外出務工農民參與鄉村治理的現狀和治理路徑研究

安耕

一、調研的主要問題

考察當前農村社會現狀，可以明顯看到外出務工農民群體在年齡、受教育程度、勞動能力等各方面相比留守村莊務農的群體都有著明顯的優勢。外出務工人員不僅有著更高的經濟收入，而且可以向農村帶來“城里的”新觀念和新話語。同時當國家與鄉村的經濟關系由過去的“汲取資源型”轉向現在的“轉移資源型”（賀雪峰2018），在各類惠農政策、鄉村振興政策“下鄉”的利好帶動下，一批有外出務工經驗的農民返鄉創業，成為鄉村治理場域中一個重要變量。黨的十八大以來，我國城鄉基層治理取得重大進展，逐步健全了黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。堅持以人民為中心的發展思想，決定了實現良好的鄉村治理需要不斷提高農民群眾的有效參與。作為鄉村社會中最具內生動力和自我發展能力的群體，如何將外出務工人員有效納入鄉村治理，外出務工人員又有何種態度，本文通過考察甘肅省隴東區域三個縣共10個行政村，以半結構訪談的方式，向鄉鎮政府相關負責干部、村干部、外出務工農民及其親屬了解當下這一群體的態度以及面臨的問題。遵循學界寫作慣例，本文將調研涉及的地名及人名采取匿名化處理。

二、鄉村治理視角下的外出務工人員現狀

調研區域高海拔、干旱、山地多，大型農機無法開展作業，外出務工經商是這一區域群眾增加收入的重要選擇，外出務工人數占勞動力人口在50%以上。以戶為單位看，半工半耕模式較常見，即外出務工的男性壯勞力較少或者基本不參與農業生產，農業生產幾乎全部由老人、婦女承擔，呈現出典型的“老人農業”現象，大部分“90后”年輕人缺乏完整的耕作經驗。調研地區村民外出務工年收入大概是務農收入的2到5倍以上。多數外出務工農民集中在物流、建筑、餐飲等行業，建筑業、物流行業根據務工時間長短收入浮動較大，小工100元每天，一般每年出工在200天左右，年收入在2萬元左右，塔吊、駕駛、電焊等技術工種收入在5萬元以上。從事快遞、餐飲等服務業的外出務工人員年收入在3萬元到6萬元不等。

（一）外出務工人員對參與基層治理的態度

通過調研訪談發現，農村外出務工人員對于參與基層治理的態度大致可以劃分為疏離、參與和抵觸三種類型，其中疏離型的占絕大多數。

1.疏離型

調研中所有的村干部都認為，大部分外出務工人員不關心、不參與村社集體事務，大多時候抱著“不是我的事不要找我”的態度，對鄉村治理呈現被動和疏離狀態。這種類型的人員不主動找村干部提意見和要求，基本不參加村民會議，對村集體公共事務漠不關心。這種疏離同時也表現在經濟和文化層面，表現出對農村生活缺乏感情，對農業生產沒有興趣，對農民身份自豪感缺乏。

調研村副書記趙某表示“我們這個村現在出去打工的多數做瓦工，這些年有幾個四五十歲的干不動回來務農的。年輕人沒有一個回來生活的，都是住幾天就又出去了。出去的人，不管掙錢多少，是當大老板還是就混口飯，都不再關心村上的事情。”訪談中幾位村文書都表示，通常只有需要到村部開具各類個人證明的時候才能遇到村里外出務工的年輕人。調研村包片領導說“村上從外面回來的有些年輕人要這要那的，都是為自己要的，對村上的事情從來不過問。落戶在外面的，就過年才回趟家，村社的事情從來不過問。”調研村駐村工作組長何某在訪談中也認為“外出務工的年輕人沒有一個回來常住的，回來過完年就走，從來沒有來村部的，也沒有聽說過外出的人給村里帶來過什么習慣、文化上的改變”。訪談中遇到一個比較有代表性的外出務工人員李某，初中畢業后就外出打工，換過五六種工作，但幾乎沒有參與過家里的農業生產，對農村生活抱著鄙視的態度，不和村里其他人來往，對村兩委保持敬而遠之的態度。他在訪談中表示“村上的事情都是領導們定好的，叫我們去開會也沒什么意義，只管服從就好了”。基層干部反映，除了就業培訓指導、掌握外出務工底數的時候一般不會聯系這類外出務工人員，但是如果這類人員家中留守老人年齡大的話，交流會比較困難。

