基于“工具-目標-階段”三維框架的江蘇省智慧養老政策文本分析

朱慶華,張 玥,陸冬梅

(南京大學 信息管理學院,江蘇 南京 210023)

政策是政府治理的重要載體,研究者能夠根據政策對國家大政方針的整體走向進行判斷。智慧養老政策是較為復雜的社會政策,一方面涉及公共服務系統中的眾多內容,另一方面涉及對不同參與主體的管理。智慧養老政策在保障老年人的日常生活并推進智慧養老建設方面發揮著關鍵作用,能夠引導養老服務機構和服務提供者合理布局,確保養老服務資源的均衡分配,同時有利于建立監管機制,加強對智慧養老服務的監督和管理,保證服務質量和安全。智慧養老政策的實施也需要不斷進行評估和調整,以適應養老服務需求的變化和發展。現有智慧養老政策相關研究主要從發文時間、發文主體、發文形式、政策主題等政策外部特征出發對智慧養老政策文本進行內容分析[1-2],亦有從政府實施政策的手段和方法,即從法律法規、經濟手段、行政措施、社會政策等政策工具視角分析智慧養老政策以及智慧養老產業發展等[3-5]。

江蘇省作為中國最早進入老齡化的地區之一,在發展智慧養老、應對老齡化問題上進行了諸多政策嘗試。江蘇省政府出臺了《省政府關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》《省政府關于進一步推進養老服務高質量發展的實施意見》等多項政策,有效助力了本省智慧養老產業的健康發展。對江蘇省智慧養老政策進行科學研判,不僅有助于指導今后江蘇省智慧養老政策的部署,也能為其他地區智慧養老政策的制定提供經驗借鑒。因此,本文嘗試結合政策外部特征和政策實施的手段和方法,用政策工具、政策目標和發展階段三維框架對江蘇省所出臺的智慧養老政策文本進行分析,探究時間演進中的政策工具、政策目標以及其交叉匹配過程中江蘇省智慧養老政策的發展現狀和現存問題,旨在為中國智慧養老制度的優化提供一定的方法論指導。

一、智慧養老政策的三維框架分析與構建

政策制定的本質是利用多樣化的政策工具和手段進行權威性的分配,以期在長遠可調控時間內實現政策目標[6]。目標性共識(價值一致的政策目標)、工具性操作(政策工具效用)和階段性趨勢(時間發展性和長程調控規律)是政策運轉與政策協同的重要影響因素[7]。因此本文從政策工具、政策目標和發展階段三個層面構建江蘇省智慧養老政策的三維框架進行政策文本分析。

(一)X維度:政策工具

政策工具在優化社會階層分布方面發揮著重要作用,能夠促進社會資源的合理分配,實現社會的公平和公正。政府需要綜合考慮不同利益相關方的需求和利益,通過合理的政策工具來平衡各方的利益,實現發展目標和規劃,引導和促進經濟發展、社會進步和科技創新[8]。政策工具在政策實施中起關鍵的橋梁作用,能將政策目標與政府行動相連接,建立合適的內在映射關系[9]。通過合理選擇和運用政策工具,政府可以更加有效地實現政策目標,推動社會發展和改善民生。缺乏政策工具知識以及對政策工具存在認識錯誤會使得政策目標難以實現和最終失敗[10]。依據政策目標的特點選取恰當的政策工具反映了政策的科學性,政府實現既定的規劃目標需要將具有不同作用的政策工具進行組配[11]。在智慧養老領域中,政府制定引導和促進智慧養老服務目標實現的政策尤為重要,針對智慧養老服務的政策工具研究也非常必要。

