水電移民安置規劃信息公開存在問題及完善路徑探討

文/吳立恒

水電是技術成熟、運行靈活的清潔低碳可再生能源。我國高度重視水電開發，十八大以來開工建設了金沙江烏東德、白鶴灘、雅礱江兩河口等大型水電工程，水電裝機容量規模、發電量連續多年位居世界第一。水電開發過程中不可避免會產生淹沒損失，造成移民搬遷，特別是大型水電工程，涉及地域廣、移民多，移民安置工作是水電工程建設的重要組成部分，是工程成敗的關鍵[1]。移民安置規劃是政府部門組織實施移民安置工作的基本依據，涉及移民群眾切身利益。隨著社會不斷進步、公民法治意識的不斷提高以及全社會關于信息公開的認識和需求進一步強化，移民群眾對移民安置規劃信息公開要求日益強烈。目前的移民安置規劃信息公開工作，在項目的不同階段向移民公開了移民安置規劃的部分信息，但由于缺乏統一的規定，政府部門在信息公開范圍、渠道、平臺、公開內容等方面存在不同的情況，公開的內容也不夠完整，亟需盡快研究統一的水電工程移民安置規劃信息公開相關規定，進一步確保移民群眾的知情權、參與權。國內關于水電移民安置規劃信息公開的研究主要集中于具體工作中的做法與經驗，較少涉及移民安置規劃信息公開的制度、工作規范等方面內容。研究發現，有文獻對移民信息公開主體資格、信息公開與咨詢、信訪的區別、加強公眾參與進行了分析[2-3]，有文獻總結了具體電站有關信息公開的主要做法[4-5]，但對規范移民安置規劃信息公開工作、提高公開質量的討論相對較少。為此，本文以水電移民安置規劃的信息公開工作為關注點，梳理移民安置規劃信息公開現狀，分析相關制度、工作程序等存在的主要問題，并提出完善水電移民安置規劃信息公開工作的建議，以期為今后工作的開展提供參考。

一、移民安置規劃信息公開現狀

移民安置規劃信息是指根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第679 號）（以下簡稱《移民條例》）、《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》等政策法規、規程規范，由項目法人組織編制并經履行程序確定的建設征地處理范圍、實物指標、移民安置總體規劃、農村移民安置規劃、城鎮遷建規劃、專業項目處理規劃、庫底清理、補償費用概算等成果內容相關數據和信息。上述信息集中反映在項目法人組織編制的移民安置規劃中。

2019 年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（國務院令第711 號）（以下簡稱《信息公開條例》）按照“堅持以公開為常態、不公開為例外”的原則進一步擴大了政府信息公開的范圍和深度。按照《信息公開條例》中對涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關應當主動公開的相關規定，水電移民工作因涉及庫區移民群眾切身利益，需要征求移民意愿和移民參與，政府部門應當將移民安置規劃相關信息向移民群眾進行公開。

目前大多數水電工程的移民工作中，主要是根據《移民條例》第十五條“編制移民安置規劃應當廣泛聽取移民和移民安置區居民的意見；必要時，應當采取聽證的方式”、第五十三條“移民區和移民安置區縣級人民政府，應當以村為單位將大中型水利水電工程征收的土地數量、土地種類和實物調查結果、補償范圍、補償標準和金額以及安置方案等向群眾公布”等條款規定，將移民安置規劃中涉及移民切身利益的征地范圍、實物指標、補償費用標準、安置方案等，在不同的階段向移民進行了公開。

具體是按照事前事中事后三個階段，向移民公開移民安置規劃中的有關信息。事前是指編制移民安置規劃前，省級人民政府發布禁止在工程占地和淹沒區新增建設項目和遷入人口的通告，向移民公開建設征地處理范圍；項目法人會同地方人民政府組織開展移民政策宣傳，編制實物指標調查細則，向移民公開實物調查方法、方案等。事中是指編制移民安置規劃過程中，項目法人會同地方人民政府按照公開的實物指標調查細則開展實物指標調查，調查結果經調查者和被調查者簽字認可并進行三榜公示后，由地方人民政府確認；編制移民安置規劃大綱、移民安置規劃報告時聽取移民和安置區居民意見，移民按規定自主選擇安置方式、安置去向，并填寫移民意愿調查表；規劃大綱、規劃報告需經地方人民政府確認。事后是指項目核準后，地方政府編制宣傳手冊，向移民群眾公布補償費用標準、安置方案、安置進度計劃、后期扶持等有關內容，做好移民安置實施及政策宣傳解釋工作。

