“存量換增量”推動城鄉高質量發展

方正飛

日前，《自然資源部關于開展低效用地再開發試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）印發，決定在北京等15個省（市）的43個城市開展低效用地再開發試點工作，自然資源部自然資源開發利用司主要負責人就相關內容進行了全面解讀。

出臺背景：落實全面節約戰略

《通知》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神和全國生態環境保護大會要求，深入貫徹黨中央、國務院關于實施全面節約戰略等決策部署，落實在超大特大城市積極穩步推進城中村改造有關要求，統籌部署城市開展低效用地再開發試點工作。

黨的二十大報告提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務；推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節；要實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用。今年4月，中央政治局會議作出在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的決策部署；7月，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。自然資源開發利用司主要負責人認為，大力推動包括城中村在內的低效用地再開發工作，有利于促進城鄉國土空間布局更合理、結構更優化、功能更完善、設施更完備，促進城鄉內涵式、集約型、綠色化高質量發展。

該負責人表示，長期以來，在一些城鎮和鄉村地區，包括城中村和老舊廠區，普遍存在存量建設用地布局散亂、利用粗放、用途不合理等問題。有的城中村人居環境差，基礎設施和公共服務設施不足，有的產業用地容積率較低，投入和產出水平不高。在人口凈流入、新增空間有限、產業發展用地矛盾突出的城市，開展低效用地再開發試點，有利于補齊基礎設施和公共服務設施短板，改善城鄉人居環境，有利于增加建設用地有效供給，保障產業項目落地和轉型升級。

該負責人表示，推進低效用地再開發試點工作，也是轉變城鄉發展方式，實施以存量換增量的現實要求。原國土資源部在支持廣東、江蘇、浙江等地開展低效用地再開發基礎上，于2016年印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號，簡稱147號文），從規劃引領、土地保障、歷史遺留問題處理等方面給予政策激勵，在全國層面推動城鎮低效用地再開發。隨著低效用地再開發工作深入推進，社會效益好、改造難度小的項目逐步消化，原有政策紅利逐步減弱，面臨規劃難統籌、資金難籌措、收益分配難協調、歷史遺留問題難處理等問題。開展低效用地再開發試點，有利于探索創新盤活利用存量土地的政策機制，有利于推動城鄉發展從增量依賴向存量挖潛轉變，大幅提高利用存量用地的比重，明顯降低單位GDP地耗，促進形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。

制定過程：以解決發展難題為導向

《通知》是自然資源部以開展學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育為契機，以解決發展實踐難題為導向，大興調查研究、廣泛征求意見，全面貫徹落實黨中央、國務院有關戰略決策的制度供給成果。

自然資源開發利用司組織對147號文執行情況和廣東省“三舊”改造情況進行評估并形成評估報告。面向京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游、山東半島、粵閩浙沿海城市群，請有關省（區、市）自然資源主管部門推薦試點城市。與此同時，組織北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、四川等省和有關城市自然資源主管部門、相關專家圍繞低效用地再開發開展座談研討，赴上海、浙江、福建、湖南、廣東、廣西、四川、重慶、陜西等地開展低效用地再開發實地調研，提煉實踐經驗和政策需求。此外，對20個省的28個城市進行函調，充分征求并吸收自然資源部相關司（局）和江蘇、浙江、廣東、福建等省以及試點城市自然資源主管部門意見。

該負責人介紹，為貫徹落實黨中央、國務院關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的有關要求，自然資源部決定在2022年9月啟動的泉州試點基礎上，按照“人口凈流入、新

增空間有限、產業發展用地矛盾突出、具有典型示范意義的城市”標準，結合有關省（區、市）自然資源主管部門推薦意見，擴大低效用地再開發試點，將北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、廣東、重慶、四川等15個省（市）的43個城市納入試點范圍。作為《指導意見》的配套文件，《通知》細化落實在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的決策部署，規定未納入試點范圍的超大特大城市以及具備條件的城區常住人口300萬以上的大城市，實施城中村改造項目可參照本《通知》明確的支持意見執行。

