閩臺兩地的普惠性學前教育發展策略及挑戰

林麗卿，林寧，郭飄，鄭雪邊，林冠伶，陳穎

(陽光學院兒童發展與教育學院，福建福州 350015)

我國自2010年頒布《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》，明確提出“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性。”隨后也展開了三期的學前教育三年行動計劃解決我國面臨的“入園貴”“入園難”問題[1]。福建省在推動普惠性學前教育上，勠力貫徹國家方針，頗見成效。然而，其間也不免遭遇瓶頸，需力求突破。中國臺灣地區與我省海峽相隔，文化、社會和民情上淵源深厚，近15年間也歷經推動普惠性學前教育的經驗。因此，分析兩地普惠性政策發展之策略和面臨的挑戰，或可為兩地普惠性學前教育政策的深化提供新的思考方向。

一、福建省推動普惠性學前教育之策略

我國推動普惠性學前教育政策，旨在保障適齡兒童都能就近接受有質量的學前教育，構建廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系[2]。教育部在《實施第三期學前教育行動計劃意見》中指明在2020年普惠性幼兒園覆蓋率需達到80%左右[3]。福建省委省政府隨中央部署，印發《福建省人民政府關于加快學前教育發展的意見》，明確我省學前教育發展的三個階段目標、四個發展原則和六項政策措施。

（一）普惠性學前教育改革啟動（2011—2013 年）

省府通過多渠道多方式建設公辦園，吸引社會力量扶持民辦園，并在初期取得了較好的成績。2011年全省新建公辦園544所，新增民辦園1350所，累計增加學位30萬個，較2010年增長23%，發展普惠性民辦園是政府擴大普惠性學前教育資源的重要途徑之一。到2012年，基本緩解了“入園難”的問題[4]。

通過第一期學前教育行動計劃，我省普惠性學前教育有了長足發展，但是仍然面臨不少困難和問題。如幼兒園布局結構不合理，城鄉規范化的普惠性資源依然短缺，優質學前教育資源不足，城區大班制問題突出。尤其，鄉村學前教育發展滯后，學前教育經費保障機制尚不健全。幼兒教師缺乏、專業素質不足等問題依然嚴峻。

（二）普惠政策持續深入推進（2015—2017 年）

我省第二期學前教育行動計劃，擬定到2017年適齡幼兒入園率達98%，普惠性幼兒園覆蓋達75%，各級示范性優質學前教育資源覆蓋率擴大到40%的目標，針對幼兒園布局結構、擴大學前教育資源、扶持普惠性民辦園發展、師資隊伍建設、優化保教質量、扶持弱勢群體等主要任務提出具體的舉措。為保障第二期行動計劃順利實施，設立組織保障制度，要求加強組織領導，深化推進學前教育的綜合改革，以縣級政府為履行主體責任，建立全日常管理和隨機抽查制度等督導考核內容。

在實施成效上，我省學前教育投入以及普惠性服務建設持續加強，保教質量逐漸改善，全省學前教育入園率97.99%，高于全國18個百分點，“有學上”的問題基本得到較好的解決。但是由于我省學前教育基礎薄弱，社會普惠性資源供給仍不足以滿足社會需求，持續擴大的學前教育社會資源伴隨著教師數量短缺，工資待遇低，保教質量差距大等問題。

（三）普惠政策趨向具體化（2018—2020 年）

我省第三期學前教育行動計劃把擴大普惠性學前教育資源供給、深化體制機制改革、提高保教質量作為核心任務。結合福建省“十三五”規劃的目標任務，明確了到2020年，適齡幼兒入園率達98%左右；普惠性幼兒園覆蓋率達85%，比《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》中2020年目標增加5個百分點。

2018年省教育廳印發實施《普惠性民辦園認定和管理指導意見》《政府購買普惠性民辦幼兒園暫行辦法》，通過實施幼兒園建設“工程包”，引入社會資源投資建設普惠性民辦園，同時出臺《關于加快推進城鎮幼兒園和城鎮義務教育中小學建設工作的意見》。為提升普惠園的保教質量，省級修訂《示范性幼兒園評定標準和評估辦法》建立后續跟蹤，動態管理機制，推進示范行為。省府工作從最初的普惠性工作引導，積極扶持到建立具體的質量指標，從解決“入園難”問題到培育優質園，擴展優質學前教育社會資源，實現群眾“上好學”的期待。

