小城鎮人口研究:熱點議題與未來展望

王雪芹,周秀慧,王 維

(南京郵電大學 地理與生物信息學院,江蘇 南京 210023)

發展小城鎮對于中國經濟社會發展、城鎮化推進、城鄉統籌均具有重要戰略意義[1]。在1982—2020年間,中國小城鎮的人口規模由4 740萬人增長到32 482萬人,增長了約8倍,占全國城鎮總人口的比重由29.6%增長到36.1%,小城鎮的數量由2 523個增加至21 157個,但每個小城鎮的平均人口規模卻由1.88萬人下降至1.5萬人。國家發展和改革委員會印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》明確要求深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略,提高新型城鎮化建設質量,并提出了城區常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制、持續優化城鎮空間布局和形態、促進大中小城市和小城鎮協調發展等具體措施。因此,在中國人口發展的關鍵轉折期,總人口規模增長趨緩、人口流動更趨集聚的新形勢下,探討小城鎮人口的集聚力與發展態勢以及如何實現小城鎮高質量發展等問題,對推進新型城鎮化建設和實施鄉村振興戰略具有重要的理論和實踐意義。

在過去的近40年里,學術界關于小城鎮人口的研究成果日益豐碩,涉及地理學、人口學、經濟學及社會學等不同學科,雖然研究各有側重點,但大部分為微觀或中觀層面的質性研究,宏觀層面的定量研究相對薄弱,主要原因之一在于統計數據獲取困難。另外,現有成果多為專題研究,基礎性的綜述類研究十分欠缺。鑒于此,本文從小城鎮的人口規模界定標準、人口流動與遷移特征、人口規模及預測、人口集聚力及提升對策、人口城鎮化貢獻等方面展開系統梳理和總結,提出未來可能的研究方向與重點,以期為中國小城鎮人口的相關研究以及更好地推進新型城鎮化建設與實施鄉村振興國家戰略提供理論借鑒。

一、小城鎮的人口規模界定

(一)國外小城鎮人口規模界定標準

人口規模是界定小城鎮的重要指標之一,但不同國家的具體界定標準差異懸殊,目前仍未達成共識。國外將國土空間區分為“城”“鎮”“村”三種,依據人口規模區分出“小城市”“小城鎮”等類型,但各國劃分標準不同。例如,美國人口普查局 (United States Census Bureau)規定小城鎮的人口規模為2.5萬至10萬人之間;德國將5 000至20 000人的居民點界定為小城鎮;大多數中歐國家沒有官方的小城鎮人口規模界定標準;一些發展中國家小城鎮的人口規模介于5 000至20 000人之間;印度將人口少于10萬人的城鎮中心或集聚區定義為小城鎮[2]。Hardoy和Satterthwaite提出,隨著國家和地區的發展,人口規模的界定標準無法永久適用,小城鎮或小城市的規模界定是一個動態過程,需根據國家和地區發展水平的變化作相應調整[3]。正是概念界定的差異導致了歐洲、亞洲、北美等國家截然不同的城市等級規模結構[4]。

(二)中國小城鎮人口規模界定標準

國內學術界對小城鎮的界定具有廣狹義之分,可概括為三種觀點:寬口徑包括縣級市城關鎮、縣城關鎮、一般建制鎮和農村集鎮;中口徑包括建制鎮和縣城城關鎮;窄口徑是指除縣級市或縣的城關鎮以外的建制鎮。無論哪種觀點,建制鎮是小城鎮的主體已成為廣泛共識,并且人口規模一直是中國政府認定建制鎮的重要標準之一。1955年發布的《關于城鄉劃分標準的規定》界定建制鎮人口規模為2000人,不足2000人但有商業聚集的少數民族聚集點也可設為建制鎮。1984年調整為總人口少于2萬人、鄉政府駐地非農人口超過2000人或占比10%以上,此外人口不足2000人的少數民族地區、邊遠地區、山區等居民點也可設鎮。2000年民政部發布了更為細致的設鎮標準,按照人口密度、總人口規模、財政收入、工農業總產值等劃分不同區間進行界定,如人口密度低于50人/平方公里、總人口1萬人以上、財政收入200萬元以上、工農業產值1億元以上、駐地常住人口占總人口30%以上、二三產業產值占GDP的50%以上的政府駐地可設鎮;人口密度高于350人/平方公里、總人口3萬人以上、財政收入400萬元以上、工農業產值3億元以上、駐地常住人口占總人口30%以上、二三產業產值占GDP的50%以上的政府駐地亦可設鎮。目前中國采用2000年的設鎮標準,但鑒于小城鎮概念尚未統一,小城鎮的人口規模設定標準也未統一。