2.參與型

這一類型外務工人員定期參與或者不再外出務工返鄉積極參與村集體事務，其參與程度從低到高包括積極參與村集體各類活動和會議、擔任村級集體經濟組織理事、入黨并加入村黨組織、擔任村干部等。他們對鄉村生活充滿希望和熱情，在參與鄉村治理的過程中找到新的成就感。調研村書記趙某說到“我常年在外省打工，后來看到國家的農村政策好，先是回來村上搞養殖，自己投資了50萬成立了牛羊養殖合作社。2013年村上發生了山體滑坡，我積極參與搶險救災表現好，老書記就推薦我當了副書記，后來鄉鎮領導說我干得好就讓當了書記。”調研村書記董某“我以前是出去干建筑的，前幾年村里老書記鼓勵我回來辦合作社，后面當文書，現在書記干的也順當呢。”調研村主任張某“我之前在外地開餐館。回鄉主要是為了照顧父母。先是投資100多萬建立了種養殖業合作社，后來村上文書走了我就試著干了文書，再后來接了村主任的職務。”有主動回來的，也有因為家庭原因、個人原因被動回來的。某村文書張某就表示“我大專學化工，以前在新疆干技工，離家太遠，為了成家回甘肅。但是回蘭州找不到工作，在定西做買賣沒有啟動資金，回到村上千文書主要也是希望能為以后考公務員積累經驗。文書的工資不夠花，自己還在幫父母種地，計劃再搞點養殖。”還有一類是退休干部回村，為鄉村建設出謀劃策的。調研村幫扶隊在村里組織了鄉賢發展研討會，省直單位退休老干部趙某就經常回村熱心參與討論。這類人員既可以搭建橋梁代表鄉親提出有助于完善治理的意見建議，也可以發揮在外社會關系的能量，向上聯系爭取政策為鄉村建設出力，為村兩委的工作增添動力。

3.抵觸型

調研中發現存在個別外出務工人員對村兩委、鄉鎮干部不信任、不配合，遇到自認為不公平不合理對待或者對村集體決定不滿的，通過上訪、電話網絡申訴、聯系媒體等方式向村兩委、鄉鎮施壓的現象。這一類人員長期在外闖蕩，表現出較強的維權意識，一般傾向越級反映問題，成為受訪村干部眼中的“麻煩制造者”。調研村村民張某長期在外作建筑工，自稱為了村集體利益多次上訪，“我以前為了村里一塊集體地的補償問題，直接鬧到縣委的會議室里去，后來鄉上干部見了我都要客客氣氣。”他認為村兩委做出決定都是鄉上領導安排的，如果要反對村委會的安排只找鄉政府沒用，必須要引起縣級以上領導的重視。再比如調研村外出務工農民王某，享受易地搬遷政策住在縣城，但因為鄉下老房門口的村道堵塞，并不向村鎮兩級反映而是直接聯系某中央媒體記者“爆料”，等記者來采訪，鄉鎮才知道此事，使得鄉鎮和村兩委工作非常被動。調研中還遇到調研村一件有代表性的案例，該村一位經常外出務工、有群眾威望的村民小組長，經常質疑村兩委的工作，幾乎每次回村部開會都要用手機直播軟件對在外務工的村民直播會議過程，給村兩委帶來不小壓力。調研也發現，這種抵觸也不是完全不可化解的，不少受訪的干部認為，外出務工人員相對更加理性務實，通常更容易搞清楚政策的邊界，而且提出的問題有一定合理性，解決后不會反復糾纏。調研村副書記李某就說到“有些外出打工的在外面聽到別的地方的農村政策回來問，或者開會的時候提意見，我們一解釋也就說通了，反倒是村里的很多沒出去的老人思想不開放，講道理說不通。”

（二）外出務工人員參與鄉村治理帶來的益處和問題

上述三種態度劃分并不是絕對的，外出務工人員在鄉村治理的視角下表現出的面貌隨著時間和事件的發展而轉換。調研發現外出務工人員總體而言對鄉村治理是積極因素，只要善加利用和引導，就能發揮其正面作用，減少其負面影響。

