機構改革背景下的財務實踐工作研究

鄧福華 衡水學院計劃財務處

引言

為建立與社會主義市場經濟體制相適應的機關事業單位管理體制和運行機制，機關事業單位體制改革一直是政府的重要工作內容。堅持整體規劃、分類改革、銜接配套、穩步實施的原則，按照建立政事分開和精簡、效能、統一的要求，著力于調整結構、優化布局、轉換機制、理順關系，實現機關事業單位機構設置規范化、人員編制配備合理化、加強自我約束及增強市場活力，進一步減輕財政負擔。

一、機關事業單位機構改革對財務工作的影響

機構改革伴隨著經濟管理體制的改變，經濟管理體制的改變伴隨著會計制度的改革，原行政機關事業單位財務會計制度包括行政單位會計制度、高校會計制度、醫院會計制度等9 項，各部門各行業分別執行不同的會計制度，財務信息難以統一，加之機構改革后涉及行政事業單位合同等問題，原會計制度已不適應當前形勢，這就要求我國的財務會計制度也要隨之全方位調整，從而更好地適應機關事業單位機構改革的現代化發展。2017 年10月財政部印發了《政府會計制度——行政機關事業單位會計科目和報表》，自2019 年1 月1 日起在全國各級各類行政機關事業單位全面施行。此次改革是推動中國經濟進度的重要舉措，能夠實現政府公共部門資源的優化配置，提高政府公共部門執行效率，增強財政信息披露的透明性，為機關事業單位機構改革的優化完善提供數據支持，是政府市場化的必然選擇。

吳艷娟[1]指出事業單位機構改革體現多元化、社會化、現代化原則，要運用集體決策制度，加大內控工作的監督力度。趙玉婷[2]在探討中指出改革創新需要建立在完善機制的基礎上，不斷提升財務管理體制的適應性，確保資金使用效益最大化。肖淑敏[3]從新形勢下行政事業單位財務管理深化改革的大背景下入手，提出了實施財務管理動態監管，并建立評估系統等財務管理改革創新措施的對策，以期進一步促進行政事業單位內控制度的財務管理改革工作。已有研究以理論研究為主，研究角度單一，缺乏實踐和綜合視角，本文從財務實踐的多維視角提出優化改革的路徑。

（一）機關事業單位機構改革對財務會計的影響

隨著我國機構改革的推進，原行政事業單位會計制度已不再適應當前的改革。本次政府會計制度改革將行政和事業單位會計制度合并，統一各種事業單位會計制度，取消基建會計統一到行政事業單位核算項目上。具體內容包括：（1）合并行政單位及各種事業單位會計制度，統一使用政府會計制度。（2）政府會計核算基礎由收付實現制變為收付實現制和權責發生制并行核算。（3）會計核算方法由原來的預算會計變為預算會計和財務會計并行。（4）單位會計要素由原來的5 個變成8 個。（5）會計科目由原來的56 個會計科目變成財務會計科目77 個，預算會計科目26 個。（6）會計報表由原來的3 個變為8 個。（7）實行會計信息化管理，加強財務人員素質和能力培養。（8）對固定資產和無形資產實行折舊和攤銷。（9）引入“壞賬準備”，準確反映債權價值。（10）取消基建會計，統一并入會計核算賬簿。此次政府會計制度改革有利于政府全面了解機關事業單位的家底、機構改革后的資產負債情況和整體運營情況，為有效評估政府公共受托部門的績效執行情況提供數據支持。

（二）機關事業單位機構改革對預算資金管理的影響

機構改革后，預算資金全額上繳，財政部門及時清理多余銀行賬戶，只允許設立一個零余額賬戶，取消財政性存款類賬戶。嚴格規范零余額賬戶使用制度，統一使用財政一體化核算平臺，所有財政資金都要通過零余額賬戶劃撥，資金支付過程中不直接劃撥機關事業單位，不能向同級單位劃撥資金，做到財政資金的全過程審核和監督，機關事業單位不再進行自收自支業務。財政資金按季度撥付，通過一體化平臺監控資金使用進度，對資金支付進度慢的單位，及時通報，防止一些部門單位年終突擊花錢，或肆意占用專用基金。一些事業單位改革后有自主經營權，積極尋求外部資金投入，加入市場經濟調控的行業，不再僅僅依靠財政資金的支持，同時也減少了政府部門財政方面的壓力和負擔。

