基于省“一網(wǎng)通辦”的用地許可管理改革探索
——以廣東省為例

文／楊美霞 廣東省國土資源技術(shù)中心 廣東廣州 510000

引言：

2019 年，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，文中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)、外的建設(shè)均提及“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式[1]。同年，自然資源部提出推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革，合并規(guī)劃選址和用地預(yù)審，合并建設(shè)用地規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)，簡化報件審批材料，并明確全國統(tǒng)一的用地許可證書樣式。規(guī)劃許可制度是新時代國土空間用途管制制度體系的核心元素之一，建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證核發(fā)（以下簡稱“一書一證”）是規(guī)劃許可制度的重要環(huán)節(jié)。廣東省“一書一證”以往分散管理模式的改革勢在必行，對于落實“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，促進(jìn)空間治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型亦有重要意義。

1.“一書一證”業(yè)務(wù)管理現(xiàn)狀

截至2021 年8 月，廣東省的“一書一證”事項管理仍分散在各地，由具備相應(yīng)審批權(quán)限的市、縣自然資源部門進(jìn)行審批。同時，這2 個事項納入各地區(qū)工程建設(shè)項目立項階段審批事項清單、辦事指南，各地區(qū)的事項辦理流程、辦理材料、承諾辦理時限等要求各不相同。甚至少數(shù)地區(qū)仍采用線下辦理的模式。因此，“一書一證”用地許可審批數(shù)據(jù)由各地區(qū)掌握。不同地區(qū)互為“信息孤島”，存在主管部門多、重復(fù)填報事項多、口徑范圍不一致、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不一致、信息分散存儲、數(shù)據(jù)共享難度大、尚未實現(xiàn)全省統(tǒng)籌管理等問題。省級部門開展“一書一證”事項審批監(jiān)管及宏觀決策，亦缺乏具體的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)[1]。

2.“一書一證”業(yè)務(wù)管理改革實踐路徑

2020 年底，廣東省落實自然資源部“多審合一、多證合一”要求，結(jié)合省數(shù)字政府改革、工程建設(shè)項目審批制度改革等契機(jī)，開展省工程建設(shè)項目“一網(wǎng)通辦”（以下簡稱省“一網(wǎng)通辦”）建設(shè)。同時，建設(shè)方案將“建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書”“建設(shè)用地規(guī)劃許可核發(fā)事項”納入省“一網(wǎng)通辦”首批自然資源政務(wù)服務(wù)事項。廣東省各地區(qū)群眾的“一書一證”事項辦理申請擬由省“一網(wǎng)通辦”統(tǒng)一接收，并轉(zhuǎn)至省級自然資源系統(tǒng)、由各地區(qū)行政工作人員審批[2]。

2021 年9 月，“一書一證”等審批模塊在省級自然資源系統(tǒng)上線，并正式接入省“一網(wǎng)通辦”，開啟基于省“一網(wǎng)通辦”的用地許可管理模式。其具體實踐路徑如下。

2.1 一個平臺，明確全省統(tǒng)一入口

對于群眾而言，“一書一證”事項統(tǒng)一辦理入口已由省統(tǒng)一為省“一網(wǎng)通辦”，實現(xiàn)全省線上“一個申報入口”的目標(biāo)。同時，該入口標(biāo)識一份“辦事指南”，有利于群眾參照共性要求開進(jìn)行該事項申報。統(tǒng)一入口改變了以往該事項業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分散在各地區(qū)申報的情況[3]。

圖1 “一網(wǎng)通辦”統(tǒng)一入口

2.2 一表申報，統(tǒng)一受理全程網(wǎng)辦

“一書一證”事項辦理納入省“一網(wǎng)通辦”后，實行全省“一份辦事指南、一張申請表單、一套申報材料、一次申辦、實時流轉(zhuǎn)、后臺并聯(lián)審批”模式。在各部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通基礎(chǔ)上，省自然資源部門整合優(yōu)化“一書一證”事項辦理情形，并通過后臺電子證照關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)共享、智能檢測等技術(shù)，有效壓縮相同材料、減少信息重復(fù)填報。辦事群眾在網(wǎng)上申報工程建設(shè)項目時，僅提供一張申請表單、一套申報材料，可啟動多事項審批，有效減少往返申報情況。同時，申報數(shù)據(jù)則統(tǒng)一歸集、流轉(zhuǎn)至后臺省級自然資源系統(tǒng)，由各地區(qū)行政人員在省系統(tǒng)進(jìn)行項目受理，并支持線上、線下兩種受理模式[4]。

