社區公共服務對易地扶貧搬遷農民獲得感的影響

黎 潔,陳丁澤,李曉茯

(西安交通大學 公共管理學院 人口與發展研究所,陜西 西安 710049)

我國“十三五”期間易地扶貧搬遷工作完成了960多萬人口搬遷,建成集中安置區約3.5萬個、安置住房266萬余套,配套新建或改擴建中小學和幼兒園6 100多所、醫院和社區衛生服務中心1.2萬多所、養老服務設施3 400余個、文化活動場所4萬余個[1]。易地扶貧搬遷社區作為一種過渡型社區,其治理面臨著許多問題和挑戰,如組織架構不健全、體制不順、配套基礎設施與公共服務不完善等[2-3]。社區治理作為易地扶貧搬遷后續扶持工作的重要內容之一,得到政府和學界的廣泛重視。

基于我國長期以來的城鄉二元結構,城鄉基本公共服務供給具有顯著差異,其中鄉村的公共服務由鄉村自己承擔,服務內容簡單、服務水平較低。當前城鄉一體化要求促進基本公共服務均等化,由國家提供的公共服務愈來愈多地進入農村,使得鄉村治理和社區治理更強調服務性,服務內容愈來愈多,服務要求也愈來愈高[4]。2022年1月發布的《“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃》提出了社區服務建設要求,如精準化、精細化、智能化水平持續提升,社區就業吸納能力不斷增強,基本公共服務均等化水平明顯提升,并強調了要增加城鄉社區服務供給,強化為民、便民、安民服務功能。

完善易地扶貧搬遷安置社區服務、構建安置社區服務體系、增強服務能力是社區治理的重要內容,有助于實現縣域內城鄉社會治理一體化的目標。提高公共服務的可及性和水平不僅是易地扶貧搬遷農戶市民化的基本條件,也有助于促進搬遷農民“穩得住、能發展、可融入、有保障”。社區公共服務依據其功能、供給主體、服務項目等有多種劃分方式。如楊團將社區公共服務分為“自治型”服務、“保護型”服務、“專業型”服務以及“運營型”服務四大類[5]。林鳳祥將其分為日常生活服務、文體衛教服務、中介服務、其他服務[6]。李偉梁將社區公共服務劃分為社區物業管理和公共設施配套類、社區便民服務和社區保障類、社區民主治理類、社區管理和社區文化心理類[7]。陳偉東、張大維將社區公共服務設施分為生活服務設施、社會管理設施和社會福利設施三類[8]。

在社區公共服務供給方面,國內一些省市如北京市有著豐富的實踐經驗。黃恒學等分析了北京社區公共服務建設的“北京模式”,即圍繞社區居民需求,將社區服務站與居委會分開,對社區公共服務進行改革創新,多元投入,注重績效管理,建設規范化和標準化的智慧社區[9]。朱萌認為北京市通過流程再造,劃分社區公共服務的對象和服務種類,將服務供給流程制度化,提高了公共服務供給效能和基層治理效能[10]。此外,許多研究者提出應突出居民在社區公共服務供給中的作用。如容志等認為居民和居民組織是社區公共服務的核心生產者[11];定明捷等也認為社區公共服務的供給和價值創造離不開社區居民的參與[12]。

目前學術界對獲得感的定義尚未達成一致,但眾學者的解釋具有相似性。首先,獲得感一詞具有中國本土化特征,應結合我國全面深化改革、轉變經濟社會發展模式、實現共享發展的時代背景來理解[13]。丁元竹指出,獲得感是一項主觀指標,其實質是人們對于改革發展成果的實際享受以及享受多寡的主觀感受和滿意程度,包括客觀獲得感和主觀獲得感兩個方面[14],其中客觀實在的“獲得”是進一步觸發主觀感受的前提[15]。王浦劬等認為對獲得感的評價既強調了要以中國特色社會主義事業發展和改革開放的客觀實踐為基礎,又最終要回歸到人民群眾的主觀感知與評價,是主客觀的有機結合[16]。對于獲得感的內容,學者們認為其反映了基于時間節點的縱向比較結果與基于參照群體的橫向比較結果,可用民生成效的評價指標直接進行測度[17-19]。呂小康等認為獲得感還蘊含了一定的底層意識,大量研究尤其注重弱勢群體和普通民眾對改革發展帶來的權益的主觀體驗[20],它既是社會供給滿足民生需求程度的重要指標[21],也能夠反映社會公平公正程度[22]。于洋航的定量研究發現,城市社區公共服務對居民獲得感有顯著正向影響[23]。此外,學者們也特別關注農民、低收入家庭、少數民族等群體獲得感的影響因素[24-25]。