部分中國小城鎮人口已超過10萬人,達到中小城市人口規模,但行政體制上仍屬于建制鎮,其特殊性及存在的問題引起了學者們的廣泛討論,普遍認為特大鎮的發展受到現有行政體制機制的束縛,應通過“鎮改市”進行擴權升級,但實際改市后可能存在行政管理水平落后、公共服務分擔機制不完善等困難[5]。

(三)小城鎮人口的統計口徑

市鎮人口統計口徑對地區城鎮化率的計算結果具有顯著影響,學者們關于不同時期人口統計口徑展開了相關研究。鎮人口統計口徑的數次調整內容主要體現于全國人口普查方案中,學者早期基于國家發布的有關城鄉劃分的文件及人口普查資料對城鎮人口的統計口徑進行了歷史演變分析,認為統計口徑在總體上是可信的,但在進行省區市之間的對比分析時就存在不具可比性的問題。具體來說,1982年第三次人口普查對鎮區人口的統計口徑是鎮轄區全部人口,口徑偏大;1990年第四次人口普查中鎮區人口為不設區市所轄鎮和縣轄鎮的居委會人口,口徑偏小;2000年第五次人口普查中對鎮人口的統計口徑作了重大調整,統計更符合實際,不過口徑略微偏小;2010年六普和2020年的七普統計口徑與鎮實體范圍基本一致(見圖1)。總體上,學者們對“三普”和“四普”鎮人口統計口徑的批判較多,對“六普”和“七普”統計口徑具有較高認可度。

圖1 歷次人口普查對鎮區人口的統計口徑

部分學者針對現有統計口徑存在的問題,提出建立實體地域功能區,將集鎮人口歸為城鎮人口、將工農兼業人口及潛在回流人口歸為縣域城鎮人口等優化對策[6]。

二、小城鎮人口流動與遷移研究

(一)小城鎮人口流動與遷移特征

人口的階梯遷移模式(Step Migration)是英國、瑞典、美國等發達國家人口城鎮化初中期階段的主要模式,指人口由農場至村莊、由村莊至鎮、由鎮至縣城、由縣城至大城市的遷移過程,這一人口遷移模式在當前很多發展中國家仍是主流模式[7]。這一時期的城鎮化過程中,小城鎮的人口存在村莊人口遷入和向縣城遷出兩種不同流動方向。而在1980年代以后,歐美發達國家開始出現逆城市化現象,人口開始從大城市向郊區及中小衛星城鎮流動與遷移,小城鎮人口流動與遷移的特征轉變為由村莊和大城市雙向流入與遷入。

中國目前的城鎮化基本上處于中期階段,小城鎮人口以農村流入和向大城市流出為主。農村人口向小城鎮集聚的過程稱為鄉村城鎮化,其中農村人口向近距離的小城鎮遷移的過程稱為就近城鎮化。學者們基于人口普查、抽樣調查等統計數據,并運用實地調研方法進行小城鎮人口遷移流動的特征分析,可歸納為:(1)總體上呈強流動、弱遷移的特點,且遷移與流動強度具有一定區域差異性;(2)以省內遷移為主,省外遷移較少;(3)農村剩余勞動力是人口流動的主體,在向城鎮轉移的過程中,呈現出“離土不離鄉,進廠不進城”;(4)流入人口以青壯年勞動力為主體,主要從事工業和商業活動,文化程度以初中居多,婚姻狀況以已婚為主。