二、中國臺灣地區推動普惠性學前教育之策略

中國臺灣地區過去二十年來面臨嚴重的少子化現象，人口問題成為引發高度關注的國安問題，營造有利生養的友善環境成為中國臺灣地區施政之重[5]。中國臺灣地區于2007年頒布《友善教保服務計劃》（以下簡稱“友善教保”），是中國臺灣普惠性學前教育政策的濫觴。其主要目的有三：第一，提供有質量且負擔得起的保教服務，協助家庭育兒及家長安心就業；第二，保障學前教育從業人員獲得合理的薪資待遇；第三，確保幼兒園課程與教學之專業質量。換言之，普惠性學前教育，不僅是著重解決家庭生兒育女負擔的問題，乃是朝向更全面地改善幼教職場工作條件和保教質量，以保障幼兒受教質量的終極目的。

（一）以實驗促建設的《友善教保服務計劃》

友善教保的首要任務在于鼓勵縣市政府設置友善園(非營利幼兒園)，且規范其每月每生收費上限約為人民幣800元。政府通過各項經費補助，鼓勵各縣市公辦或私立幼兒園申請成為友善園；或通過公開招標征求民間專業教保團隊辦理，由縣市政府提供土地、建筑物、教學設施設備。教育主管部門則編列預算，補助項目包括建筑物裝修及教學設備購置、學費差額補助、幼兒園輔導、業務經費、配置特教助理員以及縣市政府聘請簽證會計師費用等經費。中國臺灣地區對友善教保經費投入力度可觀。

友善教保不但是強補助，更是重監督，對于經費執行和教保質量的督導都有嚴密的系統和計劃。友善園簽約四年為一期，除必須接受縣市政府推動及督導小組每季度的訪視檢核以及會計稽核，依小組意見改善缺失之外，并須參與公私立幼兒園輔導計劃至少一年，接受專家教授到園輔導，以確保教學正常化。每年進行家長滿意度調查，作為辦學成效考核的一部分。前述督導機制均為保障友善園保教質量，不因收費低而淪為廉價收托。

2014年經專案小組審查評估其實施成效發現：友善園能提供弱勢家庭子女優先就學機會，同時滿足一般家庭收費合理、收托時間具彈性之需求，能保障幼兒獲得一定質量的教育與照顧，能提供正常化與多元的教育方式，約八成教保服務人員認同友善園明確合理的薪資制度及獎勵機制和相對平等的組織氛圍，表示愿意持續投入幼教工作。然而，綜合整理各縣市政府推動困境，發現在機關學校釋出場地意愿不高、符合資格之公益法人數量有限、現行營建相關法規造成場地盤整窒礙難行、采購法行政程序繁雜等，仍須修正相關法令規定，明確權責歸屬，以利推動。

（二）政府與家庭共分攤的《非營利幼兒園》

中國臺灣地區教育部門于2014 至 2016年啟動非營利幼兒園項目計劃，此階段之主要工作為鼓勵公益性質法人辦理非營利幼兒園，采取委托辦理或申請辦理方式，政府及家長共同分攤運營成本，政府負擔30%，家長負擔70%。根據友善教保階段幼兒園運營成本之基礎，提供成本計算公式，由公益法人依其擬辦學規模撰寫運營計劃書并編列預算，參加競標，由政府采購服務，簽約四年。公益性質法人資格包括：私立高中職及大專校院；財團法人及社團法人；工會組織。

非營利幼兒園之監督管理則延續前期友善教保計劃督導的模式，由各縣市主管機關設置考評小組，負責定期訪視查核各項經費使用狀況，并視察評價非營利園之課程與教學質量。由于考慮龐大的訪視人力負擔和經費支出，將訪視督導調整為每半年一次，其余保障非營利園教育服務質量和正常運營之管理評價機制皆同友善教保計劃。此計劃以政府及家長共同分攤經營成本的模式，并由法人團體經營辦理，能有效落實設立宗旨及社會效益。

