農業基建項目財務管理的現狀、問題及建議

羅子健 張 慧 劉紅英

（作者單位：中國水產科學研究院南海水產研究所）

我國是農業大國，為實現農業現代化和2035 年遠景目標，我國將“三農”問題作為工作重點，精準發力補齊農業發展短板。由于農業建設項目的投資金額大、建設周期長、管理隊伍實力薄弱，所以確保項目資金安全使用、財務管理規范十分重要[1]。2016 年，財政部發布了《基本建設財務規則》和《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》，規范基本建設項目的財務管理，對竣工財務決算的審核提出了相關要求。2020 年，農業農村部廢止了《農業基本建設項目管理辦法》，推進農業建設領域“放管服”，落實了政府職能轉變的部署。當前，實現農業基建領域的高質量發展、提高財務管理工作效能、探索項目管理新模式是未來的發展方向。

一、農業基建項目現狀分析

（一）建設項目增速放緩

根據《中國統計年鑒》以及國家統計局發布的《中華人民共和國2022 年國民經濟和社會發展統計公報》，我國第一產業固定資產投資經過一段時期的高速增長后，近年來的增速呈逐漸回落趨勢。2022 年，第一產業固定資產投資額同比增長0.2%，低于第二、第三產業固定資產投資的增速10.3%和3.0%。從投資規模來看，第一產業固定資產投資占全國總投資的2.5%，近幾年的占比都不超過3%，投資規模一直處于較低水平（詳見表1）。

表1 2015—2022 年全國第一產業固定資產投資情況

（二）建設項目基礎薄弱、發展滯后

從建設性質來看，2021 年我國農、林、牧、漁業屬于新建性質的固定資產投資為33 387.23 億元，占總投資的92%，遠高于擴建項目的5.3%、改建和技術改造項目的2.3%。一方面，由于農業建設項目具有基礎性、公益性的特點，項目完成后，未來較少進行升級和改造。另一方面，新建項目比重過大反映了我國農業基礎設施薄弱、建設滯后的現狀，現有條件無法滿足生產與發展的需求，也是農業現代化建設進程的痛點所在（詳見表2）。

表2 農、林、牧、漁業按建設性質分固定資產投資情況 單位：億元

從投資分類來看，2018—2021 年我國農、林、牧、漁業固定資產投資的增長點主要集中在建筑安裝工程投資上，保持了穩定增長。儀器工具購置的增速有所波動，投資力度不足，農業裝備落后的局面仍待改善（詳見表3）。

表3 農、林、牧、漁業按構成分固定資產投資比上年增長情況 單位：%

（三）建設地點分散，跨區域管理難度大

如前文所述，農業基本建設項目大多為新建項目，具有基礎性的特點。同時，由于農業基建項目需要符合農業生產活動的規律，農業生產受到陽光、空氣、熱能、土壤、水和海洋等自然條件的影響，具有較強的區域性。近年來，為提升農業科研水平、收集數據、研究課題和促進學科建設，眾多農業科研事業單位建立了分布廣泛的野外臺站，它們是科研單位的重要野外研究基地，但建設地點比較偏僻和分散。因此，農業基建項目具有較強的分散性，往往需要跨區域建設，建設難度較大，項目承擔單位需要派管理人員前往異地進行招標、監管和溝通協調等工作，人力成本和管理成本較高[2]。

（四）建設項目的管理模式較落后

我國農業信息化的發展較晚，在1982 年才第一次在農業建設項目中運用了項目管理理念。如今，農業發達國家已建立全方位的農業信息管理體系，在建設項目管理中得到應用，從項目的可行性研究、項目立項、項目實施到項目驗收設置了完整的信息化管理流程。同時，農業發達國家的投資主體不直接參與項目管理，而是聘請專業的項目管理公司提供管理服務，在項目的實施過程中提高了執行效率，取得了良好的效益。當前，我國大部分農業建設項目的投資來源為國有資本，業主“自建自管”模式是主流的管理方式，政府機關和事業單位從立項到項目驗收幾乎全程參與管理，僅在設計、施工環節委托社會機構提供專業服務。然而，各種政府投資實體的情況不盡相同，管理水平也參差不齊，在管理團隊人數不足的情況下難以滿足管理的要求，在項目實施過程中容易出現風險和漏洞，由此帶來管理質量低下、耽誤工期、超預算和腐敗案件多發等一系列問題，從而導致項目執行的失敗。

