新發展理念下的大城市住房發展規劃編制要點探索

文／周星宇、尤佳璐 天津大學建筑設計規劃研究總院有限公司 天津 300073

1.貫徹新發展理念的意義

1.1 貫徹新發展理念

從國際國內大環境看，當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技和產業變革推動生產方式、社會結構和生活方式發生深刻變化。“二十大”再次明確,我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾[1]。矛盾的轉化要求城市不能繼續追求高速、粗放式的發展，而是要轉向高質量、精細化的發展。堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念是美好生活的先導，從供給側來看，改變發展不平衡不充分的狀況，推動高質量發展，關鍵在于將新發展理念貫徹到發展全過程；從需求側來看，人民日益增長的美好生活需要既有集體性的需要表現，又有個性化、多樣化的需要內容[2]。新時期住房和城鄉建設領域的高質量發展之路，是堅持貫徹新發展理念的重要載體。

1.2 當前住房發展環境

目前，我國處于全面建成小康社會決勝階段。自“十三五”以來，我國加快建立以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，并且建立了一套較為完整的住房保障政策和管理制度。“二十大”關于住房制度的新要求，肯定了過去五年是租購并舉的住房制度積極探索、打好基礎的五年，而新的五年則是繼續探索、追求高質量發展的五年[3]。住房發展領域是民生重點，現階段已從“增量”過渡至“存量”發展階段，更要堅定不移貫徹新發展理念，堅持“房住不炒”的定位，堅持走高質量發展之路。本文以京津冀城市群某地級市為例，在住房發展體系、住房發展目標制訂、住房發展的主要任務、住房空間規劃策略等方面提出實踐探索，明確規劃編制的技術路線和編制要點，為以后大城市住房發展五年規劃的編制提供參考。

2.住房發展規劃技術路線

筆者通過對國內大城市的住房發展規劃案例的系統研究，結合實踐探索，提出新發展理念下大城市住房發展五年規劃編制的技術路線（圖1）。首先是基于現狀問題與挑戰、背景發展趨勢與相關政策的分析，結合問卷調查結果，對本市住房發展水平現狀進行評價。二是結合當前形勢分析提出未來五年住房發展面臨的新形勢與挑戰。三是明確新發展理念下住房發展規劃的指導思想和基本原則。四是對未來五年住房發展的需求、市場運行模式等基本情況進行科學預測，統籌確定城市住房發展目標。五是明確規劃期內住房發展的主要任務，包括住房供應體系和供應結構、住房保障體系、房地產市場發展、社區環境與住宅品質提升等方面的內容。六是提出住房空間布局指引。七是合理確定住房發展年度安排和實施計劃，提出保障措施。

圖1 住房發展五年規劃編制技術路線（來源：作者自繪）

3.住房發展規劃編制要點

3.1 明確住房發展趨勢

3.1.1 識別本市特征與獨特性

本市常住人口約為1000 萬人，依據市域和中心城區規劃人口規模、城鎮化率，判斷規劃期內人口規模和聚集趨勢。依托突出的區位優勢和發展條件，本市在承接北京非首都功能疏解，積極推進與北京主導產業鏈配套發展過程中，產業逐步完善壯大、人口實現流動聚集，前所未有的發展機遇，城市和產業形態將由“產城人”向“人城產”深刻變革。

3.1.2 判斷區域協同發展對住房發展的影響

參考京津冀區域，住房市場的協同發展對區域內城市間的要素流動具有明顯的促進作用，遵循“產業—人口—住房”要素流動規律[4]，指導本市住房發展制定差異化地區政策，建立深層次產業協同機制，創新產業發展保障方式，以緩解城市住房供求矛盾。

3.1.3 本市住房發展趨勢

一是京津冀協同發展戰略，為住房發展帶來新動力。堅決落實京津冀協同發展戰略，當好首都政治“護城河”。牢牢抓住北京非首都功能疏解這個“牛鼻子”，壯大產業，聚集人才。二是踐行新發展理念，為住房發展帶來新內涵。在新發展階段，住房發展要堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，堅持走高質量發展之路。生態文明建設，資源環境約束，驅動住房發展模式綠色轉型。三是“穩字當頭、穩中求進”，為住房發展指明新方向。要把握房地產穩定發展趨勢，穩字當頭、穩中求進的“房住不炒”定位確立了住房的居住屬性和民生屬性，也指明了房地產的發展方向。四是本地城鎮化趨勢和用戶需求，給住房產品提出新要求。隨著本地城鎮化趨勢，人口向中心城區集聚效應明顯。問卷調查顯示，中心城區60%左右的購房者來自于下轄縣市，30%左右購房者為中心城區居民改善型購房，僅有5%左右的購房者來自外埠。所以未來要進一步加大中心城區住房供應，完善城市配套服務功能。五是人民對美好生活的向往，給住房品質帶來新期盼。新發展時期，住房市場進入供求總量基本平衡、增速逐漸放緩、結構逐步優化的新的發展階段。在人民美好生活向往背景下，從“有房住”轉向“住好房”，對住房品質提出了新期盼。

