面向國土空間規劃的鄉村空間治理機制與路徑探析

文／程明翔 江西省城鄉規劃市政設計研究總院有限公司 江西南昌 330000

引言：

鄉村空間治理是區域國土資源詳細規劃的重要內容，涉及鄉村居民的生活方式、生產方式、文化傳統、經濟產業以及村莊的整體發展、生態保護等眾多內容，其機制與路徑是否科學、合理，需要面向國土空間規劃對這一問題進行思考，以完善鄉村治理體系，提高村莊規劃質量，促進鄉村振興，把產業興旺、生態宜居等戰略構想，變成綠水青山、真金白銀和幸福安康，推進鄉村空間的科學治理和現代化建設，成為國家現代化的基礎支撐。由于鄉村空間治理是農村社會與自然環境耦合的復雜系統治理，對全局系統、整體系統認識不清，或有偏差，只是系統組成部分的個別治理，難以實現整體全域治理的規劃目標，有的項目適得其反，甚至影響了全局治理工程的順利推進，因此，面向國土空間規劃的鄉村空間治理機制與路徑必須面向國土空間規劃，按照宏觀指引，在微觀層次落實好具體要求。

1.國土空間規劃與空間治理要點

1.1 國土空間規劃與治理問題的提及

黨的十八大以來，隨著地球村建設和世界經濟一體化發展的需要，國際治理研究逐漸向社會-生態領域集中，公共事務管理、淡水資源安全、氣候變化、森林覆蓋及資源管理的治理理念、治理技術方法、治理框架逐步形成；我國作為全球第二大經濟體和聯合國常任理事國，在國際事務中發揮著重要作用，當然不能置身例外，必須為地球村的和諧建設有重大的責任擔當，基于城鎮化快速發展的資源有效配置和生態環境保護的需求及國家治理與國際接軌，國家政治治理的中心逐漸向城市治理和鄉村治理轉移。因此，黨的十九大提出構建了國土空間治理體系，國土空間規劃和空間治理由此拉開序幕，其概念定義內容、規劃實踐路徑、治理體系框架在與城市、鄉村治理的結合中逐步建立和完善，圍繞國家發展戰略高質量發展、主體功能區建設、區域協同、鄉村振興等，做出制度安排和實施步驟。由于國土空間是基于國家主權管理的多種要素耦合而成的具有組織結構和發展功能的開放系統，其主要特點特征表現在3 個方面，一是自然稟賦性；二是地理環境；三是人類社會經濟活動。從國家主權層面的要求，涉及領土范圍內山地、高原、平原、丘陵、海岸、江、河、湖泊等；從人類社會經濟活動層面，包括山、水、林、田、草，這些要素構成國土資源的載體和基礎，國土空間規劃就是完善不同類別土地要素的組合關系和要素比例，健全空間內在規則和各種要素約束機制，最大化提高國土空間資源造福人類的能力，具有強烈的主觀意識、相對性和主體性，賦予顯著的經濟價值、社會價值、文化價值、生態價值的特性，其價值的具體體現就是深入參與人類社會經濟活動，成為決定多元利益分配主體的骨干和關鍵，使國土資源的要素作用、功能作用、結構作用、價值作用能夠充分發揮。

1.2 國土規劃與治理的內容要點

國土資源規劃與治理是整個工作戰略系統的前后組成部分，規劃是治理的前提和依據，治理是規劃功能作用的有效發揮。其內容就是用有效配置資源的方法管理空間資源要素，優化結構布局，實現功能價值的全面提升，也就是說治理是規劃制度安排的價值實現和實踐路徑。包括人力資源與土地資源關系的處理，人力資源與人力資源的關系處理，土地資源與土地資源的關系處理，以此構建多主體參與制訂國土空間資源戰略發展布局。

國土空間治理與以往的土地整治、生態修復、資源控制管理有所不同，是包括土地整治、生態修復、資源控制管理在內的，其基礎之上的更廣泛、綜合性更強的規劃整理形式和內容，把土地整治、生態修復、資源控制管理作為具體手段和策略措施，推進國土資源的要素整合、功能提升、結構優化、價值實現。具體內容如圖1 所示：

