英國針對(duì)祖輩照顧孫輩的政策支持研究

周 云,邵子涵

1.北京大學(xué) 社會(huì)學(xué)系,北京 100871;2.北京大學(xué) 中國社會(huì)與發(fā)展研究中心,北京 100871;3.中國地質(zhì)大學(xué) 外國語學(xué)院,北京 100083

一、問題的提出及研究背景

社會(huì)政策指政府在一定社會(huì)價(jià)值的指導(dǎo)下,為達(dá)到一定的社會(huì)性目的,向其社會(huì)成員提供社會(huì)服務(wù)和實(shí)施社會(huì)管理的政策體系[1]。社會(huì)政策研究可以從政策內(nèi)容和特點(diǎn)、政策目的和制定過程、政策的實(shí)施開展情況、政策效果與評(píng)估等角度開展。一個(gè)理想的社會(huì)政策分析(特別就單一政策)應(yīng)包括上述四大方面,其中每一部分都值得深入探討。本研究關(guān)注的是社會(huì)政策內(nèi)容和特點(diǎn),這是研究社會(huì)政策其他三大方面的基礎(chǔ),也是我們在對(duì)一個(gè)國家某類某項(xiàng)社會(huì)政策不熟悉、其政策細(xì)節(jié)又可能對(duì)我們制定或優(yōu)化已有政策有所啟發(fā)的情況下首先要開展的研究。本研究關(guān)注的政策是英國祖輩照顧孫輩與子女養(yǎng)育相關(guān)支持政策。子女養(yǎng)育支持政策可分為六大類別:補(bǔ)充養(yǎng)育子女的費(fèi)用、減少兒童貧困、促進(jìn)兒童的發(fā)展和健康、支持生育、促進(jìn)性別平等和女性職業(yè)發(fā)展[2],關(guān)于祖輩照顧孫輩的支持政策包含在子女養(yǎng)育支持政策中。

本文中的“祖輩照顧”與“隔代撫養(yǎng)”含義相近,但略有差別。兩者都指祖輩照顧、養(yǎng)育孫輩,然而前者更多側(cè)重祖輩的支持、輔助或部分性的孫輩照顧;后者則更多強(qiáng)調(diào)孫輩的父母不在孫輩身邊,祖輩承擔(dān)起全部的孫輩照顧與撫養(yǎng)責(zé)任。本文中祖輩照顧涉及的情況更為寬泛,祖輩照顧孫輩的責(zé)任和負(fù)擔(dān)也相對(duì)更輕。這類祖輩照顧已成為學(xué)術(shù)界關(guān)心的議題。國內(nèi)針對(duì)祖輩照顧孫輩的研究主要關(guān)注祖輩照顧現(xiàn)狀、特點(diǎn)和作用。例如,討論祖輩照顧孫輩的總體狀況[3-6],祖輩的實(shí)際付出[7- 10],以及祖輩照顧對(duì)子代生育水平的影響[11-16]。林卡和李驊討論了國外祖輩照顧的各類研究,如社會(huì)因素對(duì)隔代照顧的影響、隔代照顧對(duì)祖輩身心健康的影響、社會(huì)政策對(duì)隔代照顧的導(dǎo)向作用等[17]。這些研究凸顯了祖輩照顧在當(dāng)今社會(huì)中的流行狀況、對(duì)家庭傳承的重要作用以及對(duì)生育水平的影響。盡管有少數(shù)國內(nèi)學(xué)者曾經(jīng)呼吁應(yīng)給予照顧孫輩的祖輩一定的社會(huì)支持[5,18],但已有研究并沒有關(guān)注祖輩照顧孫輩可獲得怎樣的社會(huì)支持,且針對(duì)國外相關(guān)社會(huì)政策的研究也沒有專門收集和分析針對(duì)祖輩照顧孫輩的支持政策。

不僅國內(nèi)學(xué)術(shù)界沒有針對(duì)助祖政策進(jìn)行的研究,國外學(xué)界對(duì)如此特定的社會(huì)政策也少有關(guān)注。照顧子女方面的社會(huì)政策研究往往只關(guān)注對(duì)父母、子女兩代人的政策支持,對(duì)政策具體內(nèi)容討論少、宏觀評(píng)估多。例如從貧困、單親家庭、原生/繼生家庭子女的角度評(píng)估英國和澳大利亞兒童支持政策的影響[19];對(duì)歐盟國家子女支持政策效果的研究[2];對(duì)歐洲6國(含英國)針對(duì)家庭中不同胎次子女的政策支持效果的評(píng)估[20]。有關(guān)祖輩照顧孫輩的研究,更關(guān)注祖輩規(guī)模、祖輩面對(duì)的問題、社會(huì)對(duì)祖輩的關(guān)注情況。例如,有學(xué)者利用全國家庭家戶抽樣調(diào)查(NSFH)數(shù)據(jù)勾畫出1992—1994年間美國人口中祖輩的概況[21],認(rèn)為大多數(shù)被調(diào)查的美國非裔祖輩照顧孫輩的負(fù)擔(dān)和壓力大[22]。若以刊登歐洲各種社會(huì)政策的《歐洲社會(huì)政策雜志》為例,通過對(duì)“祖輩照顧”“政策”“英國”幾個(gè)主題詞的合并搜索,也可從一個(gè)側(cè)面探知關(guān)于祖輩照顧孫輩的社會(huì)支持政策的討論情況。搜索結(jié)果顯示這份雜志中關(guān)于祖輩支持政策的文章極少。Flynn的研究討論了有無兒童照顧服務(wù)以及這類服務(wù)是否可以彌補(bǔ)母親工作受到的影響。該研究將兒童照顧分成了公共、私營和非正式照顧,祖輩照顧屬于非正式類別。非正式照顧被認(rèn)為是可靠性弱、難以長期依賴的,這種狀況容易導(dǎo)致兒童的母親工作時(shí)間少或者直接離開職場[23]。在多篇關(guān)于歐洲國家(含英國)兒童照顧的研究文章中,關(guān)于祖輩對(duì)孫輩提供照顧所獲政策支持的討論極少,更多關(guān)注歐洲子女照顧政策對(duì)父母照顧能力的影響[24],父母育兒假在歐盟和其他國家的優(yōu)厚程度及政策對(duì)性別平等因素的考慮[25]。有些討論非英國祖輩支持政策的文章關(guān)注到所研究國家里有50%的祖輩照顧孫輩,并指出用于家庭服務(wù)、兒童照顧基礎(chǔ)設(shè)施、孕產(chǎn)假/父母育兒假方面的公共支出越多,越更可能促使祖輩照顧孫輩;支出越少,祖輩的照顧強(qiáng)度就會(huì)越大[26]。一些學(xué)者早期進(jìn)行的研究認(rèn)為,英國職場沒有針對(duì)承擔(dān)較重育兒負(fù)擔(dān)的母親制定特殊政策,僅提供了孕產(chǎn)期休假、補(bǔ)助以及保障母親重回工作崗位的權(quán)利這些基本保障。這促使更多母親傾向于從事兼職工作,而英國的勞動(dòng)力市場也提供了很多工作時(shí)間短的兼職工作[27]。研究提到雖然大部分兒童依靠母親調(diào)整工作時(shí)間來照顧,但家庭之外的兒童照顧大多由親屬無償承擔(dān),對(duì)于這些親屬提供照顧的類別和特點(diǎn)都缺乏討論。以上述對(duì)《歐洲社會(huì)政策雜志》中文章的梳理可略知國外研究對(duì)助祖政策探討的匱乏。

