淺析中國封建王朝政府組織中的權力制衡

【摘要】錢穆先生所著的《中國歷代政治得失》是其代表作之一。全書內容凝練聚焦，旨在呈現中國封建的政治制度的全貌和特點，以政府組織結構、官員選拔機制、經濟制度、兵役制度等政治治理中的關鍵性環節為切入點，選取了漢、唐、宋、明、清五個朝代，針對上述環節進行對比分析，敘述因革演變，指明利害得失。閱讀此書，一方面能夠學習到錢穆先生自成特點的治史觀點；更重要的是初步厘清了封建王朝政府組織中核心內容，并在此基礎上簡要刻畫出我國封建王朝政府組織中的權力制衡要素和特征。

【關鍵詞】錢穆；政府組織；權力制衡；《中國歷代政治得失》

【中圖分類號】D092 【文獻標識碼】A 【文章編號】2097-2261（2023）15-0012-04

《中國歷代政治得失》是錢穆先生最具代表性的作品，本書通過橫跨漢、唐、宋、明、清五個朝代，選取了政府機構、人員選拔、經濟模式、軍事布防等重點領域展開橫向對比分析，并對中國封建王朝政府行政體系進行了系統闡述和深刻分析。本文將從政府組織中的行政權（相權）、督察權兩個層面切入，淺析封建王朝政府組織中權力制衡方式以及相關特點。

一、錢穆生平和主要的史學思想

錢穆（1895-1990），字賓四，江蘇無錫人。中國近現代著名歷史學家、思想家、國學大師[1]。歷任北京大學、清華大學、西南聯大、齊魯大學、武漢大學、華西大學、四川大學、江南大學等學校教授，與呂思勉、陳垣、陳寅恪并稱為“史學四大家”。

錢穆先生學術活動涉獵廣泛，學術成就不限于史學，但是以史學著作最具代表性，主要包括《國史大綱》《中國歷代政治得失》《中國近三百年學術史》《國學概論》《中國歷史研究法》《學鑰》《中國學術思想史論叢》和《古史地理論叢》[2]等。這些著作充分表達了錢穆先生對我國古代政治問題的看法和觀點，并匯總形成了具有自身特點的史學思想體系。

同時基于錢穆先生深厚的國學造詣，還形成了以儒家文化為本位的民族文化生命史學思想體系。他強調史學的致用功能，主張以史學來經國濟世和復興民族文化。他主張通過史學研究來正名和弘揚我國的傳統文化，樹立民族自信心，以振興中華民族的偉大目標。他終其一生致力于中國歷史研究和傳統文化傳播，為建立中國歷史研究范式做出了突出貢獻。

二、《中國歷代政治得失》的治史態度

錢穆先生所著的《中國歷代政治得失》可以從表里兩層來解構，表層簡明扼要地考訂了我國古代典章制度的歷史情況，內里更是系統性地梳理我國封建王朝治理制度的演變，從而形成了一個具有自身特色的審視中國古代政治的視角，在此基礎上評述我國古代政治治理制度的得失利弊。他認為國家治理制度設計的高下集中在職權分配的合理性、政令實施的效率、央地的良性互動等方面。縱觀全書內容，深感文風通俗流暢，觀點鮮明練達，論斷高遠全面，無不透射著對我國封建王朝歷史演進的熟練把控，以及“中西合璧”研究范式的獨立思考。

一談“政治得失”的歷史沿革。從本書的具體內容出發，準確來說應該是政治制度的得失。誠如上文描述，本書圍繞我國封建王朝的政治制度的核心內容展開，具體來說就是政府機構、人員選拔、經濟模式、軍事布防制度等四個方面。一方面總結了“得失”，另一方面勾勒了中國古代政治制度的沿革、變遷。

二談“政治得失”的歷史語境。談及得失需要確立評述的背景和環境，錢穆先生把他的評述的方法總結為“時代意見”與“歷史意見”的結合。簡言之，就是解讀歷史要結合歷史語境，不能只從當時當下出發來看“得失”。