(二)小城鎮人口流動與遷移機理

人口流動與遷移機理是小城鎮人口研究的另一個重點方向,人口推拉理論、托達羅遷移理論等經典理論應用十分廣泛,是國內研究的重要理論基礎。學者通過綜合分析遷入地、遷出地的經濟、社會、環境特征,歸納總結遷入地的拉力因素以及遷出地的推力因素,并使用定量模型探索各要素與人口流動之間的相關性,進而分析這種相關性形成的內在機理。已有研究普遍認為,人口流動的主要地域指向與流入地的經濟社會發展水平有著高度相關性,就業機會、工資收入、服務供給水平、戶籍管理制度是人口流動的主要影響因素[8]。流動人口的年齡、受教育程度等個體因素也逐步被納入影響因素分析框架中[9]。隨著多學科間交叉研究的推進以及信息技術的發展,人口遷移流動機理研究的方法迎來了革新,空間濾波引力模型、空間滯后模型、空間誤差模型、機器學習算法、地理探測器、時空地理加權回歸模型等不斷被引入使用[10]。

研究結論顯示,農村人口流入小城鎮的拉力因素包括距離農村較近、就業崗位較多、公共服務設施更完善、戶籍制度相對開放等;推力因素包括農村剩余勞動力的產生、農民醫療教育需求增強、農民自身觀念改變等。據此本研究將小城鎮人口流動與遷移機理梳理如下(見圖2):

圖2 小城鎮人口流動與遷移機理

三、小城鎮人口規模及預測研究

(一)合理人口規模

小城鎮環境承載力有限,城鎮人口規模應與之相匹配。合理的人口規模是進行小城鎮規劃并順利推進城鎮化工作的關鍵,涉及城鎮空間布局、城市用地規模、公共服務與基礎設施配套、產業勞動力供給等,因此研究城鎮合理人口規模至關重要[11]。當前學者們多從生態環境或資源承載力視角對城鎮合理人口規模進行研究:如從生態承載力角度,基于指標體系測算安康城鎮體系中心城區—縣城—重點鎮的合理人口規模[12];采用“國家公頃”生態足跡模型分析藏北高原小城鎮生態適度人口規模[13];基于資源環境承載力,探討古邳鎮合理人口規模[14]。實際上,鑒于資源稟賦、自然地理環境以及經濟社會發展水平的較大差異,一個絕對的小城鎮合理人口規模區間并不存在[15],但實踐中仍有必要探討相對合理的人口規模區間,從而為政府規劃和決策提供參考。

(二)人口規模預測方法

人口規模預測是對未來人口規模的預估和測度。目前預測方法已相對成熟,傳統方法包括平均增長率法、帶眷系數法、勞動平衡法、綜合增長率法、勞動比例法、剩余勞動力轉化法等。這些預測方法的優點在于操作簡單、易于實現,但考慮的影響因素較為單一,多適用于特定條件下的人口預測。總體而言,各傳統預測方法均至少包含了一項不確定性因素,如勞動平衡法中的基本人口數、勞動比例法中的勞動人口數、綜合平衡法中的人口機械增長數等,給人口預測帶來一定困難。鑒于此,現代預測方法逐漸得以推廣,它們大多是將經濟預測的方法運用到人口預測中,主要有時間序列法、回歸分析法、馬爾薩斯(Malthus)模型、Logistic曲線模型、BP神經網絡預測模型、最優組合模型的人口預測、灰色模型預測法、生命表人口預測模型、系統動力學方法。另外,部分學者也將SPSS軟件應用于人口預測中。相較于傳統預測方法,現代方法及模型雖更為復雜,但精確度更高,因此應用更為廣泛。