盡管存在少量關(guān)于祖輩育幼支持政策的研究,但針對(duì)中國祖輩普遍撫養(yǎng)孫輩且貢獻(xiàn)不容忽視的現(xiàn)狀,更應(yīng)該從政策方面對(duì)祖輩大力支持。在低生育水平和老齡化程度日益加劇的當(dāng)今社會(huì),歸納和分析祖輩在照顧孫輩時(shí)可享受的國家優(yōu)惠政策,可以平衡各類育兒資源,激發(fā)年輕夫妻的生育意愿?；谧髡咔捌诘难芯?本文將以英國為例,討論英國國家層面針對(duì)祖輩照顧孫輩的一些特殊政策。本文首先分析祖輩照顧孫輩的現(xiàn)實(shí)狀況,呈現(xiàn)處于照顧風(fēng)險(xiǎn)期的孫輩和提供照顧資源的祖輩的規(guī)模,以體現(xiàn)祖輩支持政策的必要性和合理性。其次,整理和歸納現(xiàn)階段英國有利于祖輩照顧孫輩的政策。最后,文章將討論相關(guān)政策特點(diǎn)及其對(duì)其他國家祖輩照顧孫輩支持政策的啟示。

二、研究方法及路徑

本文采用文獻(xiàn)法,廣泛查閱、記錄、分類、整理和分析祖輩照顧孫輩的相關(guān)政策。為保證政策內(nèi)容的準(zhǔn)確性和權(quán)威性,我們將主要通過英國政府網(wǎng)站收集政策信息,輔之以少量媒體報(bào)道。我們首先進(jìn)入英國政府網(wǎng)站(www.gov.uk);之后在“福利”“子女照顧/養(yǎng)育”和“生育/死亡/婚姻/照顧”幾大類別下逐一翻找祖輩照顧孫輩的相關(guān)資料(包括具體政策、相關(guān)政府文件和政府報(bào)道等),先甄別信息是否符合本研究的需要,再記錄符合要求的信息;最后匯總信息并對(duì)制定不同政策的政府管理部門、政策具體內(nèi)容和特點(diǎn)作出解釋和說明。此外,本研究也充分利用網(wǎng)絡(luò),撒網(wǎng)式地查找英國助祖政策的信息報(bào)道,力圖較為全面地呈現(xiàn)現(xiàn)有相關(guān)政策。

三、英國的兒童與祖輩人口情況

為便于后續(xù)討論,本部分分析助祖政策可能惠及或影響的群體,也就是英國總?cè)丝?、兒童人口和照顧兒童的祖輩人口。在討論人口?guī)模時(shí),我們以50年(1970—2020年)作為一個(gè)觀察時(shí)段。之所以選擇50年,一是因?yàn)榘雮€(gè)世紀(jì)的時(shí)間足夠長,能夠反映人口變動(dòng)的基本趨勢;二是前期研究發(fā)現(xiàn),這一時(shí)段英國的總和生育率發(fā)生了質(zhì)變;三是50年的人口變動(dòng)分析可為現(xiàn)行政策的研究鋪墊較為合理的解釋基礎(chǔ)。

首先,近年來英國總?cè)丝跀?shù)量穩(wěn)步增加,總和生育率維持在較高水平。英國在人口統(tǒng)計(jì)時(shí)常按照英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭這些不同地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和說明。例如英國2022年6月28日公布的2021年人口普查第一階段的人口數(shù)量只包括英格蘭和威爾士地區(qū),(1)參見“Census 2021 Results”, https:∥census.gov.uk/census-2021-results所以采用英國人口數(shù)據(jù)時(shí)需了解數(shù)據(jù)涵蓋的地區(qū)。過往年份的總?cè)丝跀?shù)據(jù)顯示,1970—2020年,英國總?cè)丝跀?shù)量穩(wěn)步增加,2020年達(dá)到6789萬人,50年間增加了1232萬人(見圖1)。年均人口增長率在2005—2010年間達(dá)到了1.05%;之后增長速度有所放緩,2015—2020年間年均人口增長率為0.62%。在歐洲主要國家中英國仍是人口增長率為正值、增長水平較高的國家;2020年英國人口總量在世界排名第21位。(2)參見 “Worldometer”,https:∥www.worldometers.info

圖1 1970—2020年英國總?cè)丝跀?shù)量及增長情況注:圖1的數(shù)據(jù)來源于聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部人口司的《2019年世界人口展望》 ,圖2～4的資料同源;年代分類遵從原數(shù)據(jù)