政策亮點：支持試點城市探索創新

《通知》包括總體要求、主要任務、組織實施3部分。圍繞盤活利用存量用地，聚焦低效用地再開發，支持試點城市重點從規劃統籌、收儲支撐、政策激勵、基礎保障4個方面探索創新政策舉措，完善激勵約束機制，健全節約集約用地制度。

該負責人表示，各地要積極探索與低效用地再開發相適應的規劃和土地政策，依據國土空間總體規劃合理確定低效用地再開發空間單元，編制空間單元內實施層面詳細規劃，探索土地混合開發、空間復合利用、容積率獎勵、跨空間單元統籌等政策。

試點城市要完善收儲機制和征收辦法，對需要以政府儲備為主推進低效用地再開發項目實施的，以“規劃、儲備、開發、配套、供應”五統一推動實施；結合低效用地再開發實際，依據國土空間規劃合理確定土地征收成片開發中公益性用地比例等具體要求。試點城市要探索資源資產組合供應，對同一使用權人需要使用多個門類自然資源資產的，實行組合包供應；對需要整體規劃建設的軌道交通、公共設施等地上地下空間，實行一次性組合供應。

要完善土地供應方式和地價政策工具，探索不同用途地塊混合供應，“肥瘦搭配”聯動改造，綜合評價出讓或帶設計方案出讓，完善地價計收補繳標準。完善收益分享機制，探索邊角地、夾心地、插花地等零星低效用地通過國有與國有、集體與集體、國

有與集體之間整合、置換方式實施成片改造，完善原土地權利人貨幣化補償標準，拓展實物補償的途徑，探索利用集體建設用地建設保障性租賃住房。妥善處理歷史遺留用地等問題，對第二次全國土地調查和第三次全國國土調查均認定為建設用地的，允許按建設用地辦理土地征收等相關手續。

路徑引領：局部試點、全面探索、封閉運行、結果可控

試點工作開展過程中，嚴格落實國土空間規劃管控要求，嚴守紅線底線，確保耕地不減少、建設用地總量不突破、生態保護紅線保持穩定，要在堅持“局部試點、全面探索、封閉運行、結果可控”前提下，探索創新盤活利用存量土地的政策機制。

該負責人表示，試點工作要堅持有效市場、有為政府相結合，堅持市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。強化政府在空間統籌、結構優化、資金平衡、組織推動等方面的作用，堅持公平公開、“凈地”出讓，充分調動市場參與的積極性。試點工作要堅持補齊短板、統籌發展。堅持把盤活的城鄉空間資源更多地用于民生所需和實體經濟發展，補齊基礎設施和公共服務設施短板，改善城鄉人居環境，保障產業項目落地和轉型升級。

同時，試點工作要堅持公開透明、規范運作，強化項目全過程公開透明管理，維護市場公平公正。健全平等協商機制，充分尊重權利人意愿，妥善處理群眾訴求。完善收益分享機制，促進改造成果更多更公平惠及人民群眾。

據介紹，試點期限原則上為4年。2023年12月底前，試點城市要制定實施方案，提出試點政策機制的創新思路和實現路徑；2024年3月前，完成低效用地調查摸底并上圖入庫。試點期間，試點城市要堅持以人為本，強化項目信息公開，依法依規履行征求權利人意見、社會公示、集體決策等程序，暢通溝通渠道，接受社會監督，保障人民群眾合法權益，要及時開展階段性總結評估，提煉可復制推廣的制度、政策、機制性成果。

該負責人提出，有關省（區、市）自然資源主管部門要加強對試點工作指導，跟蹤試點情況，及時糾正偏差，確保試點工作取得預期效果。自然資源部將開展中期評估，評價各試點城市實施成效，加強督促指導。（摘編自《中國自然資源報》2023年9月14日2版）