健全數字政府建設體制機制的八個著力點

秦長江

近年來，我國在大刀闊斧推進“放管服”改革的同時，積極推進數字化政府建設，在“互聯網+政務服務”“互聯網+監管”等方面取得了明顯進展，政府數字化水平進一步提升，同時也有效提升了國家治理體系和治理能力現代化水平。黨的十九屆四中、五中全會提出要加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平，這是適應新時代人民對美好生活需求和科技革命發展大趨勢而做出的重要決策部署，是實現政府治理體系和治理能力現代化，順應新時代公共管理和社會治理創新趨勢和方向的重要路徑。目前數字化政府建設的技術應用不斷深化、平臺支撐不斷強化、政策體系不斷完善，各地不斷探索創新，進一步推進數字政府建設已經具備良好的支撐條件，但是在推進深化數字政府建設中，關于頂層設計、全域統籌、管理體制、審批機制、信息安全機制、多方參與機制、產權保護機制等體制機制方面，還需要進一步健全，成為當前數字政府建設必須盡快彌補的短板。

一要加強頂層設計，實現全域統籌。數據孤島是我國數字政府建設和政務平臺發展的關鍵制約因素，而數據孤島的產生與缺乏“頂層設計”、缺乏統一標準規范密切相關。為了避免數據孤島的負面影響，必須加強對各級政府數據資源、各行各業數字資源的關聯性、系統性、耦合性研究，對數字資源、數字平臺、軟件系統等進行排查摸底。在摸清家底的基礎上，堅持全域“一盤棋”，統一標準，統籌推進數字政府的建設。要以全面深化黨和國家機構改革為契機，打通政府職能部門、不同層級之間的數據壁壘，協調推進大數據工程建設與“放管服”改革、智慧城市建設、“互聯網+政務服務”、數據產業工程，避免在改革和建設過程中產生新的信息孤島，避免加劇機構碎片化現象。從法律規定和制度框架、實施框架上對數字政府建設進行標準設置，從體制機制上對數字政府的發展進行規劃和部署，完善數字政府建設的體系架構、組織機構、運營模式，為部門行業和地方開展數字政府建設提供總體性和標準化的指導方案。

二要健全數字政府建設領導體制。實施政府數字化管理“一把手工程”，把數字政府工作作為當前的重點攻堅任務，由黨政主要領導親自抓，推進政府數字化管理水平進入快車道。成立由各級主要領導任組長的數字政府建設領導小組，組建專門機構作為數字政府建設的行政主管機構、改革推進機構和統籌協調機構，負責制定數字政府發展政策、規劃數據產業布局、開展橫向工作協調和縱向工作指導等綜合職能。進一步規范數字政府建設的工作推進機制，夯實“領導總攬、大數據管理局統籌、其他職能部門具體落實”的工作機制。創新工作推進方法，針對工作中的難點、堵點，召開專題會、協調會，主要領導要親自參加，及時解決工作中出現的問題。針對需要對接的常規性工作，建立雙周工作例會制度和跨部門聯席會議制度，加強部門間的聯系和協調，確保工作有序推進。加強政府數字化管理的人才隊伍建設，加大對數字政府建設的財政投入，同時建立特殊技術崗位公務員雇傭制，提高特殊技術人才的待遇。

三要健全數字政府建設管理體制。數字政府的總體架構從管理、業務和技術三個方面進行設計，堅持“管運分離”和“分類建設”的原則，建立數字政府統籌機制和協同聯動機制。在建設運營模式上，堅持“政府主導、政企合作、社會參與、法治保障”的管理體制，形成“政府、事業單位、國控公司、智囊機構”四位—體的數字政府建設主體。政府是數字政府建設中的主導者和數字資源的產權所有者，在政策引導、規范監管、購買服務、績效考核等行政管理職能方面發揮主導作用。組建新的大數據中心，作為公益類事業單位，主要負責技術支持、研究規劃、制定標準、公益服務等職能；組建大數據特別項目公司，作為技術支撐平臺、數據服務載體，堅持一家集成原則，對政府采用“一對一”負責關系，對外堅持“一對多”關系。在數字政府建設中所需要的技術支撐通過特別項目公司進行集成式采購，發揮其技術支撐作用和平臺作用。建立數字政府建設法人庫、智囊庫，推進大數據研究院的組建，作為政府數字管理的技術創新平臺；選擇科研院所進行合作，發揮專業科研機構決策咨詢和智囊團的作用，為數字政府建設提供智力支持。

四要健全數字化項目審批體制。為了加大對信息化建設和大數據建設的整合力度，在省級層面建設省級大數據中心勢在必行。省級大數據中心的建設過程中要暫停所有其他信息化項目的立項。對于各個部門原有的信息資源和數字資源，包括各單位的機房、數據設備等，通過時間進行技術的代際淘汰，所增加的服務項目通過對接省級大數據中心得以滿足，做到“由一個單位負責和統籌”。對于確實需要立項的信息化項目，必須理順相關部門的權責關系，建立權責清單和協商機制，將信息化項目和數據資源項目審批權統一到數據管理機構負責。按照“行業管理的歸行業管理部門”的原則，大數據管理機構負責電子政務、數字政府等信息化項目的審批。大數據管理機構作為數字政府、政務服務和數據資源的行政管理部門，負責數字政府建設的統籌協調和縱向的向下指導和向上對接，而其他具體業務部門負責本系統內數據資源與省信息中心的對接。