本文在易地扶貧搬遷農民調查數據的基礎上,首先采用描述性統計方法對被調查搬遷農民的獲得感與其人口經濟學特征、搬遷農民對安置社區公共服務的整體評價及各類服務的滿意度等進行描述性分析;其次,從社區公共服務入手,研究社區公共服務滿意度對易地扶貧搬遷農民獲得感的影響。

一、數據與方法

(一)數據來源

本研究使用西安交通大學人口與發展研究所陜西易地扶貧搬遷課題組于2021年7月、9月在陜西安康、商洛、渭南和榆林易地扶貧搬遷安置社區所收集的調查數據。其中,7月22—28日在安康市紫陽縣城關鎮仁和安置社區、嵐皋縣民主鎮明珠安置社區、農田安置社區,商洛市山陽縣城關鎮宏祥安置社區、丹鳳縣龍駒鎮鳳冠新城安置社區,渭南市澄城縣城關鎮惠安苑安置社區、合陽縣城關鎮古莘安置社區開展入戶調查。隨后,課題組于9月23—30日在榆林市靖邊縣張家畔鎮東新社區、定邊縣定邊街道新樂社區開展入戶調查。該調查以易地扶貧搬遷農戶為調查對象,共發放調查問卷1 350份,剔除重要數據缺失等無效樣本后,獲得有效問卷1 285份,有效率為95.19%,其中安康市394份,商洛市378份,渭南市221份,榆林市292份。

全部樣本的平均家庭規模為4.32人,人均耕地面積4.25畝,平均搬遷時長2.16年,2021年家庭人均收入10 921.71元。有外出務工經歷的家庭在全部樣本的占比為85.1%,家庭成員過去一年常住安置房的平均時間為9.16月。從戶主特征來看,戶主平均年齡53.78歲,8.4%的戶主為中共黨員,受教育程度在初中及以上的占比41.2%,從事農業、工業/服務業工作和無業者占比分別為15.8%、46.4%和37.8%。從被訪者特征來看,被訪者平均年齡為50.62歲,6.8%的被訪者為中共黨員,男性和女性被訪者分別占59.3%和40.7%,受教育程度在初中及以上的占比為39.0%,從事農業、工業/服務業工作和無業者占比分別為11.6%、33.7%和54.7%。

(二)被訪搬遷農民獲得感的描述性統計分析

用0～10分評價獲得感,分值越高表示獲得感越高。在全部樣本中,被調查搬遷農民的獲得感均值為5.54,說明易地扶貧搬遷農民搬遷后獲得感并不高。對搬遷農民獲得感進行正態性檢驗,發現其呈偏態分布。為分析不同人口經濟學特征的搬遷農民的獲得感情況,對其按照性別、年齡、健康狀況、受教育程度、搬遷時長、職業類型、家庭人均收入、家庭生計策略變動類型、搬遷后的生計類型、調查所在市進行分組。表1顯示,被訪者的獲得感因年齡、健康狀況、職業類型和調查市不同而存在統計上的顯著差異。總體上,30歲以下、身體健康、從事工業/服務業工作的被訪者的獲得感更高。經濟發展水平高的榆林市的被訪搬遷農民和經濟發展水平最低但搬遷工作做得更好的商洛市的被訪搬遷農民的獲得感較高,其次是安康市的搬遷農民,渭南市的被訪搬遷農民的獲得感最低。

