垃圾資源化利用項目的社會風險及應對措施探究
——以上海市A 區(qū)濕垃圾資源化利用項目為例

文/周騫

一、前言

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速和國民生活水平的提高，“垃圾圍城”的困境已成為各級政府部門必須直面的嚴峻考驗。

為改善城鄉(xiāng)環(huán)境面貌，解決生活垃圾污染問題，國家相繼發(fā)布了《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見》《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施發(fā)展規(guī)劃》等一系列文件，上海市也出臺了《上海市生活垃圾管理條例》《上海市生態(tài)空間建設和市容環(huán)境優(yōu)化“十四五”規(guī)劃》等政策規(guī)劃文件，旨在推進城鎮(zhèn)生活垃圾基礎設施體系建設，提高城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理能力。

隨著《上海市生活垃圾管理條例》深入實施，上海市以生活垃圾末端處置實際需求為導向，加快推進生活垃圾末端處置設施建設，然而在垃圾處理設施建設過程中不可避免地會遇到諸多社會風險。本文以上海市A 區(qū)濕垃圾資源化利用項目為例，通過前期調研，剖析了項目建設及運營所面臨的社會風險，并針對風險提出防范化解措施，為垃圾處理設施項目的風險管理與應對提供有益參考。

二、項目概況

濕垃圾是居民日常生活及食品加工、飲食服務、單位供餐等活動中產(chǎn)生的垃圾，上海市A 區(qū)濕垃圾資源化利用項目處理規(guī)模為530t/d，其中餐飲垃圾300t/d，廚余垃圾200t/d，地溝油30t/d，濕垃圾厭氧發(fā)酵產(chǎn)生的沼氣可用于供熱發(fā)電。

項目總用地面積約62.95 畝，總建筑面積20352 平方米。項目東側為規(guī)劃建設的建筑垃圾資源化利用項目，南側500 米處為已建成的生活垃圾焚燒廠，西側、北側為農田。

濕垃圾資源化利用項目為公眾廣為所知的“鄰避設施”，A區(qū)濕垃圾資源化利用項目廠區(qū)周邊分布有較多的民宅，區(qū)域歷史矛盾較為突出，利益相關者眾多，社會環(huán)境復雜。

三、社會風險分析

垃圾處理設施雖然對環(huán)境治理和生態(tài)改善起到重要的作用，但也存在環(huán)境污染、安全風險、污名化等負外部性，易使周邊居民對這類項目產(chǎn)生焦慮和抗拒情緒[1]，從而影響社會穩(wěn)定。垃圾資源化利用項目實施過程中主要存在以下社會風險。

（一）區(qū)域歷史遺留問題引發(fā)的風險

為充分發(fā)揮垃圾處置設施協(xié)同處置效應，各地鼓勵統(tǒng)籌規(guī)劃固體廢物綜合處置基地，探索建設集生活垃圾、建筑垃圾、醫(yī)療廢物、危險廢物等各類固體廢棄物于一體的綜合處置基地。由于垃圾處理設施的集中建設，在一定程度上會惡化社區(qū)環(huán)境，加速社區(qū)凋敝，垃圾處置基地周邊區(qū)域往往社會矛盾較為突出。

A 區(qū)濕垃圾資源化利用項目南側約500 米為已建的生活垃圾焚燒廠，東側為規(guī)劃建設的建筑垃圾資源化利用項目。生活垃圾焚燒廠建設過程中，便遭到周邊村居民強烈抗議和抵制，紛紛在論壇、信訪平臺提出反對意見，主要擔心二噁英污染、環(huán)境質量下降等。生活垃圾焚燒廠在運營期間，周邊村民多次向鎮(zhèn)政府、村委反映焚燒廠排放帶灰色的廢氣和不明絮狀物，心理抵觸情緒較大，村居民認為垃圾焚燒的排放物對人體有較大危害，所以強烈要求對廠區(qū)實施搬遷。

由于已建設運營的生活垃圾焚燒廠存在環(huán)境方面的歷史社會矛盾，此次A 區(qū)擬在垃圾焚燒廠北側規(guī)劃建設濕垃圾資源化利用項目、建筑垃圾資源化利用項目，可能再次引發(fā)當?shù)鼐用駥Νh(huán)境質量惡化的擔憂。

（二）土地房屋征收存在的風險

近些年來，全國各地因征地拆遷問題而發(fā)生的集體上訪、群體糾紛等問題層出不窮。垃圾處理設施建設將征收大量土地房屋，土地房屋征收補償、落實就業(yè)及社會保障人數(shù)低于村民預期，征收范圍外村民要求帶征等問題均可能引發(fā)社會矛盾[2]。

