山東省高速公路路域經濟發展思路研究

文/張瑾 潘冬 任遵義 黃慧生

一、引言

山東省高速公路建設發展較快，2022 年全省高速公路通車里程達到8047.7 公里，躍居全國第5 位。為加快“交通強國”建設，促進山東省經濟高質量發展，山東省委、省政府提出“十四五”期間，山東省將新建、改擴建高速公路2527 公里，至2025年高速公路總里程突破10000 公里，通車里程在全國保持前五位，路網密度達到全國第二位。然而，隨著高速公路網的不斷完善，其存在的問題也逐步顯現。一方面，新增高速公路項目地形地質條件越發復雜，橋隧比例越來越高，伴隨征地拆遷補償標準、建材價格、人工工資等生產要素價格的提高，高速公路建設成本持續增加。根據相關數據，全省收費高速公路平均建設投資已由2013 年的每公里0.75 億元上升到2022 年的每公里1.46 億元；另一方面，通道性高速公路建設項目減少，加密線、復線等項目運營期內收益有限，收支不平衡問題突出，對社會資本吸引力有所降低。如何提高路域資產利用效率，提升高速公路運營收益，激發高速公路投資市場活力，帶動區域經濟發展，成為山東省高速公路高質量發展亟需解決的問題。本文針對山東省發展高速公路路域經濟目前存在的現實問題，圍繞加強頂層設計、統籌各級規劃、完善“服務區+”經營模式等方面，提出了相應的政策和建議。

二、山東省高速公路路域經濟發展現狀

（一）高速公路物流骨干網初步成形

已建成以高速公路為干線運輸網絡，以收費站為分布式前置倉，以服務區為集貨及甩掛場站的高速公路物流骨干網。截至2022 年底，已在高速公路收費站和服務區布局70 多處分撥站。在濟南、濰坊、淄博、青島、濟寧、臨沂等城市收費站建設標準前置倉，倉儲面積5000 平方米左右，其余城市收費站前置倉面積約3000 平方米，先期以建設簡易倉為主。

（二）“服務區+”模式全面鋪開

從2016 年開始山東高速實施服務區提升改造計劃，共完成了139 對服務區的提升改造，“服務區+文旅”“服務區+商業綜合體”“服務區+特色農貿”等“服務區+”模式成為山東高速服務區的新特色、新亮點。

（三）高速公路光伏項目加速布局

堅決貫徹落實“碳達峰、碳中和”要求，踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念，截至2023 年6 月，高速公路沿線光伏電站項目累計建成突破275 兆瓦，并網突破257 兆瓦，繼續位居國內高速沿線光伏建設容量第一，項目主要分布在隧道、收費站及匝道圈、服務區和產業園區四大區域，預計可實現年均發電量3 億度，年節約標準煤9.1 萬噸，年減碳二氧化碳27.5 萬噸。

三、山東省高速公路路域經濟發展存在問題

（一）路域經濟頂層設計亟待完善

頂層設計對于路域經濟的發展具有決定性和指導性作用。目前，甘肅、湖北、貴州和浙江等省份在編制路域經濟發展專項規劃、制定路域經濟實施準則、尋求路域經濟發展路徑等方面進行了有益探索。如甘肅省政府成立了由省級領導任組長的工作小組，建立了協同聯動機制，省交通運輸廳成立了路域經濟推進領導小組，公路交通建設集團設立了路域經濟部、成立了路域經濟產業研究院，三方攜手助力路域經濟快速發展。山東省路域經濟發展目前仍處于起步階段，缺少路域經濟頂層設計引領，相關管理體制、運行機制及政策法規尚未完善，路域資源價值潛力未充分挖掘，發展相對滯后，總體規模較小，競爭力較弱，輻射帶動作用不明顯。

（二）路域經濟發展規劃體系缺失

目前，國內不少省份開展了路域經濟發展理論研究和實踐探索，如甘肅省政府組織編制了《甘肅省屬企業發展路域及臨空經濟專項規劃》，將路域經濟作為推動國有經濟布局優化和結構調整的重要抓手強力推進，在《甘肅省“十四五”綜合交通運輸體系發展規劃》中也將路域經濟與樞紐經濟、高鐵經濟、通道經濟，一并作為提升交通運輸發展質量和綜合效益的“四個經濟”進行部署；貴州省交通運輸廳與企業聯動，著手打造路域經濟和樞紐經濟兩大經濟，制定了助推交通運輸高質量發展的實施方案等。山東省還未開展路域經濟發展規劃研究，尚未建立與周邊經濟發展戰略、資源優勢和產業結構相適應、相協調的路域經濟體系。各高速公路企業發展路域經濟缺乏統一的部署和指導，業務領域拓展還不夠廣泛，路域經濟發展的空間有待進一步開拓。