英國總?cè)丝跀?shù)量的增長得益于較高水平的總和生育率(見圖2)。英國在1975年之前的總和生育率維持在2以上,之后降至更替水平之下。1970—2020年,總和生育率最低點(diǎn)出現(xiàn)在2000—2005年(平均為1.66),其余年份總和生育率均在1.7以上。1985—1990年、2005—2010年、2010—2015年三個(gè)時(shí)間段的總和生育率都高于1.84,2005—2015年間的總和生育率維持在1.86～1.87的高位。在歐洲平均總和生育率為1.61的背景下,英國的總和生育率在歐洲國家(包含俄羅斯)中處于第9位,(3)參見 “Total Fertility Rate in Europe in 2021, By Country” ,https:∥www.statista.com/statistics/612074/fertility-rates-in-european-countries/高于歐洲的荷蘭[28],遠(yuǎn)高于亞洲的中國和日本[29]。

圖2 1970—2020年英國總和生育率情況

其次,如圖3所示,1970—2020年英國的出生人口數(shù)量呈現(xiàn)周期性波動(dòng)。1975—1980年、2000—2005年的新生兒人口數(shù)量相比前期減少,但之后數(shù)量又開始回升。這50年平均每年出生74.6萬嬰兒,2010—2015年年均出生嬰兒數(shù)量為80.6萬。這種波動(dòng)特征顯示英國的新生人口目前未出現(xiàn)日本那樣連年創(chuàng)新低的趨勢,出生人數(shù)相對(duì)平穩(wěn),人口發(fā)展依舊有活力。

圖3 1970—2020年英國新生兒人數(shù)

每年的新生兒數(shù)量變化使得每年的兒童數(shù)量也存在波動(dòng),而兒童數(shù)量決定需要照顧孫輩的祖輩數(shù)量,與祖輩照顧孫輩的議題直接相關(guān)。關(guān)于兒童年齡的跨度,我們根據(jù)計(jì)算“少兒撫養(yǎng)比”時(shí)考慮的年齡上限14歲以及計(jì)算總和生育率時(shí)將15歲女性列為育齡婦女,在本文中將0～14歲年齡段人口定義為兒童。根據(jù)這一年齡段兒童的人數(shù)來推測可能需要照顧孫輩的祖輩人數(shù)。圖4數(shù)據(jù)顯示,英國0～14歲兒童數(shù)量也呈現(xiàn)波動(dòng)趨勢,50年間平均每年有1 164萬名兒童,2020年時(shí)有1200萬名。不同年齡段兒童有不同的照護(hù)需求。例如0～4歲嬰幼兒需要父母更多的日常照顧和陪伴;5～9歲的孩子還需要一定的學(xué)習(xí)輔導(dǎo);10～14歲兒童對(duì)父母的依賴減少,但父母教導(dǎo)兒童的責(zé)任更重。圖4中各年齡組兒童人數(shù)的多少也意味著父母或者祖輩在照顧兒童時(shí)任務(wù)的輕重和精力投入的多少。

圖4 1970—2020年英國0～14歲兒童人數(shù)

最后,英國可以照顧孫輩的祖輩人數(shù)多、人力資源龐大。人們會(huì)于不同年齡成為祖輩,所以祖輩人數(shù)無法用某個(gè)年齡以上的人口來斷定。若非進(jìn)行特殊人口調(diào)查,我們無從知曉某一特定時(shí)間點(diǎn)上祖輩的具體規(guī)模,目前也很難從宏觀統(tǒng)計(jì)資料中獲取祖輩規(guī)模的具體信息。但祖輩人數(shù)可以從幾方面進(jìn)行推算:兒童規(guī)模、對(duì)應(yīng)每個(gè)兒童的祖輩人數(shù)、通過總和生育率考慮現(xiàn)有兒童會(huì)在多少個(gè)家庭中,再根據(jù)兒童家庭數(shù)推算理論上的祖輩規(guī)模。圖4中2020年0～14歲兒童總數(shù)為1200萬,若僅從這一人數(shù)考慮,每位兒童都會(huì)有四位祖輩(未考慮祖輩的生存狀況),可推算出2020年約有4800萬位祖輩可為這1200萬名兒童提供照顧。但我們并不知道這1200萬名兒童屬于多少個(gè)家庭。若以2020年總和生育率1.75推算,這些兒童可能生活在686萬個(gè)家庭中,則可知許多兒童會(huì)共有相同的祖輩,祖輩的人數(shù)減少至2744萬位。

雖然我們無法以年齡判斷祖輩人口規(guī)模,但按照生命歷程常理,人們開始成為祖輩的年齡多在50歲左右。再考慮到如果80歲后成為祖輩,照顧孫輩難免力不從心,所以本研究認(rèn)為50～79歲人群是可能成為祖輩且有余力提供孫輩照顧的祖輩[23]。(4)美國人口中55～64歲人群中已是祖輩的比例是78.7%;65歲及以上人群成為祖輩的比例高達(dá)81.4% 。圖5顯示,50～79歲的英國人口有2212萬,少于前文2744萬人的推算,其差別可能與年齡別死亡水平相關(guān)。

圖5 2020年各年齡段年齡英國人口注:資料來源于“Early indicators of UK population size and age structure” ,https:∥www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/populationandmigration/populationestimates/datasets/earlyindicatorsofukpopulationsizeandagestructure

四、英國針對(duì)祖輩照顧孫輩的政策

在英國,祖輩對(duì)孫輩的照顧作用非常重要。1/4的工作家庭、1/3的工作母親要靠祖輩來幫助照顧孩子。(5)參見“Looking after the Grandchildren? Make Sure it Counts towards Your State Pension”,https:∥www.gov.uk/government/news/looking-after-the-grandchildren-make-sure-it-counts-towards-your-state-pension祖輩這一重要的育幼資源也引起國家的關(guān)注和重視。在針對(duì)兒童或者父母的一些優(yōu)惠政策中,常有針對(duì)祖輩或者關(guān)乎祖輩利益的政策內(nèi)容。經(jīng)過搜索、查找、甄別相關(guān)資料,本節(jié)主要討論的內(nèi)容涉及祖輩退休后的養(yǎng)老金(“特定成人照顧兒童積分”)、退休前照顧孫輩可能享受的假期(“祖輩共享父母育兒假”)、照顧破碎家庭孫輩的經(jīng)濟(jì)支持(“祖輩共享父母育兒假、兒童撫養(yǎng)金”)以及祖輩主動(dòng)支付或利用的育兒資金(“免稅育兒計(jì)劃”)這四種與祖輩有關(guān)的福利政策。