（三）機關事業單位機構改革對資產管理的影響

機關事業單位改革任務重，核算工作量大，不僅針對日常財務事項，同時還包含財產定價依據、債權債務處理手段等大量的實物登記、往來賬務核查以及國有資產的接收、轉移、劃轉等一系列復雜操作。全面清查流動資產，對于情理中可能出現毀損、積壓及需要報廢的存貨，根據新會計制度及時處理。對于機關事業單位國有資產徹底清查，做到賬賬相符、賬實相符、賬卡相符。對于五年以上的往來款項，核實資金性質，屬于非財政資金性質的，按新會計制度做壞賬準備，既保證了機關事業單位財務數據的真實性和謹慎性，又讓政府摸清了家底。

二、機關事業單位機構改革在財務實踐中存在的問題

（一）預算編制和實際支出脫節，績效考核形式單一

行政事業單位預算編制時間緊，任務重，導致預算編制精細程度低、執行時往往與實際脫節。第一，財務預算一般在上年度的下半年進行編制下年度預算項目，由于時間緊、任務重，各預算單位只能按照增量預算進行編制，導致每年財政預算只增不減。加之預算編制需要詳細到經濟分類，大部分單位根據去年的實際支出填寫，造成當年實際支出與預算編制脫節。對于事業單位的收入情況，往往以經驗和歷史估算為依據，預算執行缺乏柔性，預算調整難度大。第二，計劃支付進度緩慢，由于有些預算項目特殊性，存在一定的生命周期，不能按季度統計，而財政資金撥付和支出要求單一，預算單位參與度不高，與財政部門缺少有效溝通，常常存在計劃實施遲緩，年終突擊用錢或超預算執行，基本費用擠占專項開支現象屢見不鮮，資金利用效果大打折扣。第三，績效考核形式單一，內容不全，績效評價指標過于主觀，沒有權威機構或科學嚴謹的績效指標管理和標準體系。

（二）內控意識薄弱，內控制度不完善

雖然機關事業單位每年都有內控報告，并在相關網站進行披露，但報告流于形式，且無相應監管評估機制，內控制度的真實性和合法合規性有待進一步檢驗。內控管理意識往往根據領導意識變化而轉變，領導意識薄弱，單位內部管控機制也松動。各機關事業單位內控評估和內控管理機制參差不齊，部分事業單位缺乏獨立法人資格，將這些事業單位僅僅當作一個單位的內部科室，造成行政部門與事業單位責權不分、人員混用等，在一定程度上妨礙了機關事業單位機構改革的社會化進程。

（三）資產管理效率低，會計制度執行不到位

原行政事業單位會計制度對固定資產、無形資產等國有資產不計提折舊和攤銷，而新會計制度就資產明確規定，行政事業單位必須按年對資產計提折舊和攤銷。由于機構改革，機構部門或撤銷或合并，加之各部門缺乏國有資產管理制度，實際工作中對制度落實不到位，存在資產處理不及時、賬實不符、盤點不及時、資產數不清的問題，流失、破壞情況時有發生。甚至一些已經交付使用的固定資產還長期掛賬在建工程科目，造成會計信息的失真。

（四）機關事業單位業務流程單一，部門之間缺乏溝通

機關事業單位辦事流程一刀切，部門之間各自獨立，缺乏有效溝通，造成資源浪費。機關事業單位包括行政部門以及高校、科研、醫院等人才、知識、信息最集中、最活躍的機構，但由于其運作機制管得過多過細，管理方式和手段單一，沒有發揮出行政事業單位應有的生機和活力，沒有了市場競爭力。同時，因執行部門和監督部門各自獨立，行使職責，給下級單位帶來重復性工作，增加下級單位工作量，造成大量人力、物力資源浪費。例如，同一數據需要分別填報不同部門的不同系統，同一項目多次向不同部門提供相同材料，涉及跨單位跨部門的業務存在推諉扯皮現象。

（五）人員結構不合理

機關事業單位機構改革帶來龐大的財務核算工作，給財務工作帶來了極大的挑戰。加之，政府會計制度改革對財務人員能力和素質及信息化程度要求極高，部分財務人員接收信息比較被動，思維轉化慢，人員結構不合理，非專業人員居多，專業人員居少。在機關事業單位機構改革中，部分財務人員由于不能適應機構改革和新會計制度的實行，難免面臨人員變動、工作調整的情況，造成財務人員不足，處于被動更新狀態，加之財務培訓不及時，導致財務實際工作進程與改革推進的步調不一致。

三、機關事業單位機構改革與財務管理優化

我國機關事業單位機構體制改革勢在必行，隨著政府會計制度的推進，財務管理職能正由核算型向管理型轉變。我們應結合機構改革發展需要，針對上述問題，從增加預算執行彈性機制，加強內控管理，完善資產運營環境、加強人才隊伍建設，財務信息共享角度不斷優化和完善，讓政府機構改革的齒輪轉動得更加高效、穩定。