三談“政治得失”的研究范式。錢穆先生認為怎么看歷史，某種程度上，就是怎么看今天。所以應該重視發展和運用“中西合璧”研究范式。不是單一化認定中國古代的史學研究方法更勝一籌，也不能拋棄過往一味遵循西方的范式。

三、中國封建王朝權力制衡

錢穆先生提出研究政府組織，其實核心是政府職權的分配和演變。“因為一國的政權，究竟該交付與哪些人，這是第一要義”[3]5。漢朝之初，中央政府設置三公九卿，分別是丞相、太尉、御史大夫。這為日后我國封建王朝政府組織架構奠定框架基礎，丞相行使行政權，是文官之首；太尉主管軍事；御史大夫掌管監察。據此，本文將從行政權（相權）、督察權兩個層面來分析封建王朝政府的組織架構，從而梳理權力劃分、相關職能部門的演進發展等。

（一）行政權

要分析行政權的演變，核心是皇權與相權的相對關系。

錢穆先生認為，中國古代政治的一個顯著特征是第一個統一中央政府組建時，就已經區分了皇室與政府。這樣劃分的一個重要進步是：皇室一家可以世襲，但是政府官員的職務不能世襲；也就是說“皇帝是國家的唯一領袖，而實際政權在政府，代表就是宰相”[3]3。這為國家日后以選舉等方式挑選人才，國家任用賢能提供了前提和基礎。由此，我們來看皇權與相權相對關系的變化。

一是相權職業化的過程。漢朝丞相，類似于皇室的“管家”，而九卿也有明顯的“私臣”性質。所以第一個階段是與皇室事務分離的過程，我們可以稱之為“家臣到官員”的過程。錢穆先生提出，漢時以宰相為首的行政管理班子是可以管到皇宮里的相關事務的。例如，少府掌管皇室經費，宰相又可以支配少府，也就是變相來看宰相也可支配皇室經濟。但是到了清朝，專設內務府和宗人府，皇室的宗法、經濟等事務，內外臣已有區分。

二是相權權柄弱化的過程。錢穆先生指出，漢代和唐代，宰相地位顯赫。但是從漢到唐，相權的權柄也在收縮和弱化，具體而言唐代相權就采用了委員制[4]，相權開始“操掌于”幾個部門。政策、詔令頒布的程序更加規范化，分工更細，在此過程中，皇權和相權相互牽制。宋代以后，宰相權力就大為削弱，體現在人事權、財政權也都不同程度地被剝奪，但是有宋一代實現了“與士大夫共治天下”的局面。明代朱元璋時，宰相被廢，六部各自為政，后來不得已才成立了內閣。從官員品級而言并不能與漢、唐相提并論；更重要的是內閣是皇帝的秘書處，代表的是皇帝，與宰相代表政府南轅北轍。到清代設立軍機處，通過密函治國家。

這些集權手段使得政府上下的運轉，職權的劃分被打亂。內外朝對立，外朝的權力，更進一步被皇權剝奪。由此可見，相權權柄日漸弱化，其背后的巨大動因是皇權對于政府和國家的掌控力不斷提升。

（二）督察權

綜觀我國封建王朝中央政府組織，監察部門也是一個很重要的組成部分；并且監察制度由來已久。秦漢“三公”之一就有御史大夫，負責監察。督察權在政府組織架構中隨著皇權的強化，也發生了一系列的變化。

一是督察權與相權分離。書中談到，漢代御史大夫相當于副丞相，主管監察。職權范圍包括中央和地方政府，以及皇宮之內。東漢時，御史大夫之下，還衍生出派往全國進行情報刺探的“刺史”。發展到唐代，御史臺成為獨立于三省之外的平級部門，這意味著督察權獨立于相權從此開啟。