無論是傳統預測方法還是現代預測方法,都有其使用原則、適用條件及范圍。如勞動平衡法適用于發展水平較高、國民經濟發展計劃已落實、數據資料比較齊全的城鎮人口預測;平均增長率法適用于人口規模相對穩定的小城鎮人口預測。因此,在選取預測方法前有必要進行甄別和判斷,包括城鎮類型、人口增速、城鎮發展階段等諸多方面。為避免預測方法自身的局限性,規劃者們或學者們通常選擇多種方法同時進行人口規模預測,通過對比預測結果,得出合理預測值。如分別運用綜合增長率法、經濟水平法和環境容量法對西平鎮進行人口預測,充分考慮城鎮發展空間和彈性,綜合幾種方法的預測結果,最后得出西平鎮近期、遠期人口規模[16];采用多人口Li-Lee模型對男女性別人口死亡率進行聯合預測[17];運用GM(1,1)模型預測內蒙古2021—2035年老年人口數量及其占比的發展趨勢[18];通過構建投影尋蹤自回歸(PPAR)模型對全國人口未來變化趨勢進行預測[19];應用灰色預測模型,對上海市未來10年出生人口進行預測[20]。

人口規模預測在人口學領域是一項重要研究內容,它是小城鎮未來基礎設施建設、功能區布局、土地開發利用等各項工作開展的基礎。但是,無論哪種預測方法得出的結果僅可作為參考數據,決策者需要進一步結合小城鎮發展實際及政策環境等因素進行綜合判斷。

四、小城鎮人口集聚力及提升對策研究

(一)人口集聚力測度

小城鎮人口集聚有助于促進農村剩余勞動力就近城鎮化,活躍農村市場及農村經濟,提高農村人口素質,同時有利于緩解大城市人口壓力,優化人口布局。理論上,小城鎮距離農村近、遷移成本較低、生活消費水平較低,且能提供一定的就業機會及醫療教育服務,理應成為吸納農村勞動力的主要陣地。而當前中國小城鎮人口規模普遍偏小,人口集聚力不足,甚至出現了人口收縮現象。如鄧沛勇和劉毅華的研究發現,2000—2010年間,中國超過1/3的縣域城鎮出現人口收縮[21]。這一問題促使學者們開展小城鎮人口集聚力的相關研究,其中定量測度是一個重要研究方向。諸多學者利用常住人口數與地區面積的比值或全國人口與全國總面積的比值,即人口集中度指標來衡量人口集聚程度[22];劉玉亭等人用鎮區人口占鎮域人口比重表征小城鎮人口集聚水平,比較分析了中國小城鎮集聚水平的地域差異,發現中國小城鎮存在數量多而人口規模小、人口密度及規模地域差異大等特征[15]。

總體上,學者們更注重小城鎮人口集聚力的區域差異比較,由于數據獲取困難,多采用人口密度、人口規模、人口增長率等單一指標表征人口集聚力。此方法的優點在于可以比較直觀地反映人口集聚的程度,且能進行長時間的人口集聚力變動趨勢分析;不足之處是指標綜合性較弱,難以全面表征小城鎮人口集聚的綜合狀況。今后,各級政府部門應加強小城鎮人口、社會、經濟等數據的統計工作,為小城鎮相關學術研究提供豐富的參考數據。

(二)人口集聚力提升對策

人口集聚是小城鎮建設和發展的根本目標。當前,中國大多數農村剩余勞動力在城市和農村之間“鐘擺式轉移”,定居小城鎮的意愿較低,表明小城鎮對勞動力人口的拉力弱于城市,其主要原因在于就業機會及工資水平與城市有所差距。學者們在探討小城鎮人口集聚力影響因素的基礎上,紛紛提出提升小城鎮人口集聚力的對策建議:如在統一規劃的基礎上,夯實基礎設施,完善小城鎮的功能,創造良好的投資和生活環境;逐漸減少和清除農民進入小城鎮的障礙,推進戶籍制度改革和完善社會保障制度;調整鄉鎮企業的產業結構,創新不同特色的主導產業,促進鄉鎮企業向小城鎮集中;確定小城鎮相對合理的人口規模,完善小城鎮優惠扶持政策措施。總體上,現有研究提出的對策建議較為寬泛,未能抓住小城鎮人口集聚力不足的根源,且缺乏系統性及可操作性。

