江西省特色小鎮高質量發展面臨的困境和對策研究

文/鐘亮 盛明 鄧婷 汪星

一、特色小鎮內涵演進和時代意義

特色小鎮是在改革創新時代精神引領下，各地適應、引領經濟新常態的戰略選擇和破局之舉，作為新型城鎮化與城鄉統籌發展的重要途徑和創新實踐，在我國現代化進程中發揮著重要的作用。2015 年12 月，習近平總書記肯定了浙江省特色小鎮建設在推進地區經濟轉型升級、新型城鎮化建設中的重要意義。2016 年，特色小鎮正式向全國推廣，以區域化再造、增長要素聚集為特點的“浙江模式”引領了全國性特色小鎮建設浪潮。2017 年，國家發展改革委會同有關部門針對部分地方濫用特色小鎮概念、房地產化不良傾向抬頭等問題，制定出臺了《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（發改規劃〔2017〕2084 號）和《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》（發改辦規劃〔2018〕1041 號）等文件，特色小鎮建設過渡到規范發展階段。2021 年，國家發展改革委等10部門出臺《全國特色小鎮規范健康發展導則》（發改規劃〔2021〕1383 號），提出特色小鎮是產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活的新型發展空間，為特色小鎮健康有序高質量發展提供了基本遵循。

當前，全國上下正處于深入貫徹落實黨的二十大精神，奮力奪取全面建設社會主義現代化國家新勝利的新階段。筆者認為，持續推進特色小鎮建設，對貫徹落實黨的二十大精神，助推城鎮地區高質量發展，實現我國十四億多人口整體邁進現代化社會，具有重要的時代意義。

（一）推進特色小鎮建設，有利于打破城鄉二元結構對立，助推新型城鎮化和城鄉協調發展。特色小鎮位于城鄉接合部，推進特色小鎮建設，能夠有力推動農村地區基礎設施與城市地區有效銜接，推動城鄉一體化統籌發展，幫助建設新農村，吸納農村勞動力就業，最大程度破解城鄉經濟二元對立難題，實現城鄉的協調發展。

（二）推進特色小鎮建設，有利于延長產業鏈，推進產業轉型升級。特色小鎮在產業維度上具有創新性、特色性的特征，可與周邊或上下游產業形成互生互補的緊密聯結。圍繞特色小鎮進行謀篇布局,有利于開發衍生出新產品、新模式、新業態，賦予產業新的生命力，形成特色產業集聚，推動產業結構轉型升級,逐步實現區域整體產業融合。

（三）推進特色小鎮建設，有利于特色文化的深度挖掘和保護，助推特色文化的傳承與創新。特色小鎮，根在文化。特色小鎮的建設，可推動當地的風俗民情和傳統文化向文旅、文創產業的轉化，提升文化產品附加值，既有利于展現特色小鎮的美感及歷史厚重感，又有利于保護和弘揚傳統文化,促進特色文化的傳承和創新，打造真正體現地域特色的文化名片和文化品牌，滿足人民群眾日益增長的文化需求。

（四）推進特色小鎮建設，有利于促進資金、技術、人才等向小鎮集聚，促進區域實現高質量發展。特色小鎮致力于從供給端把創新所需的資金、技術、人才等集聚在一起，既可滿足現代創業群體個性化的創業需求，也可為不同的客戶輸出定制化需求，滿足人們在市場大潮中激情創業又在優美環境中詩意生活等新追求的同時，帶動小鎮及周邊區域共同實現高質量發展。

二、江西省特色小鎮發展現狀及目前面臨的主要問題

經過對特色小鎮發展進行的糾偏和整改后，目前江西省還有62 個特色小鎮納入省級清單管理，其中文化旅游類、三產融合類、先進制造類和數字經濟類四類合計占比高達87%（如圖1），與江西省自然文化資源豐富、目前正在大力發展制造業和數字經濟的省情基本一致。

圖1 江西省特色小鎮分類情況

研究發現，目前江西省特色小鎮“穿新鞋走老路”、“千鎮一面”、“泛房地產化”等問題得到有效遏制，并涌現了一批如龍南市虔心小鎮、大余縣丫山運動小鎮、共青城市南湖基金小鎮等產業強、形態美、機制活的特色小鎮。但也發現部分小鎮存在“產業弱”、“配套差”、“發展不足”等情況，并進一步挖掘出小鎮“發展定位不清”、“要素供給不足”、“投資渠道單一”等深層次的問題。