(一)祖輩享有養(yǎng)老金

英國養(yǎng)老金主要由國民基本養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金組成。國民基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)是強(qiáng)制性繳納的國民保險(xiǎn)。人們在工作年齡階段繳納國民保險(xiǎn)費(fèi),到達(dá)退休年齡后領(lǐng)取養(yǎng)老金。如果在工作年齡階段照顧孫輩,祖輩就符合享受“特定成人照顧兒童積分”政策優(yōu)惠的條件。在此我們有必要首先了解英國國民保險(xiǎn),以便更清楚地認(rèn)識(shí)和理解這一積分政策。

1.英國國民保險(xiǎn)。英國國民保險(xiǎn)(National Insurance,NI)是在1946年《國民保險(xiǎn)法》實(shí)施之后開始逐步完善的保險(xiǎn)系統(tǒng)[30]。1946年的《國民保險(xiǎn)法》采取強(qiáng)制性繳費(fèi)的形式,保障著人們的失業(yè)、疾病、生育、養(yǎng)老和喪葬等。負(fù)責(zé)管理這一保險(xiǎn)系統(tǒng)的是英國皇家稅務(wù)及海關(guān)總署。繳納這一保險(xiǎn)的個(gè)體退休后可以領(lǐng)取國民基本養(yǎng)老金以及享受其他補(bǔ)貼。國民保險(xiǎn)有如下的特點(diǎn):

(1)人人需繳納。英國人16歲之后無論為單位工作還是作為自雇個(gè)體,當(dāng)工資達(dá)到一定水平后都需要通過自己的國民保險(xiǎn)號(hào)繳納國民保險(xiǎn)(NI)。根據(jù)英國政府的說明,(6)參見National Insurance: Introduction: Overview-GOV.UK (www.gov.uk)(2022-06-23)。如果受雇于他人,當(dāng)每周工資在123～190英鎊之間時(shí),自己不額外繳費(fèi),但可算作是自動(dòng)繳納了國民保險(xiǎn)費(fèi),計(jì)入繳費(fèi)年數(shù)。目前要求每周工資超過190英鎊的雇員和年收入超過6725英鎊的自營職業(yè)者繳納國民保險(xiǎn)費(fèi),一直繳至國家養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡。英國已經(jīng)取消國民65歲強(qiáng)制性退休的規(guī)定,正考慮2037—2039年間將國家養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡提高至68歲,(7)參見https:∥www.gov.uk/government/news/proposed-new-timetable-for-state-pension-age-increases因此國民保險(xiǎn)費(fèi)的繳納年數(shù)也將增加。當(dāng)收入低于上述金額、失業(yè)但沒有領(lǐng)取其他補(bǔ)助或者未在英國生活工作,人們也可以主動(dòng)繳納國民保險(xiǎn)費(fèi),補(bǔ)足或部分補(bǔ)齊領(lǐng)取養(yǎng)老金所需要的繳費(fèi)年數(shù),那么根據(jù)繳費(fèi)年數(shù),這些人退休后也可領(lǐng)取全額或部分國家養(yǎng)老金和其他補(bǔ)助。

(2)繳費(fèi)類別不同。根據(jù)個(gè)人的就業(yè)狀況和收入水平,國民保險(xiǎn)的繳費(fèi)有四種類別。受雇于他人的個(gè)體繳費(fèi)類別為1,費(fèi)用要交至個(gè)體達(dá)到國家養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的年份,繳費(fèi)金額由雇主自動(dòng)從雇員收入中扣除上交或雇主作為福利幫助雇員上交。交多少費(fèi)用根據(jù)個(gè)體工資金額確定。自雇個(gè)體的繳費(fèi)類別為2和4,同樣交至領(lǐng)取國家養(yǎng)老金的年齡。類別2適用于年收入在6725英鎊以上的人群,類別4則適用于年收入在9881英鎊以上的人群。類別3屬于為繳費(fèi)年限不足而自愿、主動(dòng)多補(bǔ)繳費(fèi)用的類別,只用于未來領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格(年數(shù))積累。類別2、4的繳費(fèi)金額需要額外計(jì)算,沒有像類別1那樣明確的說明。(8)2012年之前的具體繳費(fèi)比例和金額,可參見鄭春榮[30]的說明。

(3)繳費(fèi)后可享受國民保險(xiǎn)福利。無論是雇員還是自雇個(gè)體,只要交過國民保險(xiǎn),就都可以享受基本(舊)國家養(yǎng)老金或新國家養(yǎng)老金(2016年4月6日及之后達(dá)到國家養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的個(gè)體領(lǐng)取新國家養(yǎng)老金;之前的則在舊養(yǎng)老金體制下領(lǐng)取養(yǎng)老金)。想要拿到全額的舊國家養(yǎng)老金(每周141.85英鎊),一個(gè)人必須已經(jīng)交滿30年的國民保險(xiǎn)費(fèi)。(9)參見The Basic State Pension: Overview-GOV.UK (www.gov.uk)繳滿35年的國民保險(xiǎn)費(fèi)才能領(lǐng)取到全額的新國家養(yǎng)老金(每周185.15英鎊)。(10)參見The New State Pension: Your National Insurance Record and Your State Pension-GOV.UK (www.gov.uk)英國養(yǎng)老金的數(shù)額是固定統(tǒng)一的,但每年會(huì)上調(diào)一定比例。如果到了退休年齡已經(jīng)交過至少10年(不必是連續(xù)的10年)的國民保險(xiǎn)費(fèi)卻未達(dá)到繳滿國民保險(xiǎn)費(fèi)的年數(shù),則可以領(lǐng)取部分養(yǎng)老金。個(gè)體養(yǎng)老金與其國民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年數(shù)直接掛鉤。在英國,一些祖輩會(huì)為了照顧孫輩放棄自己的工作機(jī)會(huì),因此這些祖輩可能達(dá)不到領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的國民保險(xiǎn)繳費(fèi)年數(shù),從而影響自己晚年的經(jīng)濟(jì)水平。對(duì)此,英國政府早于新國家養(yǎng)老金系統(tǒng)實(shí)行之前建立了相關(guān)補(bǔ)救制度,即“特定成人照顧兒童積分”政策。