3.2 “十三五”住房發展評價

3.2.1 “十三五”住房發展成果

“十三五”以來，本市積極做好住房發展工作，大力增加住房供應，深化房地產市場調控，完善住房保障政策，積極推進市區城中村、棚戶區和老舊小區改造，探索構建租購并舉的住房制度，有效提高了居民居住水平，人均擁有住房面積達到40 平方米以上。中心城區新建商品住房上市量價穩中有升，近三年年均增長率均控制在10%以下。

一是住房體系逐步豐富完善，基本形成了以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。二是城鎮戶籍人口住房保障基本實現應保盡保。三是住房市場平穩健康發展，調控政策持續完善。四是各類老舊改造推進有力，出臺管理制度，利用國家開發銀行棚改貸款破解資金難題。五是住房租賃培育管服并舉，發展環境良好有序。六是交易市場監管周密精細，市場秩序不斷規范。

3.2.2 尚需解決的困難及需求

一是住房供給仍存在結構性矛盾，住房布局需要進一步優化，中心城區的核心地位不夠突出。二是住房空置率較高，產城融合度較低，職住平衡存在短板。三是住房信息數據及平臺建設尚不適應發展需要。四是綠色科技創新力度不足。五是住房環境和體驗仍有提升空間，城市公共服務、社區配套需進一步完善，物業服務水平需進一步提升。

3.3 明確新發展理念下住房發展的指導思想和基本原則

3.3.1 指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大、二十大及其歷次全會精神，中央經濟工作會議精神，全面落實省市各級黨委政府決策部署，緊扣新發展階段，堅持新發展理念，堅定不移走生態優先、綠色發展之路，以新發展理念引領住房高質量發展。堅持以人民為中心的發展思想，堅持“房住不炒”定位。堅持租購并舉，多主體供給、多渠道保障，優化住房供應結構。加快實施城市更新，提升居住品質，實現更高水平、更高質量的住有所居，滿足人民群眾對美好生活的向往。

3.3.2 基本原則

一是堅持房住不炒，租購并舉。堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，著力穩地價、穩房價、穩預期。完善長租房政策，培育住房租賃市場。二是堅持穩中求進，嚴防風險。穩妥實施房地產長效機制，引導市場主體理性預期，加強市場秩序監管，防范化解住房領域風險。三是堅持一區一策，產城融合。夯實各區主體責任，因地制宜推進住房市場體系和住房保障體系建設。優化住房空間布局，推進職住平衡、產城融合。四是堅持綠色發展，品質提升。堅持綠色發展理念，深入推進城市更新，推進住房綠色、低碳、智能化發展。

3.4 確定新發展理念下的住房發展目標

3.4.1 確定住房發展總體目標

堅定不移貫徹新發展理念，進一步完善多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。優化住房供應結構，以政府為主提供基本住房保障、以市場為主滿足多元化住房需求，建立“保障、市場、人才”三位一體的住房發展體系，實現“困難有保障、基本有支持、改善有選擇、新增有過渡、老齡有關懷、人才有激勵”；推動住房事業高質量發展，實現住有所居、住有宜居，滿足人民群眾的美好住房需要。“十四五”期間，中心城區新增各類住房面積A 萬平方米；其中：新增商品住房面積C 萬平方米，各類保障性住房面積D 萬平方米。

3.4.2 科學預測住房發展總量

根據國家信息中心公布的數據和《本市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二O 三五年遠景目標綱要》，確定“十四五”期間市區常住人口增長人數，年均增長率；在人口增長和城鎮化程度提高的共同作用下，城鎮化常住人口增長約R 萬人，年均增長率為X%。

住房建設規模預測（圖2）是目標制訂中最關鍵部分，規劃為保證預期指標的科學性及合理性，運用人口需求導向、土地供應導向、半對數線型回歸模型演算、調研分析法等多種方法，通過反復對比，綜合得出結論。

圖2 住房建設規模測算技術路線（來源：作者自繪）

3.4.3 提出城鎮住房發展主要指標體系

結合省市實際情況，提出8 大方面，25 項的城鎮住房發展指標體系。

表1 住房發展指標表（來源：作者自繪）

3.5 新發展理念下住房發展主要任務

3.5.1 建立多主體多渠道租購并舉的住房體系

堅持房住不炒、租購并舉、良性循環的住房均衡發展模式。落實因地制宜、多策并舉、兜底保障、合理改善、職住平衡的基本要求。構建 “保障、市場、人才”三位一體，“困難有保障、基本有支持、改善有選擇、新增有過渡、老齡有關懷、人才有激勵”的全方位住房體系，促進房地產業健康發展。