1.顯著充實村兩委干部隊伍

隨著基層工作日益標準化、規范化，對村干部的要求越來越高，而大部分村兩委、村集體經濟組織存在人員老化、弱化的現象，妨礙鄉村治理水平提升。當前縣區以及鄉鎮兩級政府都在選拔下派年輕干部到人才儲備不足、工作能力較弱的村委會擔任專職化書記主持工作，但受訪干部們大多認為外派干部不是根本解決之道，村務由本村人管理，依然是村民們樸素自治理念的集中體現，長遠看更有利于基層工作的開展，在有外出務工經商經驗的年輕一代村民中選拔培養后備干部，是目前村兩委在實踐中的最好選擇。從調研情況來看，進入村委擔任村干部也是返鄉人員最優先的選擇。被調研地區村兩委中有過外出務工經歷的成員數量已經占多數，近幾年入黨積極分子也幾乎都有外出務工的經歷，運營情況較好的合作社基本上都有這一類人的主持。在基層實踐中，也已經探索出能人回鄉擔任村干部的漸進式成長模式，即從合作社帶頭人到村干部、從一般村干部到村兩委負責人的逐步成熟挑擔的過程。他們認為這種過渡非常有益，可以逐步熟悉村情、熟悉鄉鎮政府的辦事流程。調研村主任講到“我們村副書記和文書之前都在城里打工，雖然是本村人，但是誰家有幾口人，有多少收入還需要好好干幾年才能熟悉。有一個過渡期，才能成一個成熟的村干部。”調研村主任趙某就是先回鄉創業而后兼職村主任的，他說“我當那段副書記的時間很有幫助，了解掌握了鄉上的政策和黨務工作，和鄉上領導也都搞熟了。熟悉政策了，消息靈通了，對爭取扶持政策有很大幫助。”

同時，收入落差和工作壓力也影響這支隊伍的穩定。調研地區每個村設置有村書記、村主任、副主任、文書、綜治主任、婦女主任等4到5個村干部崗位，工資3萬元左右。幾位有外出務工經歷、家安在城里的村干部都認為自己當干部收入相對以前外出務工經商降低了，有較強的落差感。多數受訪問對象都認為村干部收入與付出并不相稱，特別是解決退休后收入問題是他們的主要的訴求。調研村書記趙某說“村委會工作太多了，我經常晚上回家后還要用電腦填表，忙的和鎮干部一樣。村干部工資雖然漲了，但是還是太低，年輕人不愿意來干村干部。前幾年老書記拿到退休補貼，一個月才100，干了一輩子書記太不劃算了。說句不好聽的，自己的飯碗都裝不滿，怎么可能想著給別人端一碗。”調研村新上任的90后村主任李某，被鄉鎮領導寄予厚望，但訪談中也坦承有所猶豫，“我在縣城里有三家房產中介門店，現在村主任的工作越來越忙，經常周末都要加班，店里的事情都顧不上，已經快荒廢了，我也愁得很，要不要繼續把這個主任干下去。只干主任，這點工資吃飯和加油都不夠，再不要說在縣城里養活老婆孩子了”。調研中也有受訪對象反映一些年輕村干部忙于自己的副業，對村上的工作不上心，能躲就躲，說明工資收入的壓力確實在影響基層治理效能。受訪對象大多能理解工資較低的現實，主要的不滿集中在工作強度太大，以至于沒有時間搞副業，影響家庭生活水平，希望國家能進一步給基層減負。

2.增添農村多元治理活力

實現治理體系現代化要求農村社會治理的主體趨于多元，群眾參與鄉村治理更加自覺，一個以村黨委為核心，社會組織多點支撐的多元治理機制需要更多新力量的加入。政府出臺各類惠農產業引導政策，最終落地也需要農村經濟組織的參與，而外出務工人員中一些有思路、有技術、有資金的能人就成為承接這些政策的合理人選，他們不僅有助于直接完成這類任務目標，減輕基層工作壓力，也間接的激活農村治理活力，增加了群眾與政府間的良性互動。調研村在整村退出貧困村之前缺少人才組織農民合作社，只能由村主任趙某牽頭成立合作社，他認為這種強制性的任務既占用了他大量精力，也不利于真正把合作社辦好。后來該村一名長期外出經商的村民回鄉創業，成立農民專業合作社，才真正讓村主任從合作社工作中解脫出來。調研村返鄉創業的明星人物趙某，高中畢業后就外出打工，回村創辦農業科技發展公司，以此平臺爭取來二十萬元的幫扶資金和五十萬元的壯大村集體經濟專項資金入股，采取“土地流轉+讓利”“現金入股+分紅”“訂單收購+溢價”等模式，使該村集體經濟不斷壯大，村民收入大幅增加。類似案例形成了返鄉能人從鄉鎮得到獎補政策支持，鄉鎮從合作社的社會效益上得到政績的良好互動。上述兩人在對村集體經濟做出突出貢獻后，也在今年被選舉村委會委員，開始在村級治理層面上發揮作用。