A 區(qū)濕垃圾資源化利用項目涉及土地征收面積約62.95 畝，征收范圍較大。據(jù)調研反饋，被征地村莊為保留村，未來征地機會較少，被征地村民普遍希望能通過征地落實就業(yè)和社會保障。由于落實就業(yè)和社會保障名額有限，在村民訴求得不到滿足的情況下，很可能引發(fā)社會矛盾。

房屋征收方面，根據(jù)《關于進一步加強生物質發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2008〕82 號）的規(guī)定，“新改擴建項目環(huán)境防護距離不得小于300 米。”A 區(qū)濕垃圾資源化利用項目計劃對300 米范圍內村民實施動遷，但距離廠界約1 公里范圍內還有少量民居分布，村民受訪時表示希望實施帶征。此外，動遷安置標準與村民預期差距較大、安置房源位置過偏、安置房不能及時交付等問題均可能引發(fā)村民的不滿，產(chǎn)生一定的社會矛盾。

（三）運營期對周邊環(huán)境的影響

垃圾資源化利用項目為典型的“鄰避設施”，社會關注度高，項目周邊居民對環(huán)境的敏感程度較高。濕垃圾資源化利用項目運營期間對周邊環(huán)境可能產(chǎn)生的影響包括臭氣、滲瀝液及生產(chǎn)廢水等污染。

A 區(qū)濕垃圾資源化利用項目處理的餐廚垃圾成分較為復雜，有機物成分高，在好氧、厭氧細菌的作用下發(fā)酵、腐爛、分解的過程中會產(chǎn)生多種惡臭氣體污染物。項目所在地區(qū)為亞熱帶季風氣候，常見風向主要為夏季東南季風、冬季西北季風，項目四周易受到氣味擴散的影響。在調研過程中，周邊村居民普遍擔心項目運行過程中會散發(fā)臭氣，影響生活環(huán)境。此外，本項目垃圾處理產(chǎn)生的滲瀝液、污水、廢水也可能對河道、地下水、土壤環(huán)境造成一定影響。項目場址南側有河流，流經(jīng)區(qū)域主要為農田以及村莊，為灌溉用水的主要來源。項目在運營期間若水污染防治措施制定、落實不到位，導致有害廢水流入河道，將會威脅周邊種植、養(yǎng)殖安全。

（四）項目建設對當?shù)亟?jīng)濟及社會環(huán)境的影響

垃圾資源化利用項目相關輿情存在污染環(huán)境、非法排放、超標排污等高頻負面詞匯，其負外部性的特性，也致使項目所在區(qū)域遭受形象受損、房產(chǎn)貶值和農副產(chǎn)品“污名化”等負面影響[3]。

A 區(qū)濕垃圾資源化利用項目基地四周為大規(guī)模農業(yè)用地，周邊分布著大量的高標準農田、水產(chǎn)養(yǎng)殖以及蔬果種植園。由于垃圾處理設施集中建設，群眾出于環(huán)境安全考慮，往往會選擇性地拒絕垃圾處理設施周邊生產(chǎn)的農副產(chǎn)品，同時也將在一定程度上降低鄉(xiāng)村旅游的吸引力，影響第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

此外，垃圾處理設施的建設還可能對當?shù)氐耐恋胤课萆虡I(yè)價值產(chǎn)生影響。A 區(qū)濕垃圾資源化利用項目在三公里范圍內，散布著大量的民居，項目東側、西側分布有多處大型居住社區(qū)組團，調研過程中居民普遍擔心項目的建設會影響房價，進一步加劇房屋的貶值。

四、防范化解措施

垃圾資源化利用項目兼具“鄰避”設施和公益項目的雙重屬性，為盡量避免工程建設及運營產(chǎn)生社會風險，各級政府及建設單位應多策并舉，減少和消除社會穩(wěn)定風險。

（一）科學選址，積極開展正面宣傳

1.垃圾處理設施選址應當符合國土空間規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生專項規(guī)劃以及垃圾處理設施建設標準等要求；項目建設應充分保障前期各項手續(xù)和公眾參與等程序的及時、全面、合法、合規(guī)。

2.通過村居宣傳欄、宣傳冊、宣傳展板、環(huán)境講座等形式加大對項目的正面宣傳力度，既要借政府和第三方權威文件資料讓公眾體會并理解項目建設運行方有將項目負面影響降低到最小的誠心、決心和信心，也要加強對補償政策和措施的宣講，明確“鄰避”項目設施建成后必須執(zhí)行的安全保障、環(huán)保標準和違規(guī)處罰等規(guī)定[4]。