表1 被訪搬遷農民的獲得感與人口經濟學特征

(三)被訪搬遷農民對安置社區公共服務的整體評價、滿意度與需求情況

在以往的研究中,呂維霞將公共服務質量分為客觀質量和主觀質量,主觀質量表現為公眾感知到的服務傳遞過程,如對服務的及時性、可接近性、準確性、愉悅性、安全性的感知狀況[26]。陳振明、李德國進一步將公共服務質量解釋為終端使用者獲得、享用公共服務的實際水平、可獲得性、及時性、經濟性、準確性和響應性[27]。當前對公共服務的評價多采用充足性、均衡性、普惠性、可及性等指標[28-29]。本研究中搬遷農民對安置社區公共服務的整體評價包括多樣性、充足性、時效性、便民性、回應性五個方面。其中,多樣性指居民多種生活需求的被滿足程度,充足性指社區服務產品數量的充足程度,時效性指及時回應或解決居民問題的效率,便民性指居民獲取社區服務的容易程度,回應性指社區對居民意見和需求的關注程度。

2019年國家發展改革委等部門聯合印發的《關于進一步加大易地扶貧搬遷后續扶持工作力度的指導意見》提出做好搬遷群眾醫療、教育等基本保障服務和就業服務。2020年民政部發布的《關于做好易地扶貧搬遷集中安置社區治理工作的指導意見》提出完善安置社區就業、教育、社會保險、救助、治安等公共服務,全面推進一站式服務。2021年《“十四五”公共服務規劃》也提出在欠發達地區特別是脫貧地區、易地扶貧搬遷大型安置區建設公共就業服務機構,提供全方位公共就業服務。由此,本研究將社區公共服務分為三類:(1)就業服務,包括就業信息咨詢、就業創業培訓;(2)醫療與保障服務,包括社區醫務室診療、社區兒童照護、社區居家養老、困難人群幫扶;(3)管理與便民服務,包括一站式業務辦理、矛盾糾紛調解、社區應急服務、社區文娛體育。

對安置社區公共服務的整體評價和社區公共服務的滿意度、需求情況的評價采用五級評分,分值越大,表示整體評價得分、滿意度、需求度越高。搬遷農民對安置社區公共服務整體評價的均值和頻率分布如圖1所示。

圖1 搬遷農民對安置社區公共服務的整體評價

圖1顯示,社區公共服務的多樣性、充足性、時效性、便民性、回應性評價得分均值分別為3.57、3.37、3.02、4.26、2.96,說明搬遷后農民享受和利用公共服務的便利程度和豐富程度有了較大改善,但安置社區對居民公共服務訴求的回應性和解決問題的時效性還需要進一步提高。

本次調查中有485個搬遷農民對一些具體社區公共服務滿意度評價為“0”,即認為所在社區沒有提供或者自己未享受到相應的公共服務,因此分析各類公共服務滿意度的有效樣本為800個。圖2顯示了搬遷農民對社區就業服務、醫療與保障服務、管理與便民服務的滿意度和需求情況。從各類公共服務的滿意度來看,搬遷農民對社區應急服務(3.9)、社區醫務室診療(3.39)、社區兒童照護(3.26)的滿意度較高;社區居家養老(2.98)、困難人群幫扶(2.94)等方面亟需改善。除社區兒童照護、矛盾糾紛調解、社區文娛體育外,搬遷農民對其余社區公共服務的需求度均高于滿意度,說明搬遷農民對公共服務的需求較高,當前社區服務尚不能完全滿足其需求。

圖2 搬遷農民對社區公共服務的滿意度和需求情況雷達圖

二、公共服務滿意度對搬遷農民獲得感的影響分析

(一)模型設定

為分析安置社區公共服務對搬遷農民獲得感的影響,采用有序Logit回歸模型和OLS回歸模型進行分析。因變量是“搬遷農民獲得感”,為0,1,2,…,10的整數值,屬于有序多分類變量,因此采用有序Logit回歸模型研究其影響因素。有序Logit回歸模型的基本式如下:

(1)

其中,y為受訪者的獲得感,j取值范圍為0～10,xi表示獲得感的第i個影響因素(i=1,2,…,m),m是影響因素的數量,累積模型如下:

(2)

式(2)中,pj表示搬遷農民獲得感處于某一水平時的概率;pj=p(y=j),j=0,1,2,…,10;αj為模型的截距,βn是一組與x對應的回歸系數;xn表示各個自變量,包括搬遷農民對安置社區公共服務的整體評價、對每項社區公共服務的滿意度以及搬遷農民人口經濟學特征;n為自變量的個數。此外,如將因變量視為連續變量,可使用OLS回歸模型進行穩健性檢驗。OLS模型如下:

yi=β0+β1xij+β2xi+μ

(3)