（三）路域經濟商業模式有待創新

作為高速公路另一個主要收入來源和路域經濟主要載體，服務區的商業模式較為單一，缺乏高速公路經營特色，仍以傳統消費為主，難以實現規模化、產業化、品牌化的經營模式，價格與服務的嚴重錯位更加劇了經營困難。服務區提供的衍生服務尚不能完全匹配旅客日益增長的多元化需求，路域產業的經營模式主要采取自主經營、整體轉讓、分散租賃承包等方式，采用的投融資模式較為傳統，缺少專業化運營管理經驗,路域產業的整體運營效能未能充分發揮，高速公路服務區經營虧損嚴重。據統計，山東省高速公路目前所轄160 對服務區，只有30% 的服務區微盈利，剩下70% 的服務區均處于虧損狀態，除了青銀、京臺、濟廣等主線車流量較大的服務區能夠實現盈利外，新開通服務區多數為加密服務區，主線及入區車流量較少，虧損額度較大。

（四）高速公路服務區設置有待優化

在高速公路的前期規劃階段，往往僅考慮本條高速公路的功能，沒有結合沿線經濟發展實際規劃服務區，缺乏對整個高速路網的認識及定位。由于建設時期不同，或者業主單位不同，缺少對服務區功能、建設內容及用地、經營方面的總體規劃意識。目前，山東省高速公路服務區平均間距約30 公里，分布較密集，導致其經濟效益不能充分發揮。部分服務區所處的位置比較偏僻，路域外交通不夠發達，在開拓周邊經濟方面存在一定的困難。另外，前期立項階段，交通運輸部對于高速公路用地規模、建設內容有嚴格的規定和限制，個別服務區征地面積偏小，沒有為今后改擴建預留空間，規模能力與需求不相匹配，功能單一，服務水平較低，難以更好地滿足社會公眾個性化出行需求。

四、山東省加快高速公路路域經濟發展的思路

（一）加強路域經濟頂層設計和政策支持，調動各方積極性

交通運輸主管部門應積極借鑒甘肅、貴州等省份經驗做法，加快出臺山東省高速公路路域經濟相關規劃，深入開展路域經濟前期體系化基礎研究及發展政策研究，制定路域經濟分地區分階段發展戰略，加快推動試點項目先行先試，強化政府在路域經濟發展中的引領作用，推動交通與文化旅游、現代物流、新能源、“雙碳”等關聯產業的跨界融合、聯動發展，著力打造路域經濟產業集群，充分發揮交通運輸對區域經濟發展的支撐帶動作用。

同時，建議省相關行業部門在產業用地、稅收和融資等方面出臺相關路域經濟政策，完善高速公路沿線、毗鄰土地用地政策，在土地供給、土地性質變更、交通用地實施兼容性商業開發、財政獎補、要素保障等方面提供政策支持，為路域經濟產業發展提供政策依據。

另外，持續推動高速公路企業與地方政府形成互惠共贏的地企長期戰略合作關系，探索多種方式打通資金轉換通道，引導地方政府拿“出”資源，鼓勵企業拿“下”資源，建立良性互動發展機制，調動各方積極性。

（二）構建“省級規劃+行業規劃+地方規劃”的路域經濟規劃體系

提高“路域經濟”發展定位。建議省發改、交通、自然資源等相關行業主管部門，將發展路域經濟上升為山東省經濟發展的戰略之一，納入省國民經濟和社會發展五年規劃、省綜合交通運輸發展規劃，同時配套編制具體實施方案，明確各部門任務分工，為相關行業專項規劃、地方發展規劃的編制提供引領。

編制路域經濟發展專項規劃。在省級規劃的基礎上，以交通運輸主管部門為主導，相關省直部門聯合編制省級交通行業發展路域經濟專項規劃，通過交通基礎設施的線性串連帶動作用，整合路域經濟建設項目，同時將路域經濟規劃與文旅、物流等關聯行業規劃和地方政府規劃深度融合，構建多規融合體系，便于路域經濟規劃有效落地。

將路域經濟納入地方發展規劃。地方政府根據當地實際及經濟發展需求布局路域產業，將路域經濟產業納入地方發展規劃及國土空間規劃，依托省級戰略規劃、省直部門實施方案，協助相關路域經濟開發經營主體建立高速公路沿線資源開發項目庫，盤活區域經濟要素，助推地方經濟實現高質量發展。