（一）發展定位不清，文化挖掘不夠，小鎮缺乏特色。一是發展定位不清，特色脫離現實。近年來，有些特色小鎮為了擺脫“千鎮一面”窘境，刻意追求差異化發展，特色脫離當地實際，缺乏發展基礎。如：萍鄉市湘東區贛湘合作試驗區研學小鎮擬借助全國研學良好的發展趨勢，打造研學為主導產業的特色小鎮，但當地既缺乏特色教學資源，也因遠離大中型城市，研學需求較少，小鎮發展前景堪憂。二是文化挖掘不夠，仍有模仿痕跡。據統計，依托江西省優美的自然環境和豐富的文化資源，62 個特色小鎮中有超40%為文化旅游類。很多小鎮建設規劃過程中明明有深厚文化底蘊作為支撐，但小鎮產業發展、景觀建設等卻偏離了文化傳承，缺乏文化底蘊，特色不明顯。

（二）要素供給不足，產城融合不深，小鎮缺乏動力。一是要素供給不足，競爭力不強。特色小鎮作為一種微型產業集聚區，旨在通過吸納城市地區先進生產要素，推動區域經濟轉型升級和新型城鎮化建設。當前，隨著我國經濟邁入高質量發展階段，對于土地資源、能耗指標、污染物排放指標等要素控制漸趨嚴格，高新技術競爭日趨激烈。江西省作為欠發達地區，城市區域也面臨要素供給不足的情況，城市地區向特色小鎮溢出的先進生產要素能力有限。特色小鎮也囿于企業小、低、散的問題，產業競爭力不強。如：鷹潭市信江新區周塘烘焙小鎮擬依托鷹潭市“中國桃酥之鄉”的招牌發展烘焙產業，但是鷹潭市烘焙產業基礎不強，要素輸出不多，目前小鎮僅引進烘焙工坊3 家，預期的集聚效應尚未形成。二是基礎設施投入不足，產城融合不深。研究發現，基礎設施投入大，產城融合水平高的特色小鎮普遍形成了自己的特色產業。但大部分特色小鎮由于與所依托的工業園區、景區等空間相對獨立，疊加旅游功能、文化功能、社區功能投入巨大，前期資金投入不足，難以反哺產業，實現生產、生活、生態“三生融合”。

（三）投資渠道與治理主體單一，小鎮缺乏活力。一是投資渠道單一，可持續性不足?！度珖厣℃傄幏督】蛋l展導則》要求，特色小鎮建設過程中應當堅持市場化運作、突出企業主體地位，引導大中小微企業聯動發展。調查發現，盡管政府吸引社會資本參與意愿強烈，但江西省62 個特色小鎮以民間資本為主開發建設的占比僅為27%（如圖2），大部分仍由政府或國有平臺公司主導開發，囿于政府財力，小鎮發展后勁不足。二是治理主體單一，創新活力不足。多元參與、協同共享是特色小鎮治理的核心要義。東部先進省份的特色小鎮治理主體既立足于小鎮當地政府和民眾，也大量吸納了與其特色相關聯、人文相融合的多方參與主體。據統計，江西省有超70%的特色小鎮目前的治理主體仍以政府為主導，大部分采用管委會模式或直接由政府代管，小鎮發展缺乏大型企業或智庫組織等第三方的支持，建設運營決策中很難傾聽多方聲音。

圖2 江西省特色小鎮投資模式分類情況

三、下一步發展策略

針對以上發現的問題，為不斷夯實特色小鎮發展基礎，豐富產業業態，提升發展動力，推動特色小鎮高質量發展，建議從以下四方面下功夫：

（一）突出小鎮特色，大力夯實發展基礎。準確把握特色小鎮的概念內涵、本質特征、功能作用和空間形態，挖掘當地資源稟賦和比較優勢，科學選擇小鎮發展主題和主導產業，高起點畫好特色小鎮建設自畫像，確保特色小鎮建設不走樣、不變形。一是要深挖比較優勢。要精準把握資源稟賦、政策等有利條件，在深入研究分析本地區比較優勢的前提下，宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜游則游，科學定位核心產業。在確定核心產業的基礎上，小鎮要以鞏固重點產業為導向，積極培育和發展特色優勢產業，形成特色小鎮高質量發展經濟增長點，輻射和帶動周邊地區經濟發展。二是要堅持因地制宜。在城市中心城區或國家級開發區周邊發展特色小鎮，應當繼續保持自身區位、經濟及資源優勢，主動融入當地產業鏈，按照補鏈延鏈思路，加大投入，加快延伸完善產業鏈，與當地原有優勢產業形成分工有序、相互協作、鏈接緊密、共生互補的關系。在偏遠縣區發展特色小鎮，應該積極推動小鎮自身優勢資源的挖掘、開發及保護，并同文化、旅游、體育等產業融合發展，形成獨具魅力的特色小鎮，進而實現其穩步發展。