其中y表示搬遷農民獲得感,xij表示各個自變量,xi表示控制變量,β0表示常數項,μ表示誤差項。

(二)變量與測量

(1)因變量:搬遷農民獲得感。通過詢問搬遷農民“在我國搬遷政策中,您覺得您得到的多還是失去的多?”進行測量。用0～10分測度搬遷農民獲得感,0分表示有失無得,1～4分表示失大于得,5分表示得失相當,6～9分表示得大于失,10分表示有得無失。

(2)自變量:搬遷農民對安置社區公共服務的整體評價和對各類社區服務的滿意度。搬遷農民對安置社區公共服務的整體評價包括多樣性、充足性、時效性、便民性、回應性五個維度,采用五級里氏評分,1～5分別表示“非常差”“差”“一般”“好”“非常好”。根據調查地安置社區服務的基本情況,將易地扶貧搬遷安置社區公共服務劃分為就業服務、醫療與保障服務、管理與便民服務三大類及十個具體的社區服務項目。對于每個問題,問卷也采用了五級里氏評分,分別詢問搬遷農民對各類服務的滿意情況。

(3)控制變量:被訪搬遷農民人口經濟學特征。包括受訪者的性別、年齡、健康狀況、受教育程度、職業類型、家庭人均收入、人均耕地面積、搬遷時長、調查所在市。模型中的變量內涵、計算方法及描述性統計見表2。

表2 模型變量的描述性統計

(三)模型分析結果

如前所述,為分析安置社區公共服務對搬遷農民獲得感的影響,采用多分類有序Logit模型,并使用OLS回歸模型進行穩健性檢驗,分析結果如表3所示,模型的整體擬合效果較好。模型1采用了有序Logit回歸,平行線檢驗結果顯示該模型通過檢驗,可接受有序Logit回歸分析的結果,模型的穩健性良好。模型2采用OLS模型進行回歸,在自變量回歸結果上取得了與有序Logit模型基本一致的結果。

表3 搬遷農民獲得感的影響因素分析(n=800)

(1)從搬遷農民對安置社區公共服務的整體評價來看,安置社區公共服務的多樣性對搬遷農民獲得感有顯著的正向影響。搬遷農民對社區公共服務多樣性的評價越好,獲得感越高。安置社區公共服務的時效性、回應性對搬遷農民獲得感也有顯著的正向影響。這說明安置社區能夠通過滿足搬遷農民的多種生活需求、及時解決問題、關注居民意見來提高搬遷農民獲得感。而安置社區公共服務的充足性、便民性沒有通過顯著性檢驗,表明充足性和便民性不是搬遷農民獲得感的關鍵影響因素。根據訪談,搬遷農民普遍更加關注當前面臨的現實問題能否得到積極回應和及時解決,以保障自身在新環境下的日常生活。

(2)從社區公共服務滿意度來看,社區居家養老滿意度對搬遷農民獲得感有顯著的正向影響。搬遷農民對安置社區提供的老年人日間照料等居家養老服務的滿意度越高,獲得感也越高。被訪搬遷農民對困難人群幫扶、矛盾糾紛調解的滿意度對其獲得感也具有顯著的正向影響。但社區兒童照護滿意度則對搬遷農民獲得感有顯著的負向影響。搬遷農民對社區兒童照護服務(如幼兒園等)的滿意度越高,其獲得感反而越低。原因可能是兒童照護服務一般為非普惠式基本公共服務,安置社區提供的兒童照護服務越好可能收費越高,搬遷農民養育子女的壓力往往更大,因此其獲得感相對較低。同樣地,一站式業務辦理滿意度、社區文娛體育滿意度對搬遷農民獲得感有顯著的負向影響。搬遷農民對社區一站式業務辦理服務雖然比較滿意,但由于陜西易地搬遷農民大多未將戶籍轉入遷入地,一些業務辦理仍存在遷出地、遷入地“兩頭跑”的問題,無法充分享受該服務。對社區文娛體育滿意度較高的搬遷農民多為無工作或空閑時間比較多的人,雖然能夠享受這類公共服務,但其總體獲得感并不高。就業信息咨詢、就業創業培訓的滿意情況雖然對搬遷農民的獲得感有正向影響,但未通過顯著性檢驗。根據作者在安置社區的調研和訪談,原因可能是安置社區的就業信息咨詢、就業創業培訓等就業服務仍存在總量不足、與居民需求契合度不高等問題。此外,被訪搬遷農民對社區醫務室診療服務、社區應急服務的滿意度對其獲得感有負向影響,但未通過顯著性檢驗。搬遷農民對社區醫務室診療的需求度高于滿意度,大多被訪者對社區應急服務的使用率不高,這些都對被訪搬遷農民獲得感產生了負向影響。