（三）優化服務區設計，完善“服務區+”融合發展模式

提高規劃決策的科學性，量化支撐規劃布局。利用收費站、交通量觀測、GPS 定位、服務區檢測等數據，分析高速公路網流量流向特征，計算服務區駛入量，作為服務區規模確定的依據。在現有服務區基礎上，考慮滿足未來交通需求，結合旅游資源、城鎮分布、產業和人文特征，確定服務區等級分類，配置相應功能。可以在項目前期規劃階段邀請具備服務區運營、管理經驗的相關專家參與論證，進一步提高決策的科學性和合理性。

適當減少服務區數量，合理分配總占地面積。根據交通流量、相交線、出入口及沿線特色等項目因素，適當壓縮服務區數量，擴大服務區間距，并在保持服務區總占地面積不變前提下，合理分配各服務區面積，“需大則大，需小則小”，使服務區布設密度更加合理。

拓展服務功能。針對服務區所處的區位需求、政策優勢和交通條件，分析休閑、娛樂、住宿、貨物集散等功能開發的可行性和適用性，針對車流量大、區位優越的服務區，推廣“服務區+旅游”模式、“服務區+物流”模式、“服務區+商業綜合體”模式、“服務區+地方特色”等產業模式，打造山東高速服務區新業態。

（四）打造“高速+物流”“高速+新能源”“高速+生態治理”等路域經濟新模式

做強“高速公路+物流”新網絡。充分發揮高速路網優勢，深化與“三通一達”合作，探索公鐵聯運、專業運輸、跨境運輸等模式；開發閑置土地等資源，深度挖掘高速公路收費站和服務區周邊閑置土地，建設分撥站、分撥中心、分布式倉儲等物流設施，結合城市物流配送路線，建立城市周邊的“統倉統配”物流集散地，形成“快速配送+分布式倉儲”的物流骨干網。通過大數據應用，搭建車貨匹配系統，實現高速公路空載或半載車輛與沿線節點的資源匹配，壓縮“三級分撥”模式層級，提高物流效率，節能減排。

構建“高速公路+新能源”新格局。加強新能源業務開發，統籌考慮既有充電車輛和氫能源燃料電池車輛保有量，搶占充電樁、加氫站市場。在高速公路服務區、停車區實現充電樁全覆蓋，完善電動汽車充電、電動汽車換電等多種能源供應服務模式。按照近期與遠期相結合的方式，綜合考慮各方面因素，因時因地有序推進高速公路服務區加氫站建設。鼓勵自主經營新能源業務，推動合資或者租賃經營新能源業務實現合作共贏。

推動光伏資源開發利用。遵循征地界內充分利用，征地界外適度開展的原則，采取總體規劃、分步實施策略，充分借鑒新能源應用方面的先進經驗，在互通立交匝道圈、服務區、收費站、養護工區的建筑物屋頂、車棚、邊坡，以及分離式隧道進出口遮光棚、中央隔離帶等位置，推廣光伏發電項目應用，提高土地利用效率。篩選沿線有條件的地區因地制宜地開展農光互補建設，建設“光伏發電+農業種植”為一體的農業光伏產業園區，培育種植蔬菜、中藥材等農作物。

打造“高速公路+生態治理”新服務。一方面，通過開展廢棄礦坑、破碎山體等綜合治理工作，為高速公路沿線地方政府提供優質一站式綜合治理服務，解決地方政府山體治理修復資金來源問題，并為地方政府提供礦產資源稅收。為解決大量廢棄礦坑和破損山體造成的資源閑置問題，符合城鄉建設規劃的新增土地可用于建設工業園區，新增耕地可用于占補指標平衡；另一方面，通過省級層面出臺相關政策文件，充分利用高速公路沿線隧道洞渣、尾礦等固廢資源，結合對大宗固廢的資源化利用創新研發和產業化研究，提升洞渣、尾礦等固廢資源綜合利用效率，降低工程造價，推動綜合治理業務發展。

五、結束語

山東省高速公路具備強大的路產規模、完整的產業鏈條、豐富的資本運作經驗和卓越的品牌形象，在發展路域經濟方面具有廣闊的業態市場空間。建議緊抓當前機遇，通過加強頂層設計、優化服務區規劃布局、創新融合發展模式、完善鼓勵政策等一系列措施，提升高速公路運輸增值服務，實現存量資源效益最大化，促進山東省高速公路行業可持續發展。