2024 年中國民用無人機市場規模統計及預測

大力促進低空經濟發展，不僅有利于拓展低空市場空間，更是推動高質量發展的內在需求。一方面，低空經濟延續了傳統通用航空業態；另一方面，又融合了以無人機為支撐的新型低空生產服務方式，通過數字化管理技術賦能，形成極具活力和創造力的綜合經濟形態。據國家低空經濟融合創新研究中心在2023 年5 月發布的《中國低空經濟發展（2022-2023）》預測，到“十四五”末，我國低空經濟對國民經濟的綜合貢獻值將達到3 至5 萬億元人民幣，這是一個極具發展潛力的藍海市場。

二、廣州發展低空經濟的現狀及存在問題

（一）發展基礎優越

廣東省是我國無人機產業集聚程度最高的地區。目前，廣州市無人機企業數量在國內僅次于深圳市，擁有億航智能、極飛科技等一批行業龍頭企業。廣州是國內低空空域開放最早的試點城市之一，2014 年開通了廣州至澳門直升機航線，成為粵港澳大灣區開辟的第一條跨境低空空域航線。2018 年6 月，國內第一條正式獲批的常態化無人機物流配送航線在廣州啟動商業化運營，傳統物流成本、人工搬運次數與時間能源消耗比綜合降低三分之二以上。廣州作為國家三個綜合類北斗產業示范園區之一，聚集了海格通信、泰斗微電子、杰賽科技等一批在國內衛星導航通信領域保持著技術領先地位的高科技企業，已具備無人機聯網統一監管的能力。

根據商務部印發的《廣州市服務業擴大開放綜合試點總體方案》，明確在廣州市黃埔區（廣州開發區、廣州高新區、中新廣州知識城）強化多點支撐、多極帶動，打造知識創造新高地。支持廣州結合深圳無人駕駛航空試驗區建設和大灣區無人機物流運營試點，開展智能駕駛的低空載人飛行器試飛及組網試點。

未來，低空空域將成為實現新型商業價值和社會價值的重要要素資源之一。廣州擁有豐富的低空資源（通航使用最多為300米的低空空域）、較為扎實的產業基礎和軍民航單位駐地等優勢，有利于加快低空空域從自然資源向經濟資源轉化。以應急管理為例，廣州瀕臨南海，經常發生強對流天氣引起的暴雨、熱帶氣旋、龍卷風等惡劣天氣現象，以無人機為主力的通用航空在災害監測和應急救援中發揮巨大作用，在城市管理以及經濟發展方面具有較大的發展空間。

（二）鏈主企業突出

廣州在城市空中交通方面具有較強的產業鏈優勢，鏈主企業實力相當強勁。小鵬汽車投資成立的小鵬匯天是亞洲規模最大的飛行汽車公司，致力于開拓未來城市空中交通、個人出行、旅游觀光等低空領域，2023 年獲得由中國民用航空中南地區管理局頒發的特許飛行證，成為國內首款成功獲批的有人駕駛eVTOL（電動垂直起降）產品。億航智能是自動駕駛飛行器創新技術與應用模式的領軍者，探索空中交通（包括載人交通和物流運輸）、智慧城市管理、空中媒體等應用領域。2019 年，億航智能研制的載人無人機已成功在中國、阿聯酋、美國、加拿大、日本等十幾個國家取得飛行許可。2019 年，廣州市政府與億航智能簽訂戰略協議，成為億航智能在全球范圍打造的首個空中交通試點城市。極飛科技是國內最早開始商用無人機研發、制造與應用服務的企業之一，其自主研發并制造了農業無人機、遙感無人機、農機自駕儀、農業無人車、農業物聯網、智慧農業系統六大智慧農業產品線，貫穿農業生產全周期，實現真正的無人化農業生產管理。