圖1 國土空間治理視角下的土地整治、生態修復、資源控制管理技術路徑

內容要點和關鍵是人力資源的多樣化需求與全面發展暨多元主體的利益關系的處理，反映國土空間資源規劃與治理的價值，層層深入，弄清要素、結構、功能、價值4個方面維度的內在關聯，維護修復要素、維度間的聯系，重整要素自身，使結構功能系統更加有序、完整；在更大空間的尺度范圍層次，優化整合人力資源、資金、產業、技術等，推進內部要素、外部要素的相互流動，實現農業、生態空間、城鎮三者的資源優化配置，實現國土資源開發利用與社會經濟可持續發展、人與自然和諧共生的同步、同向的創新驅動。工作要點和重點就是構建治理理念、治理主體、治理體制和方法模式的運行體系，把政府主導、社會參與、市場決定的積極作用充分發揮出來。從理念上更加強調人與自然的和諧共生、資源結構協調統一，以及各種資源的全面發展，使國土空間資源的開發、保護涵蓋生態成本、資源要素及生態效益；體制層面完善法規政策體系和技術標準規則，使共同參與的利益主體訴求更有保障；治理模式更加注重規范化、標準化、精細化、信息化，全面提升服務水平，及早完成空間治理數字化轉型，推進國土空間治理的智慧化。

1.3 國土空間規劃對鄉村空間配置與治理要求

圍繞資源環境承載力和國土空間開發適宜性的雙向評價標準和發展中對鄉村空間治理與空間配置做了科學具體的要求，一是構建生態安全網，優化完整的生態空間格局，特別注重生態空間山清水秀的修復，進一步強化人與自然的和諧共生能力；二是打造整潔、有序的農村人居環境。以適度有序為目標，調整農村居民點布局，完善組成體系，促進18 億畝耕地保護紅線制度得到落實，使其用益物權得到保障，實現一產、二產、三產的融合發展，推進農業農村現代化的發展。三是注重傳統文化傳承保護。鄉村的風貌特色是歷史文脈的載體，國土空間規劃和治理中，對文化街區，歷史古鎮，特色村落提出了嚴格保護制度要求，更加注重歷史源的活化利用，使其成為拉動產業興旺的基礎載體。如江西婺源篁嶺等，拉動了當地的鄉村旅游產業，促進了區域經濟發展。建筑、特色物種、生活方式不僅是社會可持續發展的依賴，更是人類社會演變進步的生動寫照和階梯基礎，也是寶貴的文明創建成果和智慧的延續，在發展中保護，在保護中傳承，在傳承中發展，就是國土空間規劃的初衷，目的在于促進人與自然的和諧共生。四是完善五級三類四體系格局。所謂的五級就是國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。以江西婺源縣為例，具體情況如圖2 所示：

圖2 國土空間規劃體系下的鄉村生態空間優化技術路徑

三類就是三種不同類型的規劃。即：總體規劃，詳細規劃和相關的專項規劃。四體系就是編制審批體系；質量標準體系；實施監督體系及法律法規體系。這種規劃體系格局下的鄉村空間治理就是一種調動各種資源來落實多類事務管理的正式制度安排及非正式制度安排。圍繞空間資源的分配引導多主體的積極參與，進而實現各類利益群體不同訴求的協調和國土空間資源公平、高效的利用，促進區域間各地均衡的發展。鄉村空間在國土資源空間中占有相當大的份額，是重要的有機組成部分，與鄉村經濟轉型、經濟可持續發展的關系極為密切，在融合城鄉發展、培育內生動力、協調各種發展關系中，形成多維、動態的復雜系統，政府、社會群體和市場等多種主體以這個系統為對象，采取規劃、協調、商議等辦法明確各主體間權益關系，促進鄉村空間資源的有效權力配置和有效用途管制。鄉村空間治理有耕地和永久性基本農田保護紅線；生態保護紅線；城鎮開發邊界紅線的剛性約束，需要結合市場的彈性引導，把多元性、分散型的弱勢主體組織起來，形成強大的集約化空間治理合力，徹底改善不同地域存在的結構問題，把“人”資源的重要性和要素作用發揮出來，協調人地關系，不斷優化鄉村空間規劃與治理的有效路徑[1]。