二是諫議機制的成熟。諫議制度到了唐朝時更加成熟，但是彼時諫官屬于門下省；并且官職階位都不高，白居易任唐代八品諫官拾遺后認為：“大凡人之情，位高則惜其位，身貴則愛其身。故拾遺之秩，所以卑其秩者，使位未足惜，身未足愛也。夫位未足惜，恩不忍負，然后能有闕必規，有違必諫。此國朝置拾遺之本意也。”[5]可見諫官與監察御史同為古代監察體系的重要組成部分，兩者在職責、地位上有較多共通之處。到宋代以后，諫官這種制度，發生了根本改變。其從門下省分離，同時爭議的對象重點是政府，一定程度上成為政府工作的掣肘。與督察權一起形成皇權、相權之外另一個制衡的重要力量。

三是督察權和進諫結合。明朝成立了都察院。明清時代的最高監察機構是都察院，經常派出監察御史出京巡按地方，審查地方長官的政績好壞，以至于其他重要的地方行政事務。對中央各部門的監察，由六科給事中負責，六科給事中為獨立機構，直屬皇帝統轄，其對中央各機構官吏的奏彈，同樣采用奏書專達皇帝的方式進行。清代把六科給事中合并入都察院，使監察系統中的臺官和諫官合一，雖然監察系統仍為獨立，但削弱了監察的力度[6]。

（三）傳統政治非專制論

從上述具體治理機制內容中向上提煉，就能聚集到錢穆先生的一個核心觀點即“傳統政治非專制論”。這個觀點的提出在當時遭到了很多的質疑和批駁，但是究其全貌，主要是針對梁啟超為代表的近代維新派史學觀點。他在《中國積弱溯源論》中指出帝王是“民賊”，嚴厲地批判中國“數千年民賊，既以國家為彼一姓之私產，于是凡百經營，凡百措置，皆為保護己之私產而設，此實中國數千年來政梁氏稱二十四史乃帝術之總根源也”[7]，認為這是數千年專制統治的根本出發點。與此相對，錢穆認為我國古代的政治治理不能只從“專制”這個維度來評定，需要綜合性、多元化的視角進行分析，“專制”并不等同于“黑暗”。

我常聽人說，中國自秦以來二千年的政體，是一個君主專制黑暗的政體。這明明是一句歷史的敘述，但卻絕不是歷史的真相。中國自秦漢以下二千年，只可說是一個君主一統的政府，卻絕不是一個君主專制的政府。就政府組織政權分配大體上說，只有明太祖廢止宰相以下最近明清兩代六百年，似乎跡近君主專制，但尚說不上黑暗。人才的選拔、官吏的升降、賦稅的征收、刑罰的處決，依然都有法制的規定，絕非帝王私意所能輕易動搖。如此般的政權，豈可斷言其是君主專制[8]。

據此，錢穆先生認為我國封建王朝的政府組織存在諸多可圈可點之處。在政府官員選拔方面我國是較早采取統一考試的選拔機制的國家，并且在一定程度上具有民眾基礎。在職權劃分方面，我國政府組織責權劃分清晰，并且在演進過程中不斷細化。在權力制衡方面，以相權為代表的士人階層在政治博弈斗爭中客觀上起到了制衡皇權的作用，并且系統性的臺鑒體系推動制衡關系形成三足鼎立的態勢。最后國家系統運行有法律規定，在當時的歷史發展階段，我國的法律體系處于領先地位。

四、關于政府組織中

權力制衡的簡單認識

通過分析行政權（相權）、督察權的發展演變，以及發展特征，可以簡單勾勒出兩者與皇權相關關系，進而粗淺勾畫出政府組織中權力制衡關系、模式、問題等。

（一）制衡的本質是皇權和其行政管理權

我國封建王朝發展的過程，其實是皇權不斷強化和發展的過程。結合上述分析可以看出，在王朝建立之初，就很好地解決了皇權與政府劃分的問題，這是我國政府發展史上的重要進步。政府權力中心是以相權為代表的行政管理機構，皇權為了監督相權的行使，逐步建立和完善了諫臺制度，也就是督察權。相權和督察權的演變呈現出不同的發展方向，相權日漸衰落，直至最后取消；而督察權的職權范圍和機構逐步擴大，變化的背后映射出皇權的強化。