以金沙江流域烏東德水電站為例，四川、云南兩省政府于2011 年1 月公開發布停建通告，向移民群眾公開了電站建設征地處理范圍，并明確征地范圍內禁止新增建設項目和遷入人口等有關事宜；同年項目法人、地方政府編制了實物指標調查宣傳畫冊，向移民群眾公開實物指標調查相關具體事宜，解答移民關心問題；實物指標調查期間，項目法人、地方政府將調查的移民實物指標以村民小組為單位進行公示；電站于2015 年經國家核準后，地方政府編制了移民安置宣傳手冊，向移民公開移民安置工作實施細則、補償補助項目和標準、移民安置方案、安置協議簽訂等文件[4-5]。

二、移民安置規劃信息公開中存在的問題

（一）移民安置規劃公開制度不夠完善

《信息公開條例》《移民條例》對政府移民安置規劃信息公開的內容進行了規定，但是相關規定較為宏觀，在實際工作中，現行的移民信息公開制度仍然是不夠具體、不夠統一的。主要表現在：一是公開信息的范圍界定不明確。移民安置規劃基本涵蓋了電站移民安置規劃設計的全部成果，移民安置規劃信息內容往往還涉及電站樞紐工程技術資料、重大項目信息資料、庫區淹沒影響的軍事設施、企事業單位資料，并可能涉及到個人隱私資料，對可公開的信息范圍界定是目前移民安置規劃信息公開的難點之一。二是信息公開渠道設定不清晰。移民安置規劃由項目法人組織設計單位編制，是行政機關通過項目法人獲取的政府信息。以國家核準水電工程為例，國家、省級主管部門乃至征地范圍內各市、縣均存檔該電站的移民安置規劃，但是應由哪級單位進行公開，以何種形式公開不清晰。三是信息公開的平臺建設情況欠佳。我國的常規水電站多數位于我國西南地區，抽水蓄能電站大多位于我國東中部地區，地區差異明顯，導致了政府信息公開建設程度的不同。部分省份移民管理機構建立了單獨的政府機構網站，但目前平臺的公示內容主要以人民政府和移民管理機構關于移民安置規劃大綱及移民安置規劃的審批情況為主，規劃大綱及移民安置規劃不作為附件提供下載，且信息公開平臺尚未具備對移民信息和移民規劃信息提供檢索、查閱、下載等功能。

（二）移民安置規劃信息公開工作尚不規范

一是公開的內容不成體系。沒有完整、系統地向移民群眾公開移民安置規劃涉及的信息，移民群眾缺乏總體性認識。移民安置規劃是一個完整的實施體系，雖然其中涉及移民切身利益的征地范圍、實物指標、補償費用標準、安置方案等在不同階段向移民進行了公開，但是公開的信息較為分散，以工作過程、結論及審批情況為主，未明確移民安置規劃具體內容，當移民指明申請公開移民安置規劃時，各階段公開的碎片化信息并不等同于移民安置規劃，這也導致移民群眾在兌付補償補助、搬遷安置的過程中存在一些疑慮。特別是當移民群眾指明申請移民安置規劃的信息公開時，各級人民政府及移民管理機構辦理的答復也不盡相同，對公開的移民安置規劃信息內容和格式沒有明確的標準和要求。二是公開的程序要求不夠明確。移民安置與環境影響評價類似，需要公眾參與。對比環境影響評價工作，有專門的《環境影響評價公眾參與辦法》（生態環境部令第4 號），明確了環境影響報告書各階段的公開內容、公開載體、公開方式、公眾參與形式、時間要求等，規范了各參與方的職責和義務，并強化了對公眾參與開展情況的監管。而移民安置規劃雖然有聽取移民意見的原則性要求，但是卻沒有進一步的統一要求。

（三）移民安置規劃信息公開工作中缺少監督

根據《移民條例》，移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制，移民工作涉及的相關方較多，但各方在移民安置規劃信息公開工作中的職責并沒有明確，很多地方既沒有做到專人專管，也沒有明確的責任制，更是忽視了信息公開后的監督和管理。目前水電移民安置規劃信息公開的過程中，存在少數群體利用信息公開不規范、信息取得不對稱或者取得的片面信息擾亂移民安置工作秩序的情況。此外，涉及不同區域的水電移民信息公開可能由于區域政策差異引起移民間對照、攀比，引起部分移民對政策不滿，引發社會穩定風險。