二、農業基建項目財務管理的主要問題

（一）財務人員較少參與項目前期工作

基建項目的前期工作包括可行性研究報告的編制、進口設備論證、初步設計和概算的申報等，周全的前期工作能為項目中期的實施、管理和后期驗收創造有利的條件，可以提高施工效率，規避風險，確保項目順利執行。然而，農業基建項目財務管理人員通常將工作重點放在項目的財務核算或者事后的審核控制上，項目可行性研究報告、初步設計和概算通常由本系統、本單位的基建管理人員負責編制或者委托給設計單位，財務人員沒有參與項目的前期工作。同時，基建項目的資金額度較大，支付進度在很大程度上影響單位的總體預算執行情況，這也需要財務人員進行把控。事前財務管理的缺失，致使建設項目超概算、超面積建設的問題常有發生，還會導致無法順利完成竣工財務決算編報工作。

（二）財會監督主責欠缺

首先，政府采購缺乏有效的財務監管。目前，很多農業單位的政府采購職能不在財務部門，財務人員未參與項目的招投標過程，未落實政府采購監督的要求。部分單位的基建部門負責政府采購，基建項目招標的實施和監管沒有相互分離，增加了權力尋租、利益輸送的隱患。其次，項目實施過程監管不到位。一方面，建設單位將監管業務委托給監理機構后，就很少參與其中。基建會計大多只對財務憑證等書面材料進行把關和審核，較少到施工現場進行察看和驗證，因此無法核實工程進度等證明材料的真實性。僅憑現場管理人員的簽字就形成了工程量進度付款審核文件，內部監督和財務審核流于形式，容易導致為了趕進度而虛報工程量的現象發生。另一方面，基建財務管理人員缺乏基建領域的專業知識。與常規財務審核工作相比，基建項目的專業性較強，涉及土建、水電和設備等領域，情況較為復雜。若基建財務管理人員只懂財務、不懂基建，將難以發揮財會監督的作用。

（三）竣工財務決算編報工作不到位

基建項目竣工財務決算是對項目建設成果、資金使用情況、資產價值核定過程的整體總結，屬于建設項目財務管理的重要環節。目前，我國行政事業單位在編報基建項目竣工財務決算中存在以下問題：第一，重建設輕決算的現象仍然十分突出。一些單位領導沒有充分認識竣工財務決算管理的重要意義，部分單位組建一個臨時的項目組進行管理，沒有配備專職的基建財務管理人員，導致無法編報合格的竣工財務決算。第二，竣工財務決算說明書的編寫過于簡單、內容不全。《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》要求竣工財務決算說明書應該包含項目概況等13 項內容，但建設單位大多只關注竣工財務決算報表的編報，不重視填寫竣工財務決算說明書的相關信息，如沒有詳細說明項目歷次審計、檢查、審核、稽查意見及整改落實情況。第三，待攤投資分攤不合理。財務人員由于對建設項目缺乏充分了解，對待攤費用支出的來龍去脈把握不準，無法判斷待攤費用的分攤歸屬，或者使用了錯誤的分攤方法，導致交付資產的入賬價值不真實、不準確。