中國目前正在興起的特色小城鎮建設,是促進小城鎮經濟轉型、提升人口集聚力的一項國家政策[23]。特色小城鎮一方面注重發展特色產業以提供更多就業崗位,部分特色產業也有助于吸引高技能勞動力,如新興科技產業、新興金融產業等;另一方面重視生態環境整治、基礎服務設施完善等,以增強流入人口的定居意愿。不過,該特色化發展模式還處于起步階段,未來學者們應當加強對這一模式開發路徑及提升小城鎮人口集聚力的對策研究。

五、小城鎮人口對城鎮化的貢獻研究

(一)小城鎮發展戰略

城鎮化是經濟社會發展的必然過程。從經濟學和地理學角度來看,城鎮化是指各種生產要素向規模收益遞增空間集聚的過程,包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的轉變[24]。城鎮化進程中發展戰略的制定關系到城鎮化的推進效率及質量,同時影響國民經濟社會的發展,因而受到學界的廣泛關注和討論。

小城鎮戰略是重要的城鎮化發展戰略之一。該戰略立足小城鎮鄉鎮企業的就業服務功能、資源環境優勢以及大城市病問題,認為小城鎮應作為推進城鎮化的主體,但引發較多爭議。目前關于小城鎮的發展還有“大城市戰略”“中等城市戰略”“均衡發展戰略”三種代表性觀點:大城市戰略推崇優先發展大城市以輻射帶動中小城鎮發展,立足于大城市的集聚效應、規模效應、輻射帶動效應;中等城市戰略介于大城市戰略與小城鎮戰略之間,倡導大力發展中等城市;均衡發展戰略亦稱協調發展戰略,認為大城市戰略、中等城市戰略以及小城鎮戰略均存在一定缺陷與不足,推進大中小城市及小城鎮協調發展更為合理。實際上,以上戰略觀點均有自身局限及適用條件,國家各時期的城鎮化戰略是依據實時國情而定的。目前來看,學界關于城鎮化戰略的爭論已基本告一段落,比較認可當前“以城市群為主體形態,推動大中小城市及小城鎮協調發展”的均衡發展論[25]。

(二)小城鎮人口對城鎮化貢獻的定量測度研究

國內外學者都十分關注小城鎮在城鎮化過程中的貢獻及作用。國外學者強調小城鎮在國家空間規劃、城鎮體系布局中的重要性[26]。一方面,小城鎮輻射帶動農村地區發展,另一方面吸引農業人口轉移,促進人口城鎮化。城鎮化是一個復雜的過程,為進行系統化研究,國外學者將小城鎮分為四個層面:人口層面,即城鎮人口占總人口比重;空間層面,即城鎮數量及城市化空間大小;經濟層面,包括經濟總量和非農就業人口比例;社會層面,主要涉及城鎮居民生活方式。Konecka-Szydowska以波蘭西部的大波蘭省為例,鑒于數據可獲得性選取其中兩個基礎層面——人口層面與空間層面,定量測度小城鎮在城鎮化過程中的重要性,發現小城鎮在城鎮化過程中發揮了重要作用,且該作用隨著近幾年新鎮的出現不斷增強[27]。

早期國內研究以宏觀層面的定性分析為主,多圍繞小城鎮與城市在城鎮化過程中的重要性或貢獻度對比展開討論。大部分研究結論顯示,城市的城鎮化貢獻度高于小城鎮。近年來,隨著統計數據的日漸完善及可獲得性的提高,關于小城鎮對城鎮化貢獻的研究逐漸由定性分析向定量測度轉變,并出現了新的研究結論。劉盛和等基于全國人口普查數據,對城鎮化過程中鎮的貢獻率進行了定量測度,發現中國小城鎮的城鎮化貢獻率目前已超過城市[1]。其實不難理解,早期研究多針對單個小城鎮與單個城市進行對比,小城鎮的城鎮化貢獻率顯然低于城市,但從全國總量來看,小城鎮數量龐大,城鎮化貢獻度的總和是可能超過城市的。李國平等使用分位數回歸法研究發現,中國縣域小城鎮就業崗位對常住人口的集聚具有促進作用[28];陳有川等運用城鎮化貢獻率和貢獻增長率兩項指標,從不同角度分析了山東省小城鎮人口對城鎮化的貢獻,發現該貢獻率逐年提高[29]。然而,由于小城鎮概念界定的不一致,使得研究數據的選擇存在較大差異,研究結論的可比性較弱,未來有待進一步優化和統一。