五要健全數據和信息安全機制。一是要嚴格落實網絡安全工作的黨委負責制、國家關于計算機信息和云計算服務方面的管理規定，堅持“縱向監督、橫向聯動”的原則，建立健全網絡安全管理機制?？v向上，各地方要與國家保密局、國家信息中心、工信部、網信辦等單位建立常態化工作機制，利用國家層面的網絡監管力量實現對地方數據安全的支持；橫向上，由大數據管理局作為牽頭和協調單位，盡快建立加強網絡安全和信息安全的跨部門、跨區域的協作和工作聯動機制。二是要明確網絡和信息安全的邊界和權責。與網絡和信息安全職能相關的單位，如網信辦、機要局、保密局、大數據管理局等部門之間的權責必須分工明確。大數據管理機構負責政務服務網、政務云等全域平臺性的信息基礎設施的安全，其他部門負責各自職責范圍內的網絡和信息安全。三是建立網絡安全保密機制和安全檢查機制。建立覆蓋全域的網絡安全保密機制，對設計、建設、運營等環節的工作人員加強保密教育和保密管理，簽訂保密協議，建立信用懲罰機制；通過內部審計、第三方審計等方法定期開展網絡安全專項檢查和審計。四是強化安全保障技術支撐。充分發揮基礎電信運營商在安全方面的技術和管理優勢，推動國產自主可控產品在關鍵環節和重要領域的應用，完善網絡安全保護等級和密碼安全評估機制，新建系統和平臺應用國產密碼保護系統。五是建立網絡安全預警防護體系、敏感數據保護體系和網絡安全事件應急管理體系。

六要健全數字政府建設的多方參與機制。一是健全企業參與數字政府建設機制。數字政府建設需要的資金量比較大，系統和平臺的建設耗資巨大，后期運營和管理，數據的采集和儲存等更是耗時耗力、費用高昂。企業參與數字政府建設可以有效緩解財政資金緊張的困境。但是企業以盈利為目的與政務服務的公共性之間存在矛盾，必須建立企業利益保障機制，確保企業合理盈利的同時，更要關注數據服務和政務服務的效果。二是建立專家參與機制。成立數字政府建設專家咨詢組和專家委員會，對數字政府的頂層設計、總體規劃、技術論證、立項評審、項目驗收、效果評估等工作進行專業化的指導。三是建立普通公務員和人民群眾的參與機制。數字政府的最終目的是為人民群眾提供更優質的政務服務，為普通公務員提供更便捷高效的工作平臺。然而，當前數字政府的建設更多來自專家、企業、政府部門的思路，普通公務員和人民群眾沒有有效參與到數字政府建設的進程中。要盡快建立有效的參與機制，更加重視和強調群眾的獲得感，更好地利用數字化政府的先進技術平臺和技術手段，及時收集民意，廣泛征求意見和建議。

七要健全數據產權保護機制。一是保證政府主導，確保政府數據的公共屬性。商業化運作模式存在著數據產權不清的問題，導致政府部門無法完全主導政務平臺建設，參與建設的企業往往會用技術優勢和數據資源掣肘政府決策，數字政府建設過程中面臨著商業化模式和維護數據公共性之間的兩難選擇。針對這種情況，必須盡快出臺相關規定，明確數據的公共產權屬性，從機制上保證數據、源代碼等產權必須歸政府所有，政府必須擁有最高密碼權限。二是建立部門間的利益協調機制。進一步規范政府和部門對數據的采集、使用和管理，根據部門間不同數據資源情況，通過政策調整、人員交換等方式，對數據資源豐富的部門進行適當傾斜，激發數據資源共享的動力。三是明確區分公共數據資源、企業數據資源、個人數據資源。對于公共數據資源，只要不涉及國家秘密，都要免費向公眾和各級政府部門開放，企業因商業目的需要使用，須按照市場規則付費。在政務服務網內部建立數據目錄開放體系，堅持“誰擁有、誰管理”和“誰擁有、誰定級”的原則，加強數據中心數據的使用和管理。

八要健全信息共享機制。一是培育跨部門、跨層級共享合作的行政文化。對職能部門“一把手”強化信息共享重要性的教育，加強具體任務執行中層管理隊伍的培訓和交流，增進不同部門之間業務工作的相互認同和理解，建立起跨部門協作關系和協調網絡。二是健全考核機制。制定政府信息資源共享管理方面的規定和實施細則，并明確信息工作的責任，制定考核辦法，將考核結果與年底評先評優掛鉤，加大對信息應用的考核獎懲力度，通過建立完善的績效考評機制，從制度上保證各部門推動政府建設的積極性。