政策工具的類型主要是根據政策工具內在特性進行區分。目前,政策工具的分類眾多,各類劃分標準的適用領域不盡相同,典型的政策工具分類主要有:Rothwell和Zegveld[12]根據政策工具的作用對象劃分的“供給型工具、需求型工具和環境型工具”,適用于產業政策、養老政策、雙創政策、文化政策、人才政策、科技政策等;Doelen[13]根據政策工具的作用領域劃分的“法律工具、經濟工具、交流工具”,適用于智慧城市政策;Hood[14]根據政策工具需利用的基礎資源劃分的“信息基礎型工具、權威基礎型工具、財富基礎型工具、組織基礎型工具”,適用于大數據政策;McDonnell和Elmore[15]根據政府引導目標群體行為的方式劃分的“命令工具、報酬工具、職能拓展工具、權威重組工具、勸告工具”,適用于教育政策。在政策工具實際運用中,供給型、需求型和環境型工具在分析政策結構維度方面被較多運用,研究效果較為理想。在本文中,借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具分類思想,將政策工具劃分為環境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具,有助于深入了解和分析江蘇省智慧養老體系中政策工具的內在特點和實際應用情況。

首先,這一分類框架突出了政府在智慧養老服務方面的作用。政府可以借助供給型政策工具,如資金和項目等為智慧養老服務提供資源和支持;也可以通過需求型政策工具,如健康教育和宣傳,提高老年人對智慧養老的需求和接受程度;還可以借助環境型政策工具,如法律法規等,為智慧養老提供法律依據和制度規范。其次,這一分類框架還淡化了政策工具的強制性。政策工具往往被理解為政府強制性規定和措施,但在智慧養老服務中,政策工具更強調政府的引導和支持作用。三類政策工具在智慧養老政策中的具體解釋如表1所示。

表1 政策工具在智慧養老政策中的具體解釋

(二)Y維度:政策目標

政策主體基于認知性共識確定政策的發展目標,進行整體性、戰略性的規劃布局,并運用不同的政策工具和手段,權威性地分配和配置資源,能夠有效地約束和引導行為,確保資源的合理利用和社會秩序的維護,使政策的實施能夠達到既定的政策目標[6]。智慧養老致力于用信息技術手段助力老年群體的生理健康、情感愉悅、生活舒適,相關政策聚焦通過合理分配和配置養老服務資源,建立健全智慧養老服務體系,滿足老年群體多樣化的養老需求,促進智慧養老技術產品的應用和發展。要高質量發展智慧養老,政策目標的制定尤為關鍵。2022年,國家衛健委聯合14個部門發布的《“十四五”健康老齡化規劃》指出要促進健康老齡化的科技和產業發展,充分運用互聯網、物聯網、大數據等信息技術手段,創新服務模式,提升老年健康智能化服務質量和效率。2022年,繼國家出臺《智慧健康養老產業發展行動計劃(2022—2025年)》后,江蘇省工信廳、民政廳和衛健委聯合印發《江蘇省智慧健康養老產業發展行動計劃(2022—2025年)》,為江蘇省及各地市智慧養老政策的發展目標提供了指導建議。文件指出,江蘇省將主要圍繞技術攻關取得突破、產品供給明顯提升、試點示范成效顯著、產業生態持續優化開展智慧養老建設。

具體來看,一是在產品技術研發方面強調了信息技術與健康養老的有機結合,實現底層技術和實用技術的突破與創新,推動智慧養老產品種類增加和質量提升,實現實際應用場景的拓展,提高技術與產品之間的融合度,對具體的傳感器、芯片、處理器、操作系統等相關技術以及產品的應用場景、品牌附加值、市場影響力等做出具體要求,強調提供多樣化、個性化、便利化的養老服務產品;二是在智能平臺建設方面強調了搭建統一規范、互聯互通的智慧健康養老創新中心和公共服務平臺,將各方資源整合起來,建立統一規范的養老服務體系,提供養老數據收集、分析和共享的功能,立足產學研深度融合打造高質量發展的智能平臺;三是在標準體系構建方面強調了智慧健康養老產品及平臺服務地方標準的制定,形成軟硬件的適老化、智能化標準體系,能夠與地方智慧養老實際相契合并服務于地方未來全局規劃;四是在試點示范推廣方面加大智慧健康養老試點示范創建工作力度,形成先進典型的推廣模式,例如智慧養老示范企業、示范園區、示范街道(鄉鎮)、示范基地的創建,形成顯著的智慧養老試點示范效應。政策目標在智慧養老政策中的具體解釋如表2所示。