調研中也發現，合作社在完成基層政策目標上面臨一定壓力。當每年各類產業政策考核時，如推廣地膜、新品種馬鈴薯、扶貧車間雇工等一些惠農產業政策，如果分解到村的任務指標難以完成，合作社往往就成為完成任務的主要抓手。調研村趙某返鄉創辦合作社，后來又被鄉政府選中擔任村書記。在訪談中提到他目睹的回鄉創業失敗的案例，他認為鄉鎮對吸引能人返鄉創辦合作社特別積極，許諾很多優惠條件，合作社成立后自然就安排政策任務，如果承諾配套、獎補的資金實物最后難以兌現，將極大影響合作社的發展。調研發現，目前此類合作社被鄉鎮政府深度納入基層治理體系當中，既要執行村級治理任務，又充當著鄉鎮完成產業政策任務的主體，很多農村合作社負責人往往也是村兩委會成員甚至主要負責人，這種現狀一定程度上并不利于合作社市場化、規范化運營，成為需要在實踐中不斷平衡的矛盾關系。

3.在鄉村治理上增加了一定隱患

在調研中也發現農村地區也出現了類似城市的年輕躺平族、啃老族，其中絕大多數是曾經的外出務工人員，也就是徐勇稱之為“城市找不到工作或者為城市所清退，但又不愿意從事農業勞動的游民階層”。如調研村王某間歇性外出務工，之后嫌打工太累，長期留在家中“躺平”，經常向父母索要錢物甚而毆打其父母，村干部及派出所多次勸阻，成為該村難以解決的矛盾糾紛。在調研村調研中遇到一位中專畢業生，就業失敗后足不出戶，每日玩電子游戲度日，全靠父母種地養活。村干部反映，現在很多農村年輕人沒有農業生產經驗，吃不了種地的苦，如果失業返鄉，很容易變成懶漢。這類村民外出務工后面對繁華城市發現自身能力不足或者出于收入差距的落差感，放棄務工回家啃老，有些游手好閑者甚至沾染酗酒、賭博等陋習，成為鄉村社會的治理隱患。還有部分受訪者都把產生抵觸情緒的原因歸結為之前實行政策不平衡。由于大多數外出務工農民在農村屬于收入較高的群體，2014年沒有納入建檔立卡政策中，隨后6年多時間中沒有享受到各類到戶優惠政策，折算成資金從10萬到40萬不等，造成心理落差，成為農民之間、農民和干部之間隱形的隔閡。調研中有幾位外出務工人員家屬都稱國家的政策沒享受上，反倒是村里的懶漢白拿很多國家的錢。調研村包村干部馮某在訪談中提到“這幾年村上蔬菜產業發展較好，很多長年務工的人不再出去，回家種蔬菜。這些人對鄉、村干部態度有些抵觸心理，原因在于他們之前務工收入高，就沒有評上建檔立卡戶，后來很多政策都沒享受上，存在對干部的不滿情緒，不愿意配合工作”。調研村張書記“經常出去打工的人收入高，沒有享受政策，也就不愿意給村上的活出力，問了就說讓村部找領過國家錢的人干。”

三、對策建議

從調研地區目前的鄉村治理狀況來看，有利的方面是鄉鎮干部“下沉”和各級幫扶隊駐村指導，夯實了基層治理有生力量。同時大量項目資金持續下鄉助力鄉村振興，諸多引發基層矛盾糾紛的基礎設施和公共服務短板瓶頸不斷解決。不利的方面是存在治理過度行政化、村集體經濟和民間組織先天發育不良、鄉規民約約束力不強、基層群眾主體意識淡漠等現象。結合此次調研情況，從引導外出務工農民返鄉參加鄉村建設的角度出發，可以從以下幾個方面加強鄉村治理工作。

（一）堅持選拔返鄉優秀人才充實村級組織

要提高農村基層組織建設質量，克服農村人才流失、村干部老齡化的問題是一項重大挑戰。要切實解決好村兩委接班人問題，還需要繼續堅持在有長期外出務工經商的年輕一代村民當中選拔培養后備干部，鼓勵、引導他們返鄉“從政”。從返鄉的能人、優秀分子中選拔培養村干部要注意循序漸進，因為這些培養對象面對的已經不是農村熟人社會而是半熟人社會，需要一個逐漸熟悉、建立信任和權威的過程，要按照一般干部成長規律，分年齡段吸納培養村組織接班人梯隊。在發展農村新黨員的過程中，要加強同外出務工青年的聯系，從中考察吸收入黨積極分子，發展預備黨員，并著力把他們作為村級后備干部重點強化培養，積極引導他們向村黨組織靠攏。同時根據農村外出務工人員、外出務工黨員較多的實際情況，在加強農村黨員教育、管理時要以增強“四力”為目標，注重以目標導向為主，靈活選擇適合農村實際的形式手段，減少不必要的程序和材料要求，探索通過網絡視頻等形式讓外出務工的黨員和積極分子盡可能參與到村黨組織的“三會一課”中。還要進一步減少農村工作中不必要的形式主義，讓返鄉能人能夠真正發揮作用，甩開膀子實打實的帶領群眾建設鄉村。