2.“特定成人照顧兒童積分”政策。該政策于2011年4月開始實(shí)施,與國民保險(xiǎn)繳費(fèi)相關(guān),也由英國皇家稅務(wù)及海關(guān)總署負(fù)責(zé)管理。根據(jù)英國官方的解釋,這項(xiàng)政策針對(duì)照看12歲以下兒童的兒童家人,他們因照看行為和貢獻(xiàn)獲得積分,增加國民保險(xiǎn)繳費(fèi)年數(shù)。(11)參見Specified Adult Childcare Credits: Fact Sheet-GOV.UK (www.gov.uk)(12)以“特定成人照顧兒童積分”名義申請國家保險(xiǎn)繳費(fèi)待遇的人有多種,但祖輩或其他家庭成員被列在首位。家庭成員的類別非常具有特點(diǎn),包括:未與子女同住的母親或父親;祖輩、曾祖輩、高祖輩;兄弟姐妹;姑姨叔舅。很多因照顧小孩沒有外出工作或工作年數(shù)減少的媽媽更可以申請這一積分項(xiàng)目。

“特定成人照顧兒童積分”政策(也包括其他類別的親屬)(13)參見Specified Adult Childcare Credits: Fact Sheet-GOV.UK (www.gov.uk)需要政策實(shí)施對(duì)象滿足如下條件:(1)祖輩還未達(dá)到退休年齡、還在積累國民保險(xiǎn)繳費(fèi)年數(shù);(2)祖輩在照顧12歲以下的孫輩;(3)孫輩在外工作的父母自身或其雇主在繳納國民保險(xiǎn);(4)在外工作的父母領(lǐng)取著面向所有16歲以下兒童的政府普惠的兒童津貼。(14)有關(guān)兒童津貼的詳細(xì)說明參見秦婷婷[31]的文章。轉(zhuǎn)移這種積分的必要條件是轉(zhuǎn)出積分的一方(一般是父母)一定在申領(lǐng)著政府的兒童津貼。只要領(lǐng)取兒童津貼,就會(huì)自動(dòng)享受國民保險(xiǎn)類別3的權(quán)利。(15)參見Claim Child Benefit: What You’ll Get-GOV.UK (www.gov.uk)。兒童津貼不僅僅是(在經(jīng)濟(jì)上助力子女養(yǎng)育)改善養(yǎng)育子女的經(jīng)濟(jì)水平,申領(lǐng)兒童津貼的其他好處是能夠增加國民保險(xiǎn)繳費(fèi)的年數(shù)。正是因?yàn)閮和蛸N與國民保險(xiǎn)繳費(fèi)計(jì)算關(guān)聯(lián)在一起,也正是因?yàn)橛纱藥淼暮锰幙梢赞D(zhuǎn)移給其他家人,因此國家始終宣傳兒童津貼這一項(xiàng)目,促使年輕父母申領(lǐng)。https:∥www.gov.uk/hmrc-internal-manuals/child-benefit-technical-manual/cbtm01020因此,孩子父母可以把兒童津貼自動(dòng)附帶的國民保險(xiǎn)繳費(fèi)累積的年數(shù)轉(zhuǎn)給有需要的其他家人,包括孩子的祖輩,轉(zhuǎn)移雙方在申請表上簽字即可。因此,這些積累的繳費(fèi)年數(shù)可實(shí)現(xiàn)代際間的轉(zhuǎn)移。

(二)孩子的祖輩與父母共享育兒假

“祖輩共享父母育兒假”是2015年卡梅倫政府提出的,原計(jì)劃2018年開始執(zhí)行,但目前尚未執(zhí)行,(16)以下就這一政策的解釋均出自“Shared Parental Leave and Pay”,https:∥www.gov.uk/shared-parental-leave-and-pay/what-youll-get。仍有可能在未來得到落實(shí)和執(zhí)行,該政策的基礎(chǔ)是2015年開始執(zhí)行的“父母共享育兒假”政策?！案改腹蚕碛齼杭佟钡臅r(shí)長是近一年中的50周,其中37周為帶薪假,薪金水平可以是每周156.66英鎊,也可是平均周薪的90%,兩者取較低者。人們可以在限定的周數(shù)內(nèi)一次性休完或以最多分成三段的方式休育兒假;孩子的父母可以同時(shí)休或交錯(cuò)休育兒假。(17)英國有關(guān)孕產(chǎn)婦的假期類別多,有時(shí)項(xiàng)目之間有關(guān)聯(lián),如休A假就不能休B假,或者A、B、C假可以同時(shí)累加休等。這里僅討論了與祖輩相關(guān)的政策,其他孕產(chǎn)婦和育兒假政策的解釋可參見秦婷婷[31]的文章?！白孑吂蚕碛齼杭佟钡恼咴居?jì)劃讓祖輩共享這50周的假期。因?yàn)橛醒芯堪l(fā)現(xiàn)一半休完產(chǎn)假回來工作的母親指望祖輩照看孩子。(18)參見“Chancellor Announces Major New Extension of Shared Parental Leave and Pay to Working Grandparents”,https:∥www.gov.uk/government/news/chancellor-announces-major-new-extension-of-shared-parental-leave-and-pay-to-working-grandparents然而人們對(duì)“父母共享育兒假”的了解不多,真正休假的人更少。2018年時(shí)只有2%有資格休育兒假的父母真正享受了該假期。(19)參見“Government Shelves ‘Grandparental Leave’ Reform”,https:∥www.peoplemanagement.co.uk/article/1744928/government-shelves-grandparental-leave這使得政府認(rèn)為將這一假期再與祖輩共享的可能性更小,因此代際間共享的計(jì)劃暫時(shí)擱淺。未來是否還會(huì)重啟不得而知,但祖輩幫助年輕父母重返工作崗位所做出的貢獻(xiàn)顯而易見,政府為補(bǔ)償祖輩貢獻(xiàn)做出的努力也是明顯的。專門服務(wù)于50歲以上顧客的英國SAGA公司已經(jīng)率先實(shí)行起祖輩育兒假,即從2021年底開始,新晉祖輩可以休一周的帶薪假來幫助子女照顧新生孫輩。(20)參見“Is Grandparental Leave the Next Big Employee Perk?”,https:∥www.hrmagazine.co.uk/content/news/is-grandparental-leave-the-next-big-employee-perk;“We Launch Our New Grandparents’ Leave Policy”,https:∥www.saga.co.uk/careers/our-stories/grandparents-leave