表2 政策目標在智慧養老政策中的具體解釋

(三)Z維度:發展階段

政策的出臺具有一定的延續性,通過劃分政策的發展階段能夠更好地了解智慧養老政策的發展過程[16]。隨著江蘇省老年人口比例的增加和老齡化問題的加劇,江蘇省政府密切關注智慧養老的發展,提高對智慧養老的重視程度和推動力度。自2013年以來江蘇省不斷出臺智慧養老相關政策文件,具體來看,江蘇省智慧養老政策的發展可分為以下3個階段[2]。

(1)初步形成階段(2013—2016年)。2013—2016年是江蘇省智慧養老政策的初步形成期,江蘇省開始注重并加大對智慧養老政策的研究和制定,政策的初步形成為江蘇省智慧養老的實踐奠定了基礎,為后續的發展奠定了框架。2013年江蘇老年人口首次超過少兒人口,社會養老成本加重,江蘇省及各地市政府開始嘗試智慧養老建設。2016年,江蘇省頒布了養老服務領域的首個地方性法規——《江蘇省養老服務條例》,這是江蘇省養老服務領域的重要里程碑,為江蘇省在“十三五”規劃期間的老齡工作奠定了良好的基礎。

(2)快速增長階段(2017—2018年)。2017—2018年是江蘇省智慧養老政策的快速增長期,也是“互聯網+”背景下各類精細化應用創建的集成階段。在“十三五”規劃期間,江蘇省及各地市政府高度重視養老事業的發展,積極出臺了一系列養老政策,致力于構建全面、多層次、智慧化的養老服務體系,信息技術在智慧養老服務的應用方面取得豐碩成果。2018年4月,《江蘇省政府關于進一步擴大和升級信息消費持續釋放內需潛力的實施意見》出臺,明確了江蘇省在信息消費領域進一步發展的戰略方向。通過引入虛擬現實、增強現實等技術,江蘇省的養老服務更加個性化和多樣化;通過GPS定位技術,可以提供導航、定位、緊急救援等服務,幫助老年人獨立自主地進行日常活動。科技企業推動信息技術與養老服務的深度融合,為老年人提供更加便利、舒適和智能化的服務。

(3)有序發展階段(2019年至今)。2019年至今,江蘇省智慧養老政策進入了有序發展的階段,政府在制定智慧養老政策時注重科學性和可操作性,通過系統的規劃為智慧養老服務的發展提供了指導和支持。這一階段政府加大了財政投入,增加對智慧養老服務的資金支持;拓展了融資渠道,為智慧養老相關企業提供更多的融資機會和便利;建立了褒揚機制,通過表彰和獎勵優秀的智慧養老服務企業和個人,鼓勵他們在養老服務領域做出更多的創新和貢獻;積極洞察智慧養老主體的新需求,及時調整和完善政策,以適應產業發展的要求。2019年《省政府關于進一步推進養老服務高質量發展的實施意見》提出推動《江蘇省智慧養老建設規范》貫標工作,試點建設智慧養老項目,加強市場監管和質量監測。2022年印發《江蘇省智慧健康養老產業發展行動計劃(2022—2025年)》,以培育龍頭骨干企業、打造國內知名的品牌產品和服務平臺、形成智慧健康養老產業集聚區為目標,力爭智慧養老產業競爭力和創新力達到國內一流、國際先進水平。

基于上述分析,本文圍繞政策工具、政策目標、發展階段3個維度,構建智慧養老政策三維分析框架,如圖1所示。

圖1 智慧養老政策分析三維框架

二、智慧養老政策文本的選擇與編碼

(一)政策文本采集與篩選

“智慧養老”在政策中的常用表述有“智慧養老”“健康養老”“智能養老”。因此,筆者首先在江蘇省及其13個地級市的政府網站上進行了關鍵詞檢索,以獲取相關政策文件和公告信息。此外,為了補充搜索結果,還在北大法寶等數據庫進行了檢索,以獲取法律法規方面的資料。最后,通過在CNKI智慧養老文獻數據庫中進行回溯檢索,以獲取與江蘇省智慧養老政策相關的學術文獻和研究成果。