（三）存在問題

一是政策支持力度不足。自2020 年以來，中央空管委先后批準湖南、海南、四川、江西、安徽5 個省份開展低空空域管理改革試點，其中湖南省作為首個全省域低空空域改革試點，已取得實質性突破。2022 年，中國民航局公布了兩批民用無人駕駛航空試驗基地（試驗區）名單（包括深圳市[2]、重慶市、成都市等），為無人駕駛航空運行的理論研究、風險評估、技術應用等提供試運行平臺，不斷探索民用無人駕駛航空發展規律，從而制定針對性強、可推廣復制的適航、飛標、空管等標準及市場準入規則，但廣州未納入試點。

二是產業領域拓展不廣。目前，廣州低空經濟已進入領域的相關生產服務活動層次較淺，產業鏈條較短，低空制造、低空飛行、低空保障、低空綜合服務等產業尚未成熟，低空物流、低空游覽、短途運輸、私人飛行等業態尚處于起步或空白狀態。此外，相較于高空飛行成熟的空域管理和商業運營，廣州低空飛行管理幾乎空白，無人機“黑飛”、擾航事件時有發生；目前空域資源尚未形成高效協同管理機制，軍地民（航）三方對空域使用訴求不同，而且廣州人口密度大，流動人口數量較多，空域資源放開后可能會出現管控難度較大的問題，導致空域使用矛盾突出。

三是綜合實力與深圳差距明顯。2022 年，廣州市無人機企業約1000 家，無人機年產值約400 億元。相比之下，同年深圳無人機年產值近600 億元，其中消費級無人機占全球70% 的市場份額，工業級無人機占全球50% 的市場份額，擁有1500 余家低空經濟相關企業，并且有較為完整的產業生態鏈，包括無人機研發、產品生產制造、產品銷售、綜合運營各個環節，產品種類豐富，產業鏈完備，市場占有率高。

2023 年，深圳首次將“低空經濟”寫入政府工作報告，提出建設低空經濟中心，打造通用航空產業綜合示范區和民用無人駕駛航空試驗區，推廣無人機末端配送業務，培育發展低空制造、低空飛行等新增長點[3]。而廣州在產業發展規劃、創新投融資機制、科技成果轉化、土地資源供應、人才住房保障等方面，對低空經濟的支持力度遠不及深圳。廣州與深圳在無人機綜合實力方面的對比情況見表1。

四是高新技術支撐能力不足。目前，廣州低空經濟發展的技術基礎不夠堅實，信息化、數字化、智慧化水平需要進一步提升，通用航空器整機和發動機等核心零部件嚴重依賴進口，國產率仍然較低，存在“卡脖子”等安全風險。安全管控形勢復雜，監管部門難以精準管控，特別是對近年來迅猛發展的無人機等“低慢小”缺乏有效的管控手段，低空空域數字化、智能化、網絡化管理水平較低。

三、廣州打造大灣區低空經濟樞紐城市的建議

（一）探索前瞻性的低空經濟發展政策

低空經濟的發展需要社會各界共同推動，建議加強空域確權與可計算空域的前沿經濟與技術領域的理論研究，推進多種技術深度融合、自主可控。

一是全面開展低空經濟發展前瞻性研究，組織低空空域管理改革探索，從頂層設計角度提出大灣區低空空域資源的規劃需求和管理政策調整的創新性建議。建議成立高層級的組織領導機構和工作機構，賦予廣州空港委承擔低空經濟的改革發展職能，會同相關政府部門全面開展調查研究，提出工作建議和實施方案。

二是強化低空經濟頂層設計，建議市發展改革部門加快編制《廣州低空經濟發展規劃》，推動無人機綜合運用等通用航空發展，積極爭取國家支持廣州設立“低空經濟示范區”，探索更高效、更開放的空域管理模式，推動低空經濟成為廣州高質量發展新的增長極。