2.3 一網(wǎng)通辦，支持三級聯(lián)動審批

“一書一證”事項申報后，與其他工程建設(shè)項目事項實現(xiàn)并聯(lián)審批。省自然資源部門依托省“一網(wǎng)通辦”，與省發(fā)改委、省生態(tài)環(huán)境等多個部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)以及各地市審批系統(tǒng)進(jìn)行了對接，實現(xiàn)了省、市、縣之間及各層級橫向部門間的系統(tǒng)互聯(lián)互通，打造“橫向到邊、縱向到底”審批體系，支持省市縣三級工作人員并聯(lián)審批[5]。

2.4 強(qiáng)化監(jiān)管，推進(jìn)“陽光審批”

“一書一證”審批模塊以圖形輔助支撐審批能力，以坐標(biāo)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用預(yù)定規(guī)則事前管控、自動分析報件數(shù)據(jù)、自動核算面積、自動回填表單等方法，用數(shù)據(jù)輔助審批；盡可能排除人為干預(yù)，減少自由裁量空間，實現(xiàn)建設(shè)用地省、市、縣三級在線申報、全程留痕、在線監(jiān)管；形成“以圖驅(qū)動，以圖管地，以數(shù)說話”的業(yè)務(wù)模式，提高用地審批業(yè)務(wù)監(jiān)管能力,實現(xiàn)審批過程的公開透明[6]。

圖3 數(shù)據(jù)互聯(lián)互通示意圖

3.“一書一證”業(yè)務(wù)管理改革實踐難點

3.1 政策落地尚缺指引，多審合一意識轉(zhuǎn)變難度大

自然資源部文件提出了“多審合一、多證合一”總體要求，但2020 年底尚未有政策文件明確實施細(xì)則及操作規(guī)范，且尚無其他地區(qū)作為先例或樣板。采用技術(shù)手段驅(qū)動自然資源業(yè)務(wù)管理，與行政主導(dǎo)的業(yè)務(wù)管理模式相比，具體實施效果仍有提升空間[7]。

多審合一推進(jìn)過程存在一定困難。由于尚未有政策明確提出“多審合一、多證合一”需配套實施機(jī)構(gòu)調(diào)整，較多地區(qū)工作人員的思想意識仍停留在以往的辦理模式。現(xiàn)實存在跨層級辦理、跨不同單位辦理或者尚未明確機(jī)構(gòu)分工等情況。各地辦理層級、情形不一、分工情況復(fù)雜，為全省統(tǒng)籌管理帶來了挑戰(zhàn)[8]。

3.2 數(shù)據(jù)共享體系龐雜，系統(tǒng)對接要求高

政府?dāng)?shù)據(jù)治理要求治理主體由一元主導(dǎo)向多中心化方向發(fā)展[1]。廣東省“一網(wǎng)通辦”集成服務(wù)工程設(shè)計橫向上以各級政務(wù)數(shù)據(jù)中心為中轉(zhuǎn)站，本級各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)全部匯集到本級政務(wù)數(shù)據(jù)中心；省級自然資源系統(tǒng)對省數(shù)據(jù)中心以“總對總”模式實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，各級工建系統(tǒng)通過省級數(shù)據(jù)中心實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與交換；縱向上打通省市政務(wù)數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)實時共享渠道，實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的上通下達(dá)。數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，對系統(tǒng)對接的穩(wěn)定性提出了較高要求。