為確保樣本內容與智慧養老主題的相關度,本文對政策文本進行篩選:第一,制定政策的主體范圍限定為江蘇省或省內地級市的政府和相關部門,確保所選樣本具有較高的權威性和適用性;第二,將政策類別限定為通知、意見、辦法等規范性文件,以保證所選樣本具有較高的法律效力和政策指導性;第三,政策內容中有關智慧養老部分要有一定的篇幅,以確保所選樣本能夠提供對智慧養老政策全面理解和分析的信息;第四,以本文所建立的三維模型作為參考標準,對所選樣本的政策內容進行逐條分析和比對,剔除與分析內容相關度較低的政策文件。截至2022年12月31日,得到江蘇省智慧養老政策研究樣本63份,其發布時序見圖2。

圖2 江蘇省智慧養老政策發布時序

從政策總量來看,江蘇省智慧養老政策數量呈現出前期略微增長、中期快速增長、后期平穩增長的變化趨勢,這與本文前述3個階段的劃分情況相符;從政策文種類型來看,前期發布的文種較為單一,中期逐漸豐富,后期較為均衡地使用多種文種類型,但具有長期執行效力的法規條例較少。總體來看,江蘇省在智慧養老的全面推行方面還未形成全面系統的政策支持體系,在智慧養老整體性發展和規范性標準制定上也有待進一步完善。

(二)政策文本的編碼

將63份江蘇省智慧養老政策文本導入NVivo 11plus軟件,建立節點并編碼。在編碼準備階段,對三維分析框架中政策工具、政策目標和發展階段分別進行賦碼,最終結果如表3所示。

表3 三維分析框架中各維度的具體代碼

在編碼階段,首先將篩選出的63份江蘇省智慧養老相關政策文本按發文時間劃分為初步形成期、快速增長期、有序發展期三類文件再分別導入分析軟件;其次,建立政策工具的樹節點,然后根據具體類型建立每個樹節點的子節點,例如供給型工具作為樹節點,其子節點有資金支持、科技投入、設施投入等;再次,建立服務產品研發、服務平臺建設、標準體系構建、試點示范推廣4個樹節點;最后,對政策所包含的具體條款進行逐條編碼,按照前文列出的各維度節點的具體解釋將文本段落劃分到建立的各節點目錄下,構建江蘇省智慧養老政策文本的內容分析單元編碼表,表4顯示了部分內容分析單元和編碼。編碼完成后,分別對X-Z軸、Y-Z軸和Y-X軸的參考點數量進行統計匯總。

表4 智慧養老政策文本單元編碼示例

三、智慧養老政策文本的內容分析

(一)政策工具-發展階段維度分析

江蘇省智慧養老政策工具總量呈增長態勢,但政策工具的使用數量分布不均,且不同發展階段政策工具使用的側重點不同。首先,政策工具使用不均衡,使用較多的是供給型政策工具和環境型政策工具,分別占比50.14%、40.46%,而需求型政策工具整體使用較少,占比僅為9.4%。需求型政策工具的缺乏不利于打造智慧養老的消費市場,難以與環境型和供給型政策工具形成均衡性的政策配套。其次,在供給型政策工具中,“科技投入”“設施投入”“信息服務”“示范推廣”被使用得較多,分別占比12.57%、11.92%、9.03%、7.59%。在關鍵技術突破和基礎設施保障中,政府通過運用信息服務、科技投入和設施投入等供給型政策工具來提供技術支撐,推動智慧養老技術研發,同時推動智慧養老試點示范建設,形成社會的擴散效應。但供給型政策工具中的 “人才培養”工具和“資金支持”工具使用較少,分別占比4.77%、4.26%,在一定程度上會限制智慧養老未來的發展。同時,在環境型政策工具中,“策略性措施”“標準體系”“目標規劃”“法規管制”被使用得較多,分別占比11.05%、10.69%、9.25%、5.78%,由此可見,江蘇省各級政府主要通過間接手段引領和規范智慧養老產業的發展。但環境型政策工具中的“金融支持”和“稅收優惠”被使用得較少,分別占比2.24%、1.45%,可能導致智慧養老市場的活力釋放有限。最后,在需求型政策工具中,“服務外包”“政府采購” 和“消費市場”被使用得相對較多,分別占比3.40%、2.82%、2.17%。江蘇省各級政府通過采購和外包第三方機構提供智慧養老服務,同時為老年人提供購買智慧養老產品或服務的補貼、加強老年人使用技能的培訓以促進“消費市場”發展。但在需求型政策工具中的“合作交流”被使用得較少,占比1.01%,不利于有關方面就智慧養老深入開展合作交流。