三、完善移民安置規劃信息公開的路徑

（一）建立健全移民安置規劃公開有效的管理制度

移民安置規劃信息公開制度的不夠具體、不夠統一是大部分移民安置規劃信息公開現狀問題產生的根源，成熟的移民安置信息公開法律法規體系是移民安置規劃信息公開工作依法、安全、有序進行的保障。因此，根據我國現行的經濟社會發展水平、政府公共管理服務能力以及移民群眾需求，建立健全移民安置規劃公開制度，是促進移民群眾更好地了解移民安置規劃信息的最佳方法。據了解，有關部門正在牽頭開展《移民條例》修訂工作，可以考慮在修訂時增加對移民安置規劃信息公開的明確規定，規范公開的范圍界定、渠道設定、平臺建設等內容，為政府人員的工作提供詳細的法規依據。

（二）規范移民安置規劃信息公開工作

針對我國各地移民安置規劃信息公開做法不一致的問題，需要統一移民安置規劃信息公開的內容、方式等。一是區分移民安置規劃與移民安置規劃設計成果。移民安置規劃不僅涉及很多地方政府的決策過程、具體工程設計、坐標信息以及計算過程，同時還包含庫區內拆遷企業的商業信息、軍事設施信息、民族宗教設施信息等，應對移民安置規劃信息進行區分。移民安置規劃不僅需滿足信息公開要求，還應符合政府及相關部門行政審批工作的要求，如移民安置規劃設計成果以分析計算、研究論證為主，是移民安置規劃的過程性資料，可不對外公開。這也符合《信息公開條例》區分處理以及過程性信息可以不予公開的有關要求。二是采取由省級移民管理機構依申請公開的方式。移民安置規劃主要是涉及當地庫區移民群體利益，但并不涉及全社會，應該依申請向申請人公開。公開機構以省級移民管理機構為宜，市、縣級移民管理機構根據移民安置規劃編制宣傳手冊，做好政策宣貫和規劃落實工作。三是區分新建項目和投產項目。對于已投產的水電站，請項目法人編制可公開的移民安置規劃，履行程序后依申請公開；對于新建項目，按照移民安置規劃的有關程序要求，履行相關程序，與項目申請報告一并上報核準機關，項目核準后依申請公開。同時，還應統籌項目安全保密工作與移民信息公開，對于涉密的水電站，公開的移民安置規劃中不應包含水電站的涉密信息和主要設計參數。

此外，也可以參照《環境影響評價公眾參與辦法》由國家有關部門制定移民安置規劃公眾參與辦法或信息公開辦法，規范化、程序化信息公開工作，依法依規、穩妥有序向移民群眾公開移民安置規劃。

（三）提高移民安置規劃信息公開的質量

提高移民安置規劃信息公開的質量需要建立配套的體系。一是明確責任制。對移民安置規劃信息公開的各個步驟都做到專人專管，明確責任、落實任務，這是提高政府信息公開辦事效率、改善政務服務的最好方法。職責的無限細化可以快速方便地找到問題所在和相關負責人，在彌補問題或事后懲戒方面都會更為容易。二是建設信息公開平臺。現階段，省級移民管理機構應該重視網絡信息平臺的建設，做好相關網站的設置，區分移民安置工作和移民安置信息公開工作，核實屬于移民群眾的，可以提供相應的檢索、查閱、下載等功能。三是完善監督機制。加大移民安置規劃信息公開監督力度，梳理明確相關監督職責，做好信息公開的有關評價工作，引進獎懲力度。此外，對于以信息公開為由，擾亂移民安置工作秩序的，也需要依法依規予以處理，保障庫區社會穩定。

四、結束語

移民安置規劃涉及移民切身利益，分階段向移民公開的移民安置規劃相關信息，不夠完整、不夠系統，且現階段移民安置規劃信息公開工作在公開范圍、渠道、平臺、公開內容等方面存在問題，需要進一步改進。本文建議盡快建立健全移民安置規劃公開有效的管理制度，規范移民安置規劃信息公開工作，提高移民安置規劃信息公開的質量，進一步提升移民群眾的知情權，保障移民群眾合法權益，進而為促進水電高質量發展打下堅實基礎。