2.面向國土空間規劃的鄉村空間治理機制與路徑

2.1 完善鄉村可持續發展的政策策略

國土空間的“三線”、“三區”是大方向，也是鄉村空間治理機制與路徑選型的參照綱領，滿足這個硬性約束顯然不夠，必須以鄉村的可持續發展和現有資源的高效利用為總目標，達到產業興旺、生態宜居的標準，推動鄉村全面振興。因此，要通過完善鄉村可持續發展的政策策略，推動鄉村空間治理機制的完善和治理路徑的拓寬[2]。一是切實做到從項目主導向鄉村振興轉變。當前，縣域國土空間規劃編制都是圍繞項目建設或者開發區建設，結合三線三區的要求，進行空間布局的優化，確實在促進區域經濟發展方面，剛性作用比較明顯，而對鄉村長期可持續發展則顯得柔性不足，不能夠形成農村社會發展堅實的基礎支撐體系。因此，要健全和完善政策法規體系，充實相關內容，切實做到從項目主導向鄉村振興轉變。如鄉村空間治理不能就事論事，做簡單項目，單個項目，要圍繞鄉村資源共享、空間共合、發展共謀、振興共進的原則，從國土空間治理的一般要求中，滲透因地制宜的內生動力，把鄉村的可持續發展實際需要與人民的生活需求、發展期待充分結合，使一個區域的鄉村在空間資源上聯合，在特色資源上融合，在發展資源上統籌，以鄉鎮、村莊、田園、庭院為可持續發展單元，深入考察、全面分析、科學論證、有效總結，使鄉村空間治理規范化、精細化、合理化，要把群眾廣泛參與的積極性、主動性優勢作用充分發揮出來，結合不同鄉村群眾的需求特點，打造空間治理獨特的形式和內容，從鄉村可持續發展的全局需要需求出發，精準適配規劃功能，精準定位空間治理，精準保護傳承鄉村文化。二是注重鄉村閑置資源的開發。面向國土空間規劃的鄉村空間治理，重在治，關鍵在理，三線、三區優化了治的環境，預防和控制了鄉村空間資源亂開發、亂利用，維護了空間資源利用秩序，效果顯著；而理的方面，需要在具體的鄉村空間治理中，把閑置資源的開發利用作為重點，盤活鄉村資源，為鄉村經濟社會的可持續發展提供動力基礎。如婺源縣在鄉村空間治理中，分析區域現狀，健全了戰術目標和開發措施，收到了良好效果。對閑置房屋、空閑地資源做好規劃，發展民宿經濟，保留了自然風貌，優化了特色布局，賦予了嶄新功能，促進了鄉村振興。三是鞏固土地整治效果。鄉村空間治理是土地整理的后續和完善，土地整理也是空間治理的主要手段，在政策、策略上要充分肯定，予以支持。空間治理在核查清楚鄉村土地資源的基礎上，面向國土規劃要求，把鄉村可持續發展和生態建設擺在首位，綜合土地整治過程遺留的問題矛盾，結合政策法規，提出可行性的建議和意見，把水資源分布、基本農田及交通道路建設、林地、村莊系統起來，適度整合土地整治與空間治理的資源開發共性，保護功能共性；使農田水利、交通、電力、通信等重要的基礎設施在鄉村空間治理中全面提升土地整治的效能，為鄉村的可持續發展打好基礎。

2.2 優化鄉村建設布局

面向國土空間規劃的鄉村空間治理要從鄉村總體建設布局出發，規劃實踐路徑，把村域范圍的民居住宅、道路交通、文化健身體育廣場、衛生室所、幼兒園、學校、養老院、給排水、垃圾收集處理等設施的布局進行調整，優化管控，實現公益、公共基礎設施及服務項目的一體化、普惠性全覆蓋共享，全面提升鄉村空間治理的質量水平。一是先規后建，規建結合。新增民居建設項目，按照規劃布局，合理開發閑置、空閑地資源，發揮建設用地增減掛鉤的政策優勢，把分散閑置的空閑地、無人居住的破敗危險建筑處所、歷史遺留場地等進行規整、合理置換，規劃相應的聚居區域，從公共空間、建筑群體、空間形態、院落組織、景觀節點等多個方面，對新增民居區域量化控管，科學劃定宅基地的建設區域范圍，把一戶一宅要求，與地基水平、退讓、控高等農村建筑的傳統習慣有機結合，創新農村社會和諧建設的環境。二是完善道路交通及相關設施布局。隨著農村經濟的發展，機動車保有量逐年增加，鄉村道路交通的流通承載能力、停車場地容納能力、洗車服務配置能力等都隨著農村居民生活方式改變而改變，因此，鄉村空間治理必須把交通出行順利、安全作為重要內容，在規劃布局、建設管控中，有所為，有所不為。三是分級配置公共基礎設施和公共服務項目。衛生室所、健身場地器材、物流商品配送站點等要結合實際，分級配置，逐步提高公共基礎設施和公共服務覆蓋質量。如按照一定步行速度半徑范圍設置休閑活動室、街頭綠色公園、快遞布點；或者以500 人、1000 人，1500 人等不同人口密度，布置公共服務設施和公共服務項目。同時，結合村民居住、產業狀況、基礎設施的布局特征，圍繞鄉村可持續發展趨勢，預留相應的資源開發空間，滿足人與自然的和諧共生[3]。

結語：

面向國土空間規劃的鄉村空間治理的機制與路徑沒有千篇一律的工作模板，只有結合實際，因地制宜，尊重廣大群眾的意愿，充分發揮群眾的自主創造性、主動性，使宏觀治理理念內化于心，形成強大的合力，才能解決工作中遇到的這樣那樣的難題，促進鄉村空間治理機制和路徑的不斷優化，全面提高國土資源規劃治理工作的質量水平，促進鄉村振興，推動鄉村現代化建設。