(三)祖輩領(lǐng)取兒童撫養(yǎng)金

兒童撫養(yǎng)金政策主要針對(duì)破碎家庭。(21)參見Child Maintenance Service: What Child Maintenance is-GOV.UK (www.gov.uk),https:∥www.gov.uk/child-maintenance-service當(dāng)家庭破裂(孩子的父母分居、離異甚至是父母從未有過正式的固定關(guān)系),16歲以下子女(或20歲以下仍在上學(xué)的子女)的撫養(yǎng)存在經(jīng)濟(jì)困難時(shí),如果父母是合法居住在英國的人,在雙方已經(jīng)達(dá)成共識(shí)且有經(jīng)濟(jì)撫養(yǎng)協(xié)議書的前提下,與孩子住在一起的父母一方可以與另外一方協(xié)商如何按時(shí)足額地支付養(yǎng)育子女的撫養(yǎng)費(fèi),也可由政府部門幫助協(xié)調(diào)執(zhí)行協(xié)議書內(nèi)容。負(fù)責(zé)這一工作的英國政府部門是2012年成立的兒童撫養(yǎng)金服務(wù)機(jī)構(gòu),隸屬于就業(yè)與養(yǎng)老金部;在此之前,兒童撫養(yǎng)金相關(guān)工作由現(xiàn)已取消的兒童支持機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。(22)參見“Children to Benefit from Changes to Child Maintenance Service”,https:∥www.gov.uk/government/news/children-to-benefit-from-changes-to-child-maintenance-service有需求的父母要通過CMS申請這一有償服務(wù)。CMS則根據(jù)不與子女住在一起的父母一方的收入狀況,決定其應(yīng)支付的撫養(yǎng)金額和交付時(shí)間,按時(shí)收集這筆撫養(yǎng)費(fèi)再進(jìn)行轉(zhuǎn)交。領(lǐng)取撫養(yǎng)費(fèi)的一方也可以是孩子除父母以外的監(jiān)護(hù)人或負(fù)責(zé)照顧孩子的祖輩。

這一政策強(qiáng)調(diào)了當(dāng)祖輩是孫輩的主要照顧者時(shí),他們可以領(lǐng)取到孫輩父母支付的撫養(yǎng)費(fèi)。在現(xiàn)實(shí)中,我們只知道英國破碎家庭數(shù)和生活在破碎家庭的兒童數(shù)(2017—2018年英國有240萬個(gè)破碎家庭,350萬名兒童生活在其中)以及兒童的一方父母領(lǐng)取到的兒童撫養(yǎng)金總數(shù)(2017—2018年,相關(guān)父母所付撫養(yǎng)費(fèi)達(dá)20億英鎊,其中父母雙方協(xié)商支付的費(fèi)用占到14億英鎊,靠政府部門協(xié)調(diào)和管理后所付費(fèi)用為6億英鎊)。(23)參見https:∥www.gov.uk/government/statistics/separated-families-population-statistics-april-2014-to-march-2018。這一統(tǒng)計(jì)資料的表3數(shù)據(jù)說明,89%的主要照顧者(也就是可領(lǐng)取撫養(yǎng)費(fèi)的一方)為女性;30～45歲是主要照顧者分布最多的三個(gè)5年分的年齡段;50歲以上主要照顧者仍然占有11%,這11%的主要照顧者中除父母外,應(yīng)該有部分為祖輩。領(lǐng)取過這一兒童撫養(yǎng)金的祖輩數(shù)量未知,但至少破碎家庭兒童撫養(yǎng)金的政策考慮到了祖輩養(yǎng)育孫輩應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(四)祖輩可利用免稅育兒計(jì)劃(TFC)

“免稅育兒計(jì)劃”也面向祖輩。祖輩可以通過這一計(jì)劃直接補(bǔ)充孫輩照顧的資金;或者祖輩可以自己注冊托幼機(jī)構(gòu)、在機(jī)構(gòu)中照顧自己的孫輩,獲取照顧費(fèi)用。TFC是英國政府2017年4月推出的一個(gè)育兒項(xiàng)目,受英國皇家稅務(wù)及海關(guān)總署管理。最初受惠者是有4歲以下子女的父母(或有17歲以下殘疾子女的父母),目前要求子女的年齡在12歲以下。根據(jù)英國政府的說明,(24)參見“Tax-Free Childcare: 10 Things Parents Should Know”,https:∥www.gov.uk/government/news/tax-free-childcare-10-things-parents-should-know(2022-7-1)這一計(jì)劃的目的是讓工作的父母在政府的補(bǔ)助下,有更多資金支付子女的托幼費(fèi)用。申請這一計(jì)劃的人必須是正在工作、周工資不少于120英鎊、年收入不超過10萬英鎊的父母。政府對(duì)申請人資格的要求有詳細(xì)的說明,包括各種福利之間的兼容性或排他性、工作狀態(tài)和工資水平的計(jì)算等。(25)參見“Tax-Free Childcare”,https:∥www.gov.uk/tax-free-childcare (2022-07-01)申請人要在政府官方網(wǎng)站上先開設(shè)一個(gè)在線賬戶,之后向賬戶中存錢,并用其中的錢款來支付托幼費(fèi)用。這一計(jì)劃的特點(diǎn)是個(gè)人存入多少錢,政府就配套存入20%,什么時(shí)候存、存多少由父母決定,但父母每年最多可給每個(gè)適齡子女存入1萬英鎊。申請人資格每3個(gè)月線上核實(shí)一次。若父母決定退出這一計(jì)劃,他們可以拿回自己投入的資金部分,政府配套部分則由政府收回。

盡管這一計(jì)劃要求申請父母有工作收入,但符合標(biāo)準(zhǔn)的父母不一定自掏腰包存款,祖輩、其他家人甚至是雇主也可以為其賬戶注入資金。(26)參見“Tax-Free Childcare: 10 Things Parents Should Know”,https:∥www.gov.uk/government/news/tax-free-childcare-10-things-parents-should-know (2022-07-01)同時(shí),居住在英格蘭或蘇格蘭的祖輩如果是兒童照顧者并已注冊過且在小孩家外提供照顧,就可以得到來自“免稅兒童計(jì)劃”賬戶中支付的托育費(fèi)。(27)參見“Childcare you can Get Help Paying for”,https:∥www.gov.uk/help-with-childcare-costs因此,在這一計(jì)劃中,祖輩一可為兒女投入資金,幫助他們支付托幼費(fèi)用;二是祖輩可以從子女甚至是自己投入的資金中得到照顧孫輩的費(fèi)用。