3.5.2 保證房地產市場健康運行

商品房方面，適度規劃引導居住消費，堅持套型結構理性供給。堅持房住不炒，加強預期引導，保證房地產市場健康運行。探索更可持續的新發展模式，加強住房市場監測和預判分析，土地供應有序穩定價格源頭，完善信用體系防范金融風險，規范交易管理提高交易效率，抑制壟斷優勢引導理性預期。落實本市“一城一策”方案，促進房地產業良性循環和健康發展。增加中低價位普通商品住房供應比例，小、中、大戶型按照約4:4:2 的比例配置，滿足符合新發展階段的住房剛性、改善型需求。

3.5.3 完善住房保障體系

保障體系方面，完善住房保障體系，健全制度有序保障，堅持政府兜底、應保盡保的基本原則。保證人民群眾在從全面建成小康社會向全面建設社會主義現代化國家“升級轉段”的發展階段中，居住條件不掉隊、不下滑。圍繞本市加快實施城市轉型，打造新型城鎮化發展高地的發展定位，通過頂層設計、統籌規劃、完善制度，保障人民群眾在城市發展過程中居住水平穩步提升。堅定不移地完成政府的兜底任務和積極創新地實現住有所居。

3.5.4 努力培育住房租賃市場

住房租賃方面，努力培育住房租賃市場，完善多樣化多渠道的房源供應體系。合理確定租賃住房建設規模和布局。探索長租房建設，盤活空置率高的存量住房，促進大量老舊房品質改造提升和存量房流通，有效提高住房租賃市場供應能力，滿足人口流動產生的住房租賃需求，尤其在高校及科研院所周邊、工業園區和產業集聚區等租賃住房需求集中區域，要增加租賃住房供應。引導鼓勵有條件的企事業單位利用產業類工業用地，配套建設單位租賃房。加大租賃市場金融支持和監管，加強住房租賃行政監管積極保護弱勢群體合法權益。

3.5.5 全面提升住房品質與服務

全面提升居住品質，是新時期發展的關鍵詞。具體內容包括加快推進城市更新，全面提升住房品質，推進住房數字化服務與治理，推動房地產業綠色發展、轉型升級。一是加快推進城市更新，高標準完成老舊小區改造，穩步推進城中村改造。二是推進“完整居住社區”，提升住房配套品質。三是加強社區規劃設計，提升住房環境品質。四是完善建筑工程精細化管理，提升住房建設品質。五是推動住宅智能化建設，提升住房科技品質。六是加強物業綜合管理，提升住房服務品質。七是推進住房數字化服務與治理，推動房地產業綠色發展、轉型升級。在新發展理念指導下，全面提升住房品質與服務水平，滿足人民群眾美好住房需要。

3.6 新發展理念下的住房空間規劃策略

“十四五”期間，住房空間布局要堅持新發展理念，因地制宜，優化空間布局，促進產城融合，堅定不移推進住房高質量發展。

3.6.1 市域住房空間布局指引

市域住房空間布局原則：一是依據本市十四五發展規劃。依托城市發展定位、經濟社會發展目標、城鎮發展格局，綜合考慮經濟增長、產業發展、人口規模、常住人口城鎮化率、戶籍人口城鎮化率等因素。二是全面對接國土空間總體規劃。依據國土空間總體規劃中“三區一基地”戰略定位，依托國土空間總體規劃的空間發展格局，因地制宜，形成生態宜居、產城融合的住房發展布局。三是依托產業轉型及產業園區發展，根據產業發展定位和規劃布局，選擇各具特色的住房布局，與產業發展實現相互促進。四是結合公共交通導向建設。依托軌道交通和城市公路網規劃，實施住房空間均衡分布，實現交通出行的便利性和公共設施的均好性。

3.6.2 中心城區住房空間布局指引

依托國土空間規劃中心城區的空間格局，構建“中優、北引、東融、西宜、南聚”的住房發展總體格局。依托區域城鎮群功能聯動，各區以差異化的城市建設、功能提升、產業發展為引導，多渠道提高住房供給能力；合理完善住房供給結構，加大政策性住房供給；結合公共服務設施布局，優化住房布局，滿足多元需求。

3.7 實施保障措施促進城市住房發展

3.7.1 制訂合理的年度實施計劃

最后，住房發展規劃編制應與城市發展相適應，推進增量與存量并進發展。科學合理制訂年度計劃，明確年度新建商品住房、保障性住房總量，確定城中村改造、老舊小區改造等項目進度安排，用以保障城市住房建設平穩、高質量發展。

3.7.2 建立新發展理念下的保障機制

一要落實城市政府主體責任。二要健全市場運行監測預警體系。三要強化規劃實施管理。四要貫徹堅持以人民為中心的發展理念。五要探索智慧居住實現跨越發展。