3.3 對接外部系統(tǒng)邏輯復(fù)雜，跨部門協(xié)作要求高

省“一網(wǎng)通辦”框架下，省級自然資源系統(tǒng)與第三方交互系統(tǒng)較多，包括省發(fā)改、省事項目錄系統(tǒng)、省電子證照平臺、省電子印章平臺等，邏輯實現(xiàn)較復(fù)雜。日常若發(fā)生接口異常，排查難度較大，需協(xié)調(diào)第三方相關(guān)工程師等協(xié)助排查。接口規(guī)范如有調(diào)整，則影響省級自然資源系統(tǒng)與“一網(wǎng)通辦”對接過程數(shù)據(jù)傳輸?shù)姆€(wěn)定性，進(jìn)而影響案卷辦理效率。該場景對跨部門協(xié)作響應(yīng)的實時性、有效性要求較高。

4.“一書一證”業(yè)務(wù)管理改革實踐創(chuàng)新點

4.1 多審合一，精簡辦理情形與材料

“一書一證”事項審批模塊建設(shè)期間，省自然資源部門落實“多審合一、多證合一”要求，開展詳細(xì)調(diào)研、匯集各地市材料，并梳理全省各地此前存在的100 多種辦理情形，研究形成統(tǒng)一的情形、流程、表單、材料。其中，建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)項目用地預(yù)審意見合并為“建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書”。建設(shè)用地規(guī)劃許可證核發(fā)（新發(fā)、變更、延期、遺失補(bǔ)辦），政府儲備建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃審批，國有建設(shè)用地使用權(quán)劃撥審核3個事項合并為“建設(shè)用地規(guī)劃許可證核發(fā)”1 個事項。合并后的“建設(shè)用地規(guī)劃許可證核發(fā)”事項共劃分為6 種辦理情形。詳見表1。

表1 “一書一證”事項合并審批調(diào)整情況

4.2 整合流程，全程網(wǎng)辦便民利企

依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的形式，收集與整合各省、市級政府的監(jiān)管信息，建立涉及政府、企業(yè)、公眾多方的一體化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，促進(jìn)規(guī)劃許可監(jiān)管的信息化轉(zhuǎn)型[3]。省級自然資源系統(tǒng)支撐省、市、縣三級用戶在線帶圖審批和監(jiān)管，并支持跨層級會審。辦事群眾無需分開事項或者分層級申報“建設(shè)用地規(guī)劃許可證核發(fā)”事項，通過省“一網(wǎng)通辦”在線申報一次，可實現(xiàn)全程網(wǎng)辦、在線查詢行政部門審批進(jìn)度、領(lǐng)取電子證照。

圖4 電子證照封面與內(nèi)頁

4.3 數(shù)據(jù)共享，橫向到邊縱向到底

數(shù)據(jù)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo),將整合成果統(tǒng)一入庫,并集成政府?dāng)?shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)，建立縱向貫穿國家、省、市、縣 (區(qū))四級、橫向連接各政府部門和公眾的信息服務(wù)模式[2]。“一書一證”業(yè)務(wù)僅申報一次、審批一次，審批數(shù)據(jù)同步實時共享至發(fā)改等相關(guān)部門。依托省“一網(wǎng)通辦”，省、市、縣不同部門間的數(shù)據(jù)共享形成“橫向到邊、縱向到底”模式。該模式下各項業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)申報，有效疏通了以往廣東省工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)口徑范圍不一致、橫向縱向?qū)硬怀浞帧徟鷶?shù)據(jù)重復(fù)報等“堵點”，消除了部門數(shù)據(jù)孤島等難點問題。

4.4 底數(shù)清晰，有效助力宏觀決策

2021 年9 月，省“一網(wǎng)通辦”上線。截至2023 年6 月，全省群眾申報的“一書一證”業(yè)務(wù)超過1.3 萬宗。依托省“一網(wǎng)通辦”，“一書一證”業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)由省、市、縣部門共同掌握。同時，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)下的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)整體質(zhì)量得以有效提升，為省級部門掌握市、縣的審批數(shù)據(jù)，匯總申報的用地范圍、具體土地用途，開展月度、年度查詢統(tǒng)計及分析，實施行政監(jiān)管或調(diào)整相關(guān)指導(dǎo)政策等提供了重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