三是爭取國家以支持深圳的同等力度支持廣州，深化粵港澳大灣區低空空域管理試點，推動億航智能、極飛科技等頭部企業參與制定無人機行業適航標準。通過設立專項產業投資基金、打造共性技術平臺等多種途徑，積極支持低空經濟發展。研究出臺大灣區低空飛行器飛行管理辦法，推動低空空域管理改革，簡化通用航空的空域審批流程，推動無人機飛行“一次備案，多次使用”，實施禁飛提前告知。

（二）建設互聯互通的低空智能融合基礎設施

要實現低空經濟更好地發展，必須建設智能融合的低空系統，推進低空“設施網”“航路網”“通信網”“氣象網”“服務網”五網融合。

一是爭取中國民航局、部隊支持，與深圳共建無人駕駛航空試驗基地（試驗區），探索建設以廣州和深圳為中心的大灣區低空天路網，進一步完善無人機低空公共航路基礎設施，支撐無人機應用的規模化、商業化發展。

二是強化軍地民協同機制，爭取在保障軍地空域資源正常使用的基礎上，在劃設低空空域分類、優化飛行審批程序、構建低空航線網絡、建設飛行服務保障體系和建立聯合監管機制等方面加強軍地協同，發揮廣州空域資源的最大價值。加快建設低空民用無人機聯網系統，打造無人機城市低空物流運營中心和調度監管平臺，提高空域資源利用率和居民生活便利度。在未來城市規劃和建設中，應合理預留無人機配送、無人配送車、地下管道配送等設施空間，配建物流配送站應考慮未來技術發展。

三是依托廣州地區的高校、研究機構及無人機頭部企業，創建面向高端無人機體系裝備的前沿與關鍵共性技術創新中心，打造一流的無人機系統創新技術策源地，建立國家級無人機系統產品質量檢測中心，爭取建成具有國際影響力的全空間無人機系統認證中心。

（三）推動低空經濟的若干重點產業突破

一是做大做強低空制造產業，支持億航智能、極飛科技等鏈主企業建設無人機產業基地、無人機試飛基地，構建無人機研發、設計、測試、總裝集成為一體的全產業鏈。

二是大力拓展低空飛行產業，在生產作業方面發展農林飛行、牧業飛行、漁業飛行、航空探測等；在公共服務方面完善短途運輸、應急救援、醫療救護、警用飛行、海關飛行、政務飛行等；在航空消費方面為各類消費群體提供高端消費性航空活動，包括飛行培訓、航空運動、空中游覽、私人飛行、娛樂飛行等。

三是加快發展低空保障產業，包括直升機起降點、無人機通用機場、無人機維修基地、飛行營地、飛行服務站、通訊導航氣象油庫等基礎設施建設和運營，以及低空空域管控系統、無人機飛行信息系統、無人機反制系統等的建設與運行。

（四）啟動多場景的無人機產業化應用試點

不斷強化飛行器、AI 算法、導航控制、航線管理、通訊系統的研究開發能力，啟動多場景的無人機產業化應用試點。

一是爭取國家支持，在廣州探索開展載人級無人駕駛飛行器的商業化運營。積極貫徹落實中國民用航空局發布的《民用無人駕駛航空發展路線圖》，在粵港澳大灣區率先打造城市空中交通融合空域運行試點，爭取到2025 年實現短距離載人無人駕駛航空器的探索應用。

二是開展無人機“最后一公里”配送業務試點，拓寬無人機在快遞物流、城市巡查、醫藥配送等高端服務領域的產業化應用，減少人工成本，提高工作效率。爭取國家和廣東省的支持，依托億航智能、極飛科技重點扶持若干家無人機物流龍頭企業（如京東、順豐、美團），打造無人機“站—站”閃送新模式。將無人機物流與民生福祉深度融合，進一步提高城市應急物流的保障能力。

三是借助低空飛行手段進行公共管理和城市服務試點，以市場化方式吸引社會資本投入，重點探索無人機在應急救援、醫療救護、警務安防、交通執法、地理信息、海關緝私、海洋監管、政務飛行等場景的應用，支持廣州城市精細化管理，提升城市現代化治理水平。