3.充分發(fā)揮“區(qū)域聯(lián)動”的作用，實現(xiàn)治理的多元互動。加強項目周邊的村居與項目單位黨支部結對共建，定期開展聯(lián)組學習、實地參觀、結對幫扶等活動，進一步消除村民顧慮。

（二）全面梳理歷史遺留問題并妥善解決

1.針對村民提及的垃圾焚燒廠廢氣排放等問題，應強化專項治理，以問題為導向，梳理近幾年村民反映的環(huán)境問題，對垃圾焚燒廠進行全面排查，對存在的問題進行徹底的整改，同時強化環(huán)境問題快速反應機制，須第一時間查明污染源頭，并能快速阻斷污染，最大程度減少對村民的影響。

2.加大當?shù)丨h(huán)保監(jiān)管力度，深化與當?shù)鼐用竦沫h(huán)境共治。建議當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門加強對垃圾焚燒廠污染全方位的監(jiān)管，包括空氣質量、地下水、土壤各個方面，并及時向社會公布監(jiān)測數(shù)據(jù)，遇到環(huán)境問題應及時責令整改；同時聯(lián)合當?shù)仄髽I(yè)、居民，引入環(huán)保聯(lián)合監(jiān)督機制，將社會監(jiān)督納入廠區(qū)全方位的管理中。

（三）依法依規(guī)地推進土地征收補償工作

1.農民集體所有土地征收應按照《上海市征收集體土地補償標準（2020）》（滬規(guī)劃資源規(guī)〔2020〕20 號）、《關于切實做好本市被征地人員就業(yè)和社會保障辦理工作的通知》（滬人社規(guī)〔2020〕3 號）等規(guī)定的要求，做好土地及地上附著物相關補償，人保部門應密切溝通協(xié)作，切實落實被征地人員的社會保障，為失地農民生計而謀。

2.對于未在拆遷范圍內又存在強烈拆遷訴求的村民，應穩(wěn)妥做好村民的安撫工作，對于居住環(huán)境受影響確實較大的住戶，結合上海市農民相對集中居住政策，研究帶征的可能性。

（四）優(yōu)化工藝設計方案，強化監(jiān)管

1.優(yōu)化項目工藝方案，對標國際一流，采用高排放標準，以確保處理工藝技術先進、設備運行可靠，提高生產(chǎn)效率的同時，減少對周邊環(huán)境的影響。

2.嚴格落實環(huán)評報告中提出的各項環(huán)保措施，并執(zhí)行環(huán)境保護“三同時”制度，強化項目運行期的日常管理，采取有效措施控制和治理污染物排放；市、區(qū)生態(tài)環(huán)境局進一步加強對項目運營期間的監(jiān)管。

3.廠區(qū)周邊顯著位置設置電子顯示屏等方式公開企業(yè)在線監(jiān)測環(huán)境信息，通過企業(yè)網(wǎng)站等途徑公開企業(yè)自行監(jiān)測環(huán)境信息，實現(xiàn)企業(yè)環(huán)境信息公開與共享；建立與周邊公眾良好互動和定期溝通的機制與平臺，避免矛盾激化。

（五）對周邊村民進行必要補償，持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興建設

1.提供菜單化、可選擇的復合型補償方案。復合型補償可分為金錢補償和非金錢補償，其中金錢補償可設計立體多元的補償體系，如直接金錢補償、稅費減免、健康保險等多種方式組合運用。非直接金錢補償包括提供就業(yè)機會，公共環(huán)境改善，提供定期體檢、免費醫(yī)療保健服務，加強社區(qū)敬老院、育兒所等公益設施建設等，為“鄰避”項目設施建成后能正常可持續(xù)運行創(chuàng)造條件[4]。

2.推進鄉(xiāng)村振興建設，優(yōu)化改善區(qū)域環(huán)境。錨固生態(tài)空間，加大項目周邊環(huán)保綠化投入，推進生態(tài)廊道項目建設，形成良好的生態(tài)屏障；整合農業(yè)資源，促進規(guī)模化經(jīng)營，嚴把農產(chǎn)品質量關，提高市場可信度和知名度。

五、結束語

長期以來，垃圾資源化利用項目由于其“負外部性”，造成“人人喊打”的局面，項目的建設及運營往往遭遇較大的阻力，各級政府及建設單位應采取全方位的措施進行防范化解。

“鄰避”設施項目破解之道在于打出一套“科學選址、暢通溝通渠道、高標準建設管理、合理補償、積極宣傳”的“組合拳”，同時各級政府建立起風險防范化解聯(lián)動機制，分級負責、互相配合，預防為主、督察督辦，共同防范和化解項目的社會穩(wěn)定風險，將“鄰避”設施轉化為“利鄰”設施。