（一）增加預算執行彈性機制，完善公眾和媒體監督機制

針對預算編制和預算執行脫節的問題，在不影響財政資金支出性質的情況下，采用彈性預算編制機制，擴大預算的使用范圍。加大宣傳，向公眾或媒體公開公共部門預算執行情況，運用大眾的力量對預算經費的使用效果進行監督和干預。政府唯有以坦誠的態度面對公眾，才能提高自己的公信力。無論財政撥款經費多少，均存在預算執行進度拖沓的情況，要建立有效獎罰機制，以鼓勵為主，懲罰為輔，建立第三方評分機制，預算項目績效目標執行情況納入年度目標考核計劃當中。本年度預算執行度高的部門科室在申報第二年預算項目時優先保障經費，執行度低的部門在預算項目上酌情進行削減，并進行約談。

（二）完善內控機制，構建績效和問責機制

機構改革促使單位內部職能發生轉變，內部控制能夠有效監督機關事業單位是否存在政事不分、機制不靈、一崗多人、人浮于事等情況。通過機構改革對行政事業單位進行清理整頓，優化結構布局。我國機關事業單位內部也應及時進行調整，由原來的公益化服務工作為主向多元化、多渠道的工作方式轉變，充分挖掘社會發展的需要，充分認識到內部控制對于風險管理、資產管理和財務規劃的重要性，完善和創新內控制度，盡快解決內控制度中的陳舊問題，解決機關事業單位責權混亂不清的局面。

領導風格和內控意識影響整個組織的運行機制，因此應該強化領導內控意識，明確崗位責任，將績效考評制度落實到每個部門每個崗位和每個人員。將內控制度和業務流程融入到管理信息系統中，從預算編制、預算審批到預算執行、采購、合同等單位經營活動，實現崗位責任清晰，決策執行透明，流程簡化，責任損失可查，并能精準防范廉政風險。

（三）簡政放權，完善資產管理運行環境

加大政府會計制度的執行力度，徹底清查資產狀況，評估債務風險，明晰機關事業單位的整體運營狀況。根據時代發展要求建立健全資產管理體制、創新監管機制，加強事中事后監管。要堅持放管結合、優化服務的原則，進一步做好簡政放權的“減法”、加強監管的“加法”和優化服務的“乘法”，加大監管力度和優化服務，切實實現了審核更簡、管理更強、服務更好，從而進一步促進了政府公共部門的成長。

（四）加強財務隊伍建設

機關事業單位機構的深度改革和新會計制度的實施給體制內的財務工作人員帶來了更多的挑戰。財務人員應逐步加強對政府政策以及財務法律法規的全面掌握，做好政府部門預算管理、資產管理、資金管理的協調和銜接工作，以及政府部門績效管理和政府綜合財務報告的評估匯報工作。內外部環境的改變促使管理者應該加強基層財務人員專業知識和法律知識培訓，增加激勵和考核機制，根據國家財務政策的發展變化制定合適的財務崗位職責和崗位發展規劃，促使財務人員由會計核算型人才向管理會計和復合型管理人才方向轉變。

（五）加強財務信息共享建設

機構改革后，對業務和財務的融合越來越高，財務數據和財務報表為機構改革提供決策參考。財務信息共享系統能夠全程監督財政資金的運行情況，提供風險預警機制和風險管控方案。利用互聯網新技術和人工智能發展帶來的便利，實現政府公共部門之間的數據交換，全程記錄和分析業務活動，將業務流程和財務制度融入到信息管理系統中，既方便公眾辦事，減少信息傳遞帶來的資源浪費，又為政府決策機構提供數據支持。

（六）完善財務組織機構建設

機構改革伴隨會計體系的變革，政府會計體系的變革伴隨財務部門職能和工作的變化。第一，機關事業單位財務組織機構設置要兼具核算和管理職能，核算注重合規性、服務性，管理注重發展性、驅動性。第二，根據功能定位的不同，將財務組織機構劃分為決策支持模塊、執行模塊、監督模塊與綜合辦公模塊，在不同模塊下設置科室。第三，對于大型機關事業單位，比如高校、醫院等，要將業務和財務融合起來，各業務科室內設財務輔助管理人員，降低溝通成本和減少信息不對稱，做到業務財務一盤棋、財務覆蓋無死角。

結語

機關事業單位機構改革背景下，財務工作應當結合單位改革的外部要求和實際需求來確定相關的構建要素。隨著我國機構改革的不斷推進和完善，對財務工作的影響越來越大，對財務人員的要求也越來越高。經濟體制的變革和財務工作相互配合，能夠準確把握改革的正確方向，及時發現機構改革過程中存在的問題，推動政府公共部門市場化的發展。