(3)一些控制變量,如年齡、職業類型、調查對象所在市對搬遷農民獲得感也有顯著的影響。在本計量模型中,被訪者年齡對獲得感有顯著正向影響,年齡越大的搬遷農民獲得感越高。在職業類型中,相較于無業者,從事工業/服務業工作的搬遷農民獲得感更高。從調查所在市來看,不同城市的搬遷農民獲得感差異較大。被訪搬遷農民的家庭人均收入、人均耕地面積、性別、受教育程度、健康狀況對其獲得感無顯著影響。由于此次調查針對的是“十三五”時期易地扶貧搬遷農民,平均搬遷時長僅為兩年多,搬遷時長對搬遷農民的獲得感無統計上的顯著影響。

三、結論與建議

搬遷農民獲得感是評判易地扶貧搬遷成效及其后續扶持工作是否到位的重要依據。改善安置社區公共服務是社區治理的重要組成部分。根據本文的分析,得出如下結論:

1.搬遷農民的獲得感并不高,獲得感均值是5.54分,表明被訪搬遷農民雖然搬遷后獲得了一定的收益,但很有限。搬遷農民對社區公共服務的便民性和多樣性滿意度較高,說明公共服務的回應性和時效性還需要進一步提升。安置社區公共服務影響著搬遷農民的獲得感,其中服務的多樣性、時效性、回應性對搬遷農民獲得感有顯著的正向影響。

2.調查地搬遷農民對社區應急服務、社區醫務室診療、社區兒童照護的滿意度較高,而對就業信息咨詢、就業創業培訓、社區居家養老、困難人群幫扶的滿意度較低。搬遷農民對社區公共服務的需求較高,目前大部分社區尚不能很好地滿足其需求,需要進一步提升安置社區公共服務的供給水平。

3.搬遷農民對社區居家養老服務、困難人群幫扶、矛盾糾紛調解的滿意度對其獲得感有顯著的正向影響。社區兒童照護、一站式業務辦理、社區文娛體育服務的滿意度對搬遷農民獲得感有顯著負向影響。

總之,當前我國亟需鞏固脫貧攻堅成果,而完善搬遷社區公共服務是實現農民“穩得住、能發展、可融入、有保障”的重要措施之一。根據本文研究結論,提出如下對策建議:

1.提高搬遷安置社區公共服務的標準化水平,提高基本公共服務的均等化水平和可及性。當前貴州、陜西等地通過發布市民基本公共服務規范、搬遷安置社區公共服務地方標準,提高了搬遷安置社區公共服務的標準化水平。同時積極推動的搬遷社區星級評定等工作也獲得不錯成果,這些經驗值得在全國范圍推廣。此外,搬遷安置社區的公共服務也需要被納入安置地縣域的公共服務體系之中,促進縣域基礎設施、社會事業等優質公共資源下沉至搬遷安置社區。

2.創新搬遷社區公共服務的供給機制。如通過建立公私合作模式引入社會資本,非基本社區公共服務可以由市場主體提供。發揮市場機制和社會力量的優勢,采取政府購買服務、培育社會組織、吸納志愿服務等多種做法,引導企業等多元主體共同參與搬遷安置社區公共服務供給,并明確權責邊界。

3. 暢通居民表達需求的渠道,提高供需匹配度。安置社區基層組織要建設好社區公共服務綜合管理平臺,暢通居民表達需求的渠道,掌握搬遷農民的需求偏好。以居民需求為導向,合理組織和有效配置社區公共服務資源,解決搬遷農民急難愁盼問題,不斷完善就業信息咨詢、就業創業培訓、社區居家養老、困難人群幫扶等方面的公共服務。