（二）制衡的支撐基礎和制度建設

在皇權、相權、督察權的發展過程中，客觀上在某些方面實現了對皇權的限制和制約，但是并沒有以成文法的方式來限制皇帝的權力。這與西方國家的治理模式有明顯的區別。以英國為例，在封君封臣共治傳統的基礎上，經歷了1215年頒布《大憲章》，17世紀內戰之后陸續頒布了《權利法案》《王位繼承法》等，逐步確立了“國王統而不治”而議會行使國家治理權的君主立憲制度。追溯原因，大抵是由于英法等國家君權行使的基礎是建立在契約精神之上；而我國的君權行使建立在所有制的基礎上，“普天之下莫非王土”，大概就體現了這種精神的精髓。這就決定了對于君權的制衡必定是暫時的、局部的，并且明顯呈現出非法律性的特點，即并未以法律的方式固定和實施。

（三）制衡的主要方式是分權

分析皇權、相權、督察權這三者之間的制衡，我們可以看出，基本上封建王朝政府組織權力制衡的通用方式是分權。這個過程中有幾次重要的分離，一是相權與皇室的分離，相權的管轄權日漸轉移到政府，從皇家事務中分離出來；二是督察權與項目的分離，督察權自成一體，從而能夠獨立地行使監督的職能。分工細化本身也是政府組織成熟的體現。

（四）錢穆政治史學觀點的啟示

結合前文中錢穆先生關于“歷史語境”的治史觀點，我們在看待我國封建王朝時期的政治問題時，應當充分考量當時文化的自身發展特點，皇權治理不等同于落后、一無是處；應當以變化性和時代性的視角來觀察，是否真正推動了生產力發展和生產關系的優化。

另一個方面，對于我國封建王朝政府組織中權力制衡的問題也應正視政體服務于國體這個核心問題，封建王朝的政治根源還是君主權力，制衡機制的根本還是以君權的發展為依托。

五、結語

結合錢穆先生倡導的，談“政治得失”的觀點，即可以采用歷史沿革的方法，遵循“時代意見”與“歷史意見”的結合的語境，最終形成適應我國自身發展特點的研究范式。我國古代封建王朝政府組織中的權力制衡核心問題是皇權與其他行政管理權制衡的模式，大部分是采用細化政府分工的方式。從制度建設的角度來說，制衡的機制并未以法律的方式固定和實施。從這一個側面也能描畫出我國封建王朝的政府組織水平具有分工細化、流程明晰等特點，適用于當時皇權統治的發展訴求。

參考文獻：

[1]郭齊勇，汪學群．錢穆評傳[M]．南昌：百花洲文藝出版社，2010：15-75.

[2]徐國利.錢穆史學思想研究[D]．北京：中國社會科學院大學，2000.

[3]錢穆.中國歷代政治得失：前言[M]．北京：生活·讀書·新知三聯書店，2001.

[4]錢穆.中國歷代政治得失[M]．北京：生活·讀書·新知三聯書店，2001：38

[5]傅紹良.論唐代詩人受拾遺補闕諸官的政治心態[J].陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2008（02）：85-89.

[6]謝元魯.論中國古代國家監察制度的歷史經驗[J].社會科學輯刊，2004（03）：83-88.

[7]瓜分危言[M]// 梁啟超.梁啟超全集.北京：北京出版社，1999.

[8]陳勇，孟田.錢穆與中國政治制度史研究——以“傳統政治非專制論”為考察中心[J].上海大學學報（社會科學版），2016，33（03）：127-140.

作者簡介：

王煒瑋（1983-），女，白族，云南大理人，中國人民大學，2021級中國古代史專業，碩士研究生，研究方向：中國古代史、制度史等。