5.“一書一證”業(yè)務(wù)管理改革優(yōu)化建議

5.1 推動項目全生命周期管理

空間準(zhǔn)入是用途管控的核心[5]。當(dāng)前的國土空間用途管制要求所有國土空間的統(tǒng)籌開發(fā)和保護(hù)，將碎片化管控協(xié)同集成到統(tǒng)一的國土空間管制，強(qiáng)化要素內(nèi)在聯(lián)系，體現(xiàn)系統(tǒng)化、整體化思路[3]。廣東省“一書一證”用地許可業(yè)務(wù)已由省級統(tǒng)一匯集管理，在此基礎(chǔ)上可進(jìn)一步推動該事項與前置及后置用途管制業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)，比如：農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收、建設(shè)工程規(guī)劃許可、土地核驗與規(guī)劃核實等業(yè)務(wù)。通過項目統(tǒng)一賦碼，建立全生命周期數(shù)據(jù)的統(tǒng)一匯集和實時監(jiān)測機(jī)制，實現(xiàn)管理數(shù)據(jù)全程留痕、管理行為全程透明、管理環(huán)節(jié)全程可追溯。

5.2 優(yōu)化公眾申報服務(wù)

廣東省基于省“一網(wǎng)通辦”的“一書一證”管理模式，通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)直接面向公眾。實際運行過程中，存在“部分群眾報件能力難以匹配全程網(wǎng)辦要求”“老年人參與全程網(wǎng)辦有困難”“網(wǎng)辦咨詢答復(fù)遲滯”等問題。因此，有必要引導(dǎo)公眾依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求，培養(yǎng)和提升公共意識和社會責(zé)任感，提高公眾參與程度，保障公眾參與社會改革，提升公眾獲得感。聚合各級政府、市場和社會多方主體的力量，讓社會組織、人民群眾參與用途轉(zhuǎn)用許可的監(jiān)督乃至決策過程中[4]。在具體實踐層面，一方面建議定期調(diào)研和收集公眾使用意見，作為優(yōu)化申報端的參考依據(jù)；另一方面建議增設(shè)線下政府服務(wù)代辦或引導(dǎo)窗口，指引對網(wǎng)報有困難的群眾進(jìn)行申報；同時在省“一網(wǎng)通辦”增設(shè)線上咨詢鏈接，避免公眾主要通過12345 熱線進(jìn)行咨詢。

5.3 持續(xù)完善運營細(xì)則

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是要建立新型的服務(wù)型政府管理模式,要提升政府管理水平,提供更高效的政務(wù)服務(wù)[5]。省自然資源審批端接收省“一網(wǎng)通辦”申報數(shù)據(jù)，有時存在數(shù)據(jù)傳輸不順暢等情況，影響辦件進(jìn)度。因此，建議相關(guān)部門重視平臺運營，建立有效的問題排查機(jī)制、重要問題協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、重大問題應(yīng)對機(jī)制；確保管理主體與運營主體的權(quán)責(zé)分明，塑造相互協(xié)同和制約的運營管理機(jī)制，進(jìn)一步排查“一網(wǎng)通辦”申報入口、地市工建系統(tǒng)、省垂系統(tǒng)之間的對接問題，避免同類問題重復(fù)出現(xiàn)；強(qiáng)化隊伍能力建設(shè)，提供專業(yè)化技術(shù)服務(wù)，為省“一網(wǎng)通辦”體系建設(shè)運營提供長期、穩(wěn)定的服務(wù)保障。

結(jié)語：

廣東省通過省“一網(wǎng)通辦”建設(shè)，助力推動“一書一證”業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)向省級匯集，并共享至省、市、縣相關(guān)部門，有助于強(qiáng)化用地許可業(yè)務(wù)事前、事中、事后監(jiān)管，為持續(xù)深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境提供重要抓手，為推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革提供有力支撐，并為廣東省開展國土空間用途管制的部省對接打下了重要基礎(chǔ)。在未來，如何基于“一書一證”用地許可業(yè)務(wù)管理改革經(jīng)驗，借助信息化手段不斷深化廣東省國土空間用途管制項目的全生命周期管理，值得進(jìn)一步探索。