（三）以公私協力為抓手的《擴大教保公共化計劃》

為擴大普惠性學前教育服務的近便性與可及性，確保弱勢幼兒優先接受教保服務，中國臺灣地區教育部門委托專案小組于2017年提出《擴大教保公共化計劃》。除延續前期非營利園模式，并加大力度協助企業設置托兒設施供員工就近托育，希望落實營造友善家庭、婦女及兒童之環境。教保公共化主要的工作包括：完善保姆照顧體系，在托育服務的供給端與需求端之間取得最佳平衡，保障 0～2 歲幼兒獲得專業、平價的居家式托育服務；提升公共化幼兒園比例，盤整政府機關及各級學校空余校舍、設立公共化幼兒園、研修放寬相關法規等措施，鼓勵設園；研訂試辦特約幼兒園之機制，通過評選機制，于公共化幼兒園不足地區與優質民辦幼兒園合作，提供弱勢幼兒一定名額，政府則給付園方定額之就學補助，維護弱勢幼兒就學機會；鼓勵企業設置托兒設施，輔導及協助企業設置幼兒園提供員工子女就讀。公共化幼兒園之監督管理則參照非營利幼兒園之模式辦理。

此項計劃通過提高整體幼兒入園人數，減少公共化對私立經營者之沖擊。根據教育部門教保資訊網2017年4月的公告，2017—2020年，中國臺灣地區預計增設公共化幼兒園1 000個班，可增加30 000名幼兒就讀公共化幼兒園之機會，而幼兒就讀公共化教保比例能提升到四成的目標。然而，實施至今，社會各界，特別是法人機構承辦非營利園的意愿始終相當保守，因此在推動上未如預期。

三、閩臺兩地推動普惠性學前教育面臨的挑戰

普惠性學前教育之推動是閔臺兩地政府當前首要施政項目之一，而且頗有建樹。然而，推動過程中兩地遭遇了一些共同的挑戰。

（一）公、民辦保教機構占比懸殊

由于學前教育在閩臺兩地皆非義務教育，提供服務的機構仍以民辦為大宗，公、民辦保教機構數量比例不盡合理。目前，福建省民辦園數量占比達60%以上，而中國臺灣地區民辦園占比達近70%。缺乏優質的法人來承辦非營利園，易造成辦學質量上的隱憂。目前，中國臺灣地區逐漸有學前教育專業的學者成立協會法人以便承辦非營利園來導正此現象。然而，民辦學前教育規模龐大所帶來的結構失衡及普惠化后所產生的運營沖擊和抵抗問題值得關注。

（二）普惠性資源單一且分配結構失衡

目前，閩臺兩地之普惠政策均以政府補貼或獎補方式將資金投入普惠性幼兒園中，政府的財政投入是主要甚至唯一的普惠性資源。在達成國家政策指標的要求下，無論對政府財政或幼兒園運營均會形成巨大壓力。同時，在資源分配時，也容易造成城鄉資源分配不均，導致城鄉教育機會不公平等問題。我省由于人口規模、人流變化因素、鄉村教師待遇等問題，目前普惠性學前教育資源仍主要傾向城鎮，鄉村地區學前教育的保教質量和教師隊伍綜合素質相對偏低，城鄉差距懸殊。

（三）優質人才培養數量不足

閔臺兩地為擴大普惠性資源的普及和近便性，大力建設學前教育公共服務體系，學前教育機構在短期內持續增加。然而，幼兒園教師的數量和整體的素質未必跟上。我國在二孩政策后各省幼兒教師數量短缺問題嚴重。中國臺灣地區則因幼兒師資培育的核定名額并未隨教保公共化政策而調整，未能及時因應所需，加上人才流失嚴重，雪上加霜。