此外,不同發展階段政策工具使用的側重點不同。具體來看:在初步形成期,總體上各種政策工具的數量并不多。在智慧養老的起步階段,江蘇省各級政府對智慧養老發展進行整體規劃,設定相關目標推動智慧養老的發展,通過提供組織保障以及鼓勵宣傳引導營造智慧養老的社會氛圍,同時在資金支持、設施投入、信息服務方面發力,為后續智慧養老體系形成提供基礎保障,推動智慧養老的試點建設。在快速增長期,在擴大原有規劃的基礎上,江蘇省各級政府積極利用供給型政策工具,加大智慧養老的科技投入、設施建設、信息服務支撐,促進智慧養老產業硬件設施的建設和軟件技術的研發,同時推進智慧養老標準制定工作,完善相應的法律法規,加強對行業的監管,規范智慧養老的健康發展。在快速增長期,供給型政策工具和環境型政策工具數量依舊在快速增長,而需求型政策工具數量略有增長。這個階段具體的政策工具運用側重點有所調整,在供給型政策工具中“設施投入”增長明顯,江蘇省各級政府拓展了相關設施建設覆蓋范圍,重點推進農村地區相關設施建設,同時改善升級原有的舊設施,相關政策向弱勢群體傾斜,保證智慧養老服務供給均衡化,同時繼續完善相關的標準體系、健全監督管理體系,積極引導社會力量參與共建。

(二)政策目標-發展階段維度分析

服務產品研發、服務平臺建設、標準體系構建、試點示范推廣作為智慧養老政策發展的重要目標,均得到江蘇省各級政府的重視,但各發展階段的政策目標有所不同。服務產品研發在各階段都得到持續發展,服務平臺建設和標準體系構建主要是在快速增長期得到重點發展,而在有序發展期重點開展的則是試點示范推廣。

具體來看,在初步形成期,江蘇省各級政府重點以服務產品研發為政策目標,著眼于智慧養老底層技術研發和基礎服務探索。在底層技術方面,政府鼓勵科研機構和企業加大投入,開展智慧養老相關技術研究。在基礎服務方面,通過整合通訊網絡、智能呼叫系統、互聯網等,建立智能化的社區養老服務網絡,鼓勵推廣智慧養老產品,如老年可穿戴設備、便攜式健康監測設備和智能養老監護設備等。這主要是因為在政策的起始階段,相關技術基礎比較薄弱、產品和服務供給少,需要形成智慧養老服務體系的技術基礎。在快速增長期,江蘇省各級政府重點推進服務平臺建設和標準體系構建,一方面注重推進互聯互通的養老數據管理與服務系統建設,通過在智慧養老信息平臺中建立老年人信息數據庫,收集并整合老年人的基本信息、健康狀況、生活習慣等數據,為制定有針對性的養老服務提供支持。另一方面,構建智慧養老的標準化地方體系,包括智慧健康養老設備產品標準、服務標準和信息安全標準等,形成以國家標準、行業標準和地方標準為主體,企業標準和聯盟標準為補充,覆蓋養老服務主要環節的標準體系,推進智慧養老的規范建設。在有序發展期,持續跟蹤智慧養老技術產品研究、試驗和產業化,加強關鍵領域產品研發和孵化,進一步拓展服務平臺的覆蓋范圍和提升運營能力,完善技術標準和監管體系,借鑒前期的成功經驗和先進做法,并結合江蘇的實際情況,推動智慧養老的示范項目和示范區域建設。