（二）優化發展環境，大力豐富產業業態。一是要完善配套基礎設施，大力優化發展硬環境。在規劃設計和建設上，秉持“產、城、人、文”四位一體的建設理念，尊重原有自然生態本色，融入地方文化元素，統籌推進教育、醫療、文化、養老、家政、體育、商貿、物流等設施落地落位和服務能力提升，打造優質服務圈和繁榮商業圈。二是要提升政府服務水平、大力優化發展軟環境。一方面，政府要積極打造招商引資平臺、市場推廣平臺、培訓和交流平臺和產業投資庫等產業服務平臺，為特色小鎮產業項目的招商引資、市場推廣、培訓和品牌塑造提供“一站式”服務，提高運轉效率。另一方面，要加大政策支持力度，結合自身發展現狀、特點，科學制定小鎮規劃布局、創設土地開發、投融資、企業落戶、人才落戶、營商環境等政策方案，促進特色小鎮產業招商、人才吸引差異化發展。三是推進生產、生活、生態“三生融合”，豐富產業業態。聚焦特色小鎮產城人文融合的多元功能特征、集約高效的空間利用特點，在聚力發展主導產業的基礎上，挖掘產業衍生文化、疊加旅游功能，豐富研發、設計、生產、觀光、體驗、服務等產業業態，延長產業鏈、優化供應鏈、提升價值鏈，促進產業深度融合。

（三）堅持創新引領，大力提升小鎮發展動能。一是要注重技術研發創新。技術創新是特色小鎮高質量發展的核心驅動力。要加強對創新企業的支持，并鼓勵產學研三方共建創新基地，協調好三者之間的聯系與合作，促進產學研深度融合，提高特色小鎮技術創新能力，促進其產業升級和創新，加快新舊動能轉換，為特色小鎮發展提能增效。二是要注重人才培養和引進創新。一方面，要積極推進農村轉移人口市民化，加強就業服務和技能培訓，提高農村轉移人口的綜合素質，為特色小鎮產業發展提供更多高素質的勞動力。另一方面，鼓勵特色小鎮利用自身優勢，通過舉辦論壇、展會等方式搭建本地區開放性平臺，促進相關產業人才交流互動和信息共享，通過平臺引人、育人、留人，以專業人才給產業建設提供新的力量源泉。三是要注重體制機制創新。首先，要鼓勵社會各方積極參與特色小鎮建設和運營管理，要充分發揮企業在構建技術創新體系、優化特色產業結構、培育產業核心人才、提升發展管理經驗、塑造小鎮競爭力等方面的主體作用。其次，要完善地方政府之間的合作機制，加強特色小鎮之間的溝通協作，消除地方政府保護主義，打破信息孤島，避免同質化競爭，實現區域特色小鎮整體的統一有序發展。最后，政府要強化引導，提供資金、政策的支持，吸引人才、資源、資本、信息等生產資源向特色小鎮的集聚。

（四）堅持高質量發展，大力提升特色小鎮發展成色。一是要重視文化內涵。文化是特色小鎮的靈魂與命脈。推動江西省特色小鎮高質量發展，必須深入挖掘小鎮獨特的文化元素，進而發揮文化的導向性、引領性作用。一方面，要深度挖掘江西省豐富的歷史文化資源，梳理和提煉特有的“紅色文化”、“陶瓷文化”、“書院文化”等文化符號，提升江西省特色小鎮文化內涵。另一方面，要重視開發和保護特色小鎮中的非物質文化遺產，要緊扣小鎮文化遺產特色設計出適合其自身發展的思路，切實推進傳統歷史文化融入特色小鎮高質量發展，構筑特色小鎮精神之魂，使其能夠脫穎而出、獨樹一幟，從而彰顯出特色小鎮的獨特魅力。二是要重視生態建設。一方面，要踐行“綠水青山就是金山銀山，寧要綠水青山，不要金山銀山”的綠色發展理念，結合小鎮的自然環境、人文特點和產業特色進行科學規劃，有機協調特色小鎮周邊的自然和生態資源，提高資源使用效率，構建生態網絡格局。另一方面，要加快特色小鎮綠色發展。加大環境整治力度，督促企業改良生產技術，提高排放標準，實現源頭治理。

四、結束語

特色小鎮是推進新型城鎮化的重要載體和有效模式，當前，各地的特色小鎮發展越來越規范，在地方政府、工程咨詢機構、特色小鎮運營主體等各方共同努力下，涌現了一批特色明顯、機制靈活、產業興旺的優秀案例。建議各級政府和實施主體對標先進，從深入挖掘特色、堅持創新引領、注重產業發展等幾個方面下更多的功夫。期待未來有更多發展良好的特色小鎮出現，為我國鞏固拓展脫貧攻堅成果，推進鄉村振興提供更為有力的支撐。