（四）普惠性幼兒園保障機制不夠健全

雖然閩臺兩地政府部門均出臺一系列扶持普惠性教育的政策，促進民辦園轉向普惠性發展，但是民辦園舉辦者仍然存在許多顧慮。以政府部門購買普惠性民辦幼兒園服務為例，一般以園舍租金優惠和地段生均經費補貼為主要方式，但是在購買服務中，出現資金投入不足，撥款延誤影響購買進程、福利待遇偏低、購買形式單一，難以發揮整體作用、缺乏有效監管，關注質量不夠等問題。

（五）普惠后劣幣可能驅逐良幣的隱憂

在閩臺兩地，大力推動普惠性政策，民辦幼兒園收費受限，無法再完全依其相對的教育質量成本來定價，然而由于財政補貼不足或未能及時到位，許多原本在師資、課程、環境方面追求高質量投入的幼兒園，承受收費限制的壓力相對較大，既要平價又要維持優質，常陷入兩難困境。對于有些原本身陷高額房舍和土地租金及高比例人事成本之中低質量的幼兒園，過去常靠減價、打折或人頭營銷方式，拼量來維持經營，如今普惠政策之補貼反而相對保障其運營。在多元利益主體的博弈下，往往讓普惠性學前教育政策的執行呈現出錯綜復雜的討價還價過程。此等現象長久發展恐怕會出現劣幣驅逐良幣之效果而最終影響幼兒的受教質量。

四、對我省推動普惠性學前教育方向之建議

基于前述閩臺兩地普惠性學前教育發展面臨的挑戰之分析，對我省持續推動普惠性教育政策，提出下列建議：

（一）拓寬普惠政策資源渠道，加大扶助弱勢家庭幼兒

目前，閩臺兩地普惠性學前教育資源分配呈現地域之間、弱勢家庭幼兒與普通家庭幼兒之間在受教育機會上的資源不均現象。中國臺灣地區自《友善教保計劃》以來特別關注弱勢幼兒受教權益之保障，給予弱勢家庭提供優先的教育經費補貼，或可供我省解決學前教育公平問題及促進學前教育協調發展借鑒。目前，閩臺兩地皆以政府財政的投入為普惠性幼兒園建設之主要資源渠道。然而，長此以往，對于國家和地方政府之財政負擔龐大，造成長期運營之隱憂。事實上普惠園建設須賴多方社會資源鼎力相助才能可長久，建議在政策面，可考慮優化幼兒園建設的融資結構，拓寬融資渠道，制定管理法規鼓勵優質法人機構參與投資，才能穩固普惠園的經濟基礎，保障其健全而持續性地運營。

（二）推進質量兼重的普惠指標，保障優質平價學前教育

普惠性政策絕非只是規范幼兒園入學之學費，讓家長付得起的價格問題，而是更根源地滿足幼兒享受良好學前教育質量的價值問題。因此，地方政府除追求達成國家普惠政策要求之普惠性幼兒園覆蓋率之外，更須深入考慮如何建立科學的監控和輔導并行機制，確保普惠園的營運健全而且保教質量達到相當水平。建議我省政府，一方面，從支撐普惠園公益運營的面向提供幼兒園多元資助渠道；另一方面，以中國臺灣地區過去推動非營利園的經驗作為前車之鑒，從其不斷實驗修正所發展出來的配套督導制度中取長補短、因地制宜，并以循環管理不斷修正的PDCA(P計劃—D執行—C檢查—A處置)模式為構思，建構屬于我省之普惠園督導機制。

（三）改善保教人員薪資待遇，健全學前師資隊伍建設

我國幼兒園普遍存在保教人員薪資微薄、工作負荷過重、地位低下、人員流動頻繁等問題，往往嚴重打擊教師士氣。普惠之后，許多教師更感調薪和升遷無望，寧可轉業求去，造成許多普惠園師資缺口加大，頻繁的人事變動嚴重影響普惠園正常運營，又遑論提供幼兒正常的教育。政府在滿足幼兒就學需求的同時，應兼顧保障幼兒教師合理工作條件，才能真正確保為幼兒提供平價又優質的教育服務。建議在對普惠性幼兒園之獎補助中，明確規范用于師資補貼的額度，確保幼兒園給予保教人員合理待遇。學前教保服務質量實有賴保教人員勞動條件改善，讓有心且有能力的教師愿意留在幼兒園工作。