(三)政策工具-政策目標維度分析

不同政策目標下各類政策工具的使用并不均衡,各發展目標的工具使用偏好較為明顯。具體來看,首先,“服務產品研發”目標主要使用的政策工具是供給型政策工具, “科技投入”工具被使用得最多,其次是“信息服務”和“設施投入”這兩項工具,以此加大移動互聯網、大數據、人工智能等技術在服務產品研發上的應用,為智慧養老注入科技動力,同時推進信息資源和基礎設施建設為服務產品研發提供基礎保障。環境型政策工具中使用較多的是“策略性措施”,鼓勵社會和個人加大對智慧養老的投入,鼓勵社會力量開展智慧養老服務產品的研發。需求型政策工具使用比較少,政府通過購買服務的方式提供保障性智慧養老產品。

其次,“服務平臺建設”目標主要使用的政策工具是供給型政策工具。智慧養老服務平臺離不開互聯互通的信息系統的支持,信息、設施、科技都是其重要組成部分,其中“信息服務”工具被使用得最多,其次是“設施投入”和“科技投入”這兩項工具。環境型政策工具中使用較多的是“策略性措施”,鼓勵和引導社會依托大數據發展老年綜合信息化平臺,滿足老年人居家生活、醫療保健、緊急救助等多樣化多層次的智慧養老服務需求。

同時,“標準體系構建”目標主要使用的政策工具是環境型政策工具,“標準體系”工具被使用得最多,制定和出臺智慧養老產品、智慧養老機構、智慧養老信息管理系統等相關標準,健全和完善智慧養老服務標準體系。其次是“法規管制”工具,推進智慧養老體系的相關立法,制定科學合理的考核機制和監管機制,規范智慧養老的有序發展。

最后,“試點示范推廣”目標主要使用供給型政策工具,“示范推廣”工具被使用得最多。江蘇省各級政府選擇在智慧養老的重點場景進行試點,探索適應不同區域和人群需求的智慧養老服務模式;在示范企業、園區、鄉鎮、基地建設方面,鼓勵和支持相關企業、地區進行智慧養老示范項目的創建,示范企業提供智慧養老的先進產品和服務,政府為示范園區、鄉鎮、基地提供場地和資源支持。同時,推動智慧養老產品的研制和市場應用,提高產品的質量和競爭力,鼓勵企業進行品牌建設和市場推廣,打造一批具有影響力和競爭力的智慧養老品牌。

四、結語

本文基于“工具-目標-階段”三維分析框架,對江蘇省智慧養老政策文本進行了梳理。

首先,供給型、環境型和需求型三類政策工具在江蘇省智慧養老政策中的運用數量總體呈持續上升趨勢,但在實際使用中有失均衡,具體表現為供給型和環境型政策工具使用較多,需求型政策工具使用較少。需求型政策工具的不足不僅會影響智慧養老市場的充分拓展,也會使整體的政策體系有失協調,從而影響到既定政策目標的實現。因此,在今后江蘇省政府需重視和加強需求型政策工具的使用,規劃建設更加科學合理的政策體系以推動智慧養老事業的健康有序發展。其次,在江蘇省智慧養老政策的不同發展階段、在不同政策目標的指引之下,對于具體政策工具的選擇和使用都有所側重。且在不同的政策發展階段,具體的政策目標及其重心也都有所不同。這些與智慧養老產業自身發展的特點密切相關。與此同時,江蘇省今后有關智慧養老政策的制定需重點加強供給型政策工具中的“人才培養”和“資金支持”、環境型政策工具中的“金融支持”和“稅收優惠”、需求型政策工具中的“合作交流”工具的使用。

未來還可結合智慧養老產業發展的階段等對江蘇省智慧養老政策文本進行更進一步的研究;也可將研究視角具體到江蘇省內13個地級市的智慧養老政策文本,分析各地級市智慧養老政策文本的獨特性與差異性;還可以聚焦于江蘇省智慧養老政策中某一具體類別的條款,分析其演變發展歷程及其與其他類別條款之間的關聯性等,以豐富現有關于江蘇省智慧養老政策文本的研究成果。