（四）項目驗收、交付資產不及時

農業基建項目的驗收過程包括工程竣工驗收、項目初步驗收、項目竣工驗收和竣工財務決算審核。第一，農業基建項目的驗收周期較長，導致固定資產交付進度緩慢，資產管理不規范，許多單位存在已投入使用但未交付的基建項目。第二，項目驗收時間滯后，超過了項目投資計劃批復的時間，建設單位擔心未使用的資金被收回，存在提前列支、虛假列支的情況，導致固定資產價值不真實。第三，資產管理意識不強，項目完工可投入使用或試運行合格后的3 個月之內未及時編報竣工財務決算、辦理資產交付手續、暫估入賬和計提折舊，也未同時通知資產部門新增資產卡片和登記資產賬簿，導致賬實不符、賬賬不符。第四，驗收程序效率較低。一方面，驗收組成員通常臨時組建，大多為兼職人員，不能保證充足的精力和時間去完成工作[3]。另一方面，驗收審核單位缺乏足夠人手，如負責農業農村部基建項目竣工財務決算審核的機構只由幾個職工組成，但需承擔眾多部屬單位的項目驗收工作，導致出現拖延驗收時間、工作效率低下的情況。

三、農業基建項目財務管理的建議

（一）健全財務監督制度，加強事前、事中管理

首先，掃除基建項目財務監督缺失的盲點，構建全方位的內部控制流程。農業基建財務人員應改變“重審核，輕監督”的現狀，除了落實法人責任制度、工程監理制度、招投標制度和工程合同制度外，財務部門應加強與基建部門、監審部門和資產部門的溝通和合作，全程參與項目的建設過程，發揮財務監督作用。其次，財務部門應積極參與項目前期工作如可行性研究報告、初步設計和概算的編制和進口儀器設備論證，提高預算管理水平。2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于進一步加強財會監督工作的意見》強調加強對政府采購的監督，要求“依法履行財會監督主責”。財務部門應對基建項目招標預算、招標文件的合理性和招標過程的合法性進行審查。再次，財務管理人員應提高基建專業水平，加強對項目的事中管理和監督。基建項目到了合同約定支付工程進度款的節點時，財務部門應聯合監審部門通過現場察看或者視頻連線核實工程量進度，并在付款審核文件上簽字確認。同時，定期查閱監理日志，檢查記錄內容與實際情況是否一致，及時發現施工過程中出現的異常情況，重點預防建設項目超概算、超面積情況發生，落實監督責任和降低財務風險。

（二）充分依托專業資源，改革傳統管理模式

我國農業行政事業單位的項目管理方式大多應用“基建處模式”，即在本單位設置基建部門，負責全程管理建設項目，僅在設計環節和施工監理環節進行服務外包。“自建自管”的模式在過去很長一段時間符合我國國情，發揮了積極作用[4]。但隨著社會的發展，工程建設規模不斷增大，涉及的專業領域越來越廣，建設內容也越來越復雜，對項目管理的要求變得更高，小規模單位自包自攬的模式難以滿足新時代基建項目高質量發展的目標，項目管理逐步走向專業化道路是大勢所趨。第一，建設單位應樹立面向社會開放、資源為我所用的思想。行政事業單位的財務部門可以通過委托管理服務達到優勢互補、明確權責、防范風險的目標，基建管理人員數量較少的單位通過聘請社會專業機構進行管理能節省人力資源和提高執行效率。第二，建設部門應委派本單位的財務人員參與項目管理，加大財會監督管理力度。常規性的工作交由管理機構負責，基建財務管理人員應在重大問題上參與決策，在關鍵問題上堅持原則，把控財務管理工作過程中的各類問題。

（三）規范竣工財務決算審核，加快資產交付進程

一方面，科學合理優化項目竣工財務決算評審機構。當前農業系統的評審機構不具備行政權力，農業主管部門可以委派職工參與管理項目評審過程，指導和確定審查的重點。安排經驗豐富的專家作為驗收組固定成員，提高評審機構的專業能力。同時，外聘不同系統的專業人員參與審核工作，提高評審機構的獨立性，保證發表審核意見時不受干涉[5]。另一方面，提高評審機構的審核效率。在編制職工有限的情況下，聘請適量具備專業能力的合同制職工，減輕評審機構的工作負擔，提高審核速度。同時，主管部門定期督促下屬單位及時編報竣工財務決算，對未按時編報并無特殊情況確需延報的單位給予通報批評或者采取相應的懲戒措施。