五、綜合討論

祖輩照顧孫輩是常見現(xiàn)象,是兒童養(yǎng)育過程中家庭內(nèi)部平衡分工的一種形式?，F(xiàn)代社會(huì)中,祖輩對(duì)孫輩的照顧已不單純是出于對(duì)孫輩健康成長的考慮,還讓子女(孫輩的父母)有“歇息”的機(jī)會(huì),更使得子女得以安心工作,具有利他性。祖輩的付出應(yīng)得到認(rèn)可和回報(bào)。研究不同的回報(bào)形式,適當(dāng)拓展祖輩照料資源、激勵(lì)祖輩發(fā)揮自己的作用,無論對(duì)祖孫還是社會(huì)都有很大益處。我們對(duì)英國祖輩照顧孫輩的國家支持政策進(jìn)行了挖掘、梳理和分析。經(jīng)過前期的研究,預(yù)判英國祖輩會(huì)不同程度地照顧孫輩,政府推出并實(shí)施了各種支持政策和措施。研究結(jié)果也驗(yàn)證了我們的預(yù)期。目前英國助祖政策項(xiàng)數(shù)不多,但均有指向和特點(diǎn)。

首先,前文提及,在未考慮死亡因素的情況下,英國有0～14歲孫輩的祖輩數(shù)量為2700萬左右,形成了孫輩照顧資源的基本盤。有英國官方新聞提及,處于工作年齡的700萬祖輩中有一半擁有16歲以下的孫輩;63%的祖輩幫忙照顧16歲以下的孫輩;在退休年齡不斷提升的情況下,未退休仍處于工作狀態(tài)的祖輩比例會(huì)越來越大。(28)Looking after the Grandchildren? Make Sure It Counts Towards Your State Pension-GOV.UK (www.gov.uk),https:∥www.gov.uk/government/news/looking-after-the-grandchildren-make-sure-it-counts-towards-your-state-pension曾任英國財(cái)政大臣的喬治·奧斯本指出,2015年左右,因?yàn)楹⒆拥母改父恫黄饍和ＳM(fèi),有近200萬祖輩要放棄工作、減少工作時(shí)間或請假來幫忙照顧自己的孫輩;從未拿出時(shí)間照顧16歲以下孫輩的祖輩中,10%是因?yàn)楣椭鞑粶?zhǔn)假或者祖輩認(rèn)為自己不該為照顧孫輩而請假。(29)參見“Chancellor Announces Major New Extension of Shared Parental Leave and Pay to Working Grandparents”,https:∥www.gov.uk/government/news/chancellor-announces-major-new-extension-of-shared-parental-leave-and-pay-to-working-grandparents針對(duì)祖輩照顧孫輩的社會(huì)政策可以彌補(bǔ)祖輩的一些損失,對(duì)他們的付出做出一定補(bǔ)償。

其次,英國助祖政策并非單獨(dú)制定,而是融入在現(xiàn)有政策中的。在眾多育兒政策中,有四項(xiàng)考慮到了祖輩利益(見表1)。表中政策①～④依次代表特定成人照顧兒童積分、祖輩共享父母育兒假、免稅育兒計(jì)劃和兒童撫養(yǎng)金。這些政策都是在其他政策中強(qiáng)調(diào)了對(duì)祖輩的適用性,有助于改善祖輩經(jīng)濟(jì)狀況。政策①是祖輩通過照顧孫輩為自己未來領(lǐng)取養(yǎng)老金積累年數(shù);政策②、③、④是祖輩在照顧孫輩的過程中可獲得一定經(jīng)濟(jì)支持。政策①和②都是在總量(個(gè)人積累養(yǎng)老金的年數(shù)、個(gè)人可休假的天數(shù))不變的前提下,相關(guān)權(quán)利可在代際間(祖輩與其子代)轉(zhuǎn)移,主要是子代將自己的權(quán)益轉(zhuǎn)至祖輩(也就是其父母)。政策③對(duì)祖輩和祖輩子女都有益,是四項(xiàng)政策中唯一一個(gè)祖輩(但不僅限于祖輩)可以用自己的資金去幫助子女育兒的政策。該政策的前提條件是資金分配需要經(jīng)過政府部門,祖輩、子女或工作單位將資金存入政府部門為個(gè)人專門設(shè)立的賬戶中,可獲得120%的回報(bào)(因?yàn)檎a(bǔ)貼20%)。這一特定賬戶中的資金可以用于緩解子代托幼的壓力,也可以用于祖輩照顧孫輩。政策①、②、③適用于所有家庭,政策④限定于破碎或父母不全的家庭。幾項(xiàng)政策與稅、保險(xiǎn)以及工作相關(guān),所以分別主要由英國皇家稅務(wù)及海關(guān)總署與英國就業(yè)與養(yǎng)老金部兩個(gè)部門來管理。

表1 與祖輩照顧孫輩相關(guān)的政策概要

從政府資金投入的角度考察,政府并沒有為祖輩額外投入資金。四項(xiàng)政策中,“特定成人照顧兒童積分”政策中政府也沒有額外的資金負(fù)擔(dān)。政府規(guī)定,所有人都需要繳納國民保險(xiǎn),但其也意識(shí)到并不是所有人都能交滿領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年數(shù)。允許代際間轉(zhuǎn)移繳費(fèi)年數(shù)是一項(xiàng)政府無需額外花費(fèi)但能提高老年人養(yǎng)老金水平的舉措。代際間轉(zhuǎn)移繳費(fèi)年數(shù)指子代向祖輩(其父輩)轉(zhuǎn)移繳費(fèi)年數(shù);可轉(zhuǎn)移的年數(shù)一定是子代自己未來領(lǐng)取養(yǎng)老金沒有影響的年數(shù)。若未來“祖輩共享父母育兒假”得到落實(shí),政府和工作單位可能要支付部分帶薪假的工資。“免稅育兒計(jì)劃”這一政策,政府需要有資金投入,也就是前文提及的20%的投入;但政策限定了每個(gè)子女每年只可存入的金額(1萬英鎊)。有多少人(包括祖輩)利用這一優(yōu)惠政策存入資金、存入資金的數(shù)額以及政府配套存入的金額需進(jìn)一步分析,以確定這一政策給政府帶來的實(shí)際資金負(fù)擔(dān)。“兒童撫養(yǎng)金”政策中政府完全沒有資金注入的負(fù)擔(dān),一切需由子代承擔(dān)。因此,這四項(xiàng)政策有政府少花或不花錢的特點(diǎn)。