（二）注重提高服務保障水平培養鄉土情懷

現在很多農村年輕人長期外出務工，對鄉村缺乏感情，對農村政策不了解，更不愿參與鄉村治理，嚴重影響農村的長遠發展。要提高鄉村治理效能，就要更加注重塑造良好社會氛圍，培養廣大農民群眾特別是長期在外務工人員的鄉土情懷意識，弘揚愛護家鄉、積極參與鄉村建設的風氣。無論是村組干部還是外出務工人員都應該克服“一走了之”的想法，共同努力建設鄉村。要進一步發揮村委會紐帶作用，加強村組干部對外出務工人員及其家屬的走訪聯系，了解外出務工農民對鄉村治理的訴求和意見建議，確保對外出務工人員情況有更及時、準確的了解，特別是不斷核實跟進農村留守兒童、婦女、老人現實狀況。要進一步引導和教育外出務工農民熟悉本村鄉規民約，掌握農村政策，增加外出務工人員對村組織的了解和信任，推動積極參與鄉村自治，減少治理成本，提高治理效能。要培養外出農民的鄉土情懷，還要重視保障外出務工農民的當前利益和長遠生計，特別是對土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等的保護，促進基本公共服務全覆蓋和均等化，努力解決外出務工人員在子女就學、養老保障、衛生服務等方面的后顧之憂。真正給外出務工農民吃下定心丸，“進”可以大膽出去闖，“退”也能安心回家鄉搞生產。

（三）發揮農民合作社多元治理潛力

要完善鄉村治理，還要增強村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督能力，把群眾的主體意識調動起來，否則基層干部就無法真正減負。農民群眾要實現有序參與村集體事務，就要切實提高議事協商的能力。近年來幾乎所有行政村都成立了農民合作社，為增強群眾自治組織力提供了非常好的實踐平臺，而多數農村農業合作社的發起人正是一些之前有外出務工經商經驗的村民。返鄉能人通過合作社發展產業，不僅帶動農村產業發展，也給其他農民群眾如何干事創業、如何組織協調做了榜樣。今后要更加善于挖掘發揮農村合作社存在的鄉村治理潛力，不僅重視利潤的“分紅”，也重視合作精神的培養。培養農戶們在章程下議定生產銷售計劃，合理分配利益的能力，教育和鍛煉群眾理性協商能力，更進一步通過合作社這一經濟組織有效整合農民群眾，為農村“民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”積累社會資本，實現多元治理的良好局面。

（四）注重加強就業能力培訓夯實農村經濟基礎

實現農村治理有效目標，保證農村勞動力充分就業是經濟前提。在甘肅省農村外出務工農民較多的情況下，確保農民外出能夠提高收入，返鄉能夠生產創業，將會給鄉村治理提供堅實的基礎。目前農村地區出現的“躺平”“啃老”“游蕩”現象，這種經濟上吃老本甚至“啃老”的核心原因就在于外出務工的收入不能持續提高后，奮斗精神減弱、心理失衡，又不愿投入農業生產，甚至發展到生活上參與酗酒賭博，成為鄉村治理的隱患。要避免這種情況大量出現，就必須持續加強農民就業能力培訓，特別是對外出務工人員繼續提供各類就業服務、技能培訓。要緊盯市場變化，出臺更優惠的政策、搭建更實用的平臺、提供更優質的服務，有針對性地開展電商、家裝等新業態新就業培訓，推動外出務工農民技能升級，保持就業競爭力。同時，針對年輕一代農村勞動力缺少農業生產經驗的實際，也應該注重把農民職業化教育覆蓋到外出務工農民群體當中，通過獎勵引導他們返鄉參加農業專業技能培訓，提高現代化農業生產的技術水平。同時，還要繼續堅持積極鼓勵支持有資金、有技術的能人返鄉，發展特色農業、鄉村旅游、農村電商等產業，為其他計劃返鄉的人員創造就業崗位和成功樣板。