這四種并非只針對(duì)祖輩的政策中,對(duì)祖輩的關(guān)注不容忽視,特別強(qiáng)調(diào)子代(而非僅僅由國家)為其父母(祖輩)的付出可做出的利他舉動(dòng)——將原屬于自己的利益轉(zhuǎn)移給祖輩。這種政策安排并未增加政府的資金投入,更多賦予了政府指導(dǎo)和管理的責(zé)任和義務(wù),結(jié)果卻可增加兩代人(祖輩與子代)的交流、促進(jìn)代際間的和諧。

最后,根據(jù)孫輩年齡明確受益人群。政策制定者在政策制定初期要考慮多種因素,包括目標(biāo)政策涉及的人群規(guī)模即多少人將受益于本政策。當(dāng)人群規(guī)模大、政策全面覆蓋難以實(shí)現(xiàn)或支持力度有限時(shí),需要考慮如何縮小受益群體范圍,使有限的政策資源落到實(shí)處。本文所討論的針對(duì)祖輩的政策,如上所述,是一些隱性或間接產(chǎn)生影響的政策。這些政策的目標(biāo)人口明確,也就是祖輩。祖輩在政策中是一種身份概念,不像年齡,有一個(gè)一刀切的時(shí)點(diǎn)特征。這種身份概念也不像性別,是一個(gè)基本上固定不變的概念。成為祖輩的年齡是動(dòng)態(tài)的。例如,當(dāng)祖輩本身和子代生育年齡早(如25歲生育),人們約在50歲時(shí)就可成為祖輩。當(dāng)兩代人生育時(shí)間晚(如30歲生育),人們60歲時(shí)會(huì)成為祖輩。以英國當(dāng)前平均生育年齡(30.4歲)(30)英國2015—2020年婦女平均生育年齡為30.4歲,參見United Nations Department of Economic and Social Affairs Population Division: World Population Prospects 2019, custom data acquired via website.計(jì)算,人們會(huì)在近61歲時(shí)成為祖輩。這種粗略的解釋只能指出人們成為祖輩的大致年齡。這一年齡的祖輩可能處于工作狀態(tài)也可能處于退休狀態(tài)。按照英國現(xiàn)階段退休年齡65歲的標(biāo)準(zhǔn),很多祖輩會(huì)陷入自己仍在工作、又需要幫子女照顧孫輩的兩難狀態(tài)。若仍在工作,祖輩就可能面臨請假難、工資受損、養(yǎng)老金資格年限不足等狀況。英國政府針對(duì)祖輩育幼的一些政策也正是照顧到他們的利益。同時(shí),相關(guān)政策又有孫輩的年齡限制。哪怕有成年孫輩的祖輩依舊年輕且在工作,也不屬于政策惠及的人群。如此一來,祖輩照顧孫輩的政策可更為精準(zhǔn)地面向照顧幼小孫輩的祖輩人口,政策人群的復(fù)雜性得以簡化。

通過以上的研究與分析,當(dāng)前英國面向祖輩的優(yōu)惠政策及其特點(diǎn)逐步清晰。政策的項(xiàng)數(shù)不多,內(nèi)容直白,優(yōu)惠明確。更為特殊的一點(diǎn)是這些政策無需政府額外投資或者僅涉及少量投資,只通過更為靈活的代際優(yōu)惠轉(zhuǎn)移就能達(dá)到認(rèn)可、支持祖輩照顧孫輩的目的,是一種以“花小錢辦好事”為理念或原則的政策實(shí)踐。然而這些政策制定的目的還需進(jìn)一步根據(jù)事實(shí)資料去分析。例如政策是為豐富福利制度、支持祖輩生活、優(yōu)化嬰幼兒照顧資源而制定,還是為間接穩(wěn)定和推高國家的生育水平而制定?政策的效果也有待檢驗(yàn),祖輩對(duì)這些政策的需求和改進(jìn)訴求同樣也需要考慮。但無論如何,面對(duì)龐大祖輩照顧資源,任何有益于祖輩照顧孫輩的經(jīng)濟(jì)支持都會(huì)讓祖輩受益,讓其子女安心工作。相關(guān)政策能適當(dāng)減輕個(gè)體家庭嬰幼兒養(yǎng)育的負(fù)擔(dān),使其獲得更良好的育兒體驗(yàn),最終會(huì)促進(jìn)國家整體生育水平的提升,使人口得以均衡發(fā)展。

2022年7月,國家衛(wèi)生健康委員會(huì)聯(lián)合其他部委共同發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》,(31)參見“關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見”,http:∥www.nhc.gov.cn/rkjcyjtfzs/s7785/202208/9247dd64744c42df9522c4fa2cb78e42.shtml其中特別強(qiáng)調(diào)了3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展以及提高家庭嬰幼兒照護(hù)能力,支持隔代照料和家庭互助的照護(hù)模式。祖輩照顧孫輩進(jìn)入國家決策層關(guān)心的議題,但國家對(duì)如何鼓勵(lì)和支持祖輩照顧孫輩仍沒有清晰的做法說明。本文所討論的英國助祖政策,特別是對(duì)政策內(nèi)容的梳理和分析,例如代際間養(yǎng)老金繳費(fèi)年數(shù)的轉(zhuǎn)移、在職祖輩照顧孫輩的育兒假期安排、祖輩對(duì)破碎家庭孫輩進(jìn)行照顧可獲得的利益等,為我們未來完善相關(guān)的支持政策提供了一定的思考基礎(chǔ)。