六、中國小城鎮人口研究展望

(一)研究進展總結

目前中國小城鎮人口研究已取得較多成果,涉及面廣,研究呈不斷深化趨勢,但也存在部分局限性,本研究對現有文獻進行綜述,主要總結如下:

(1)人口規模界定標準是開展小城鎮研究的基礎,國外界定標準差異懸殊,中國的界定標準目前仍未統一,主要原因在于中國建制鎮設置標準調整頻繁,以及研究者學術背景、研究視角差異較大,研究中數據使用不夠統一與規范。

(2)中國小城鎮人口流動遷移特征與西方發達國家存在較大差異,主要受城市化階段影響。研究中關于遷移人口、流動人口、遷入人口、流入人口等概念的使用有待進一步區分。實證研究范圍應向全國拓展,以更宏觀地把握小城鎮人口遷移流動的規模、強度與空間特征。

(3)大多數學者致力于探討小城鎮人口的合理規模及人口預測方法的使用,但一個絕對合理的小城鎮人口規模區間并不存在。此外,雖然人口預測方法模型不斷豐富,預測精度持續提高,但當前的各種預測方法或模型仍存在一定誤差或不確定性。小城鎮人口規模的預測結果是小城鎮未來規劃的重要參考,在較大程度上影響著決策者的戰略方向,因此學術界關于預測方法的探索和研究仍需深入。

(4)學者們普遍認為小城鎮人口集聚力不足,主要原因在于就業機會及工資水平與城市有所差距。學者們比較關注人口集聚力的區域差異,鑒于數據獲取困難大多選擇了單一指標,測度缺乏系統性、綜合性。另外,提升對策普遍寬泛且大同小異,缺乏可操作性及創新性。

(5)關于“大城市戰略”“中等城市戰略”“均衡發展戰略”等城鎮化發展戰略的爭論已基本告一段落。當前學者們普遍認可國家現階段“以城市群為主體、大中小城市和小城鎮協調發展”的戰略思路。此外,關于小城鎮人口與城鎮化貢獻的研究逐漸由定性闡述向定量測度轉變。

(二)未來研究方向和重點

轉移農村剩余勞動力,推進就近城鎮化是突破城鄉二元結構、解決“三農”問題的重要舉措。新時代背景下,中國社會主要矛盾逐步轉變、新型城鎮化進程有序推進、鄉村振興戰略正式啟動、國土空間規劃全面開展,小城鎮人口發展呈現新形勢。本研究基于目前研究不足,結合國家戰略需求以及小城鎮人口發展的背景變化,提出了未來的研究方向與重點:

一是加強分不同國土空間類型的小城鎮人口發展戰略研究與發展趨勢預測。國土空間規劃是中國實現“多規合一”的重大戰略部署,各國土空間類型在資源環境承載力和土地開發適宜性上有所不同,主導功能也存在一定差異,因而小城鎮的戰略地位與人口發展態勢有可能不匹配。城鎮空間的小城鎮人口可能快速增長,農業或生態空間的小城鎮人口規模可能縮小,二者發展趨勢不斷分化。戰略研究和趨勢預測可為科學劃定城鎮邊界提供理論依據,因此未來應加強分國土空間類型的小城鎮人口戰略制定以及發展趨勢預測研究。

二是拓展和深化小城鎮人口集聚力提升研究。集聚人口是實現人口城鎮化的必要前提,受經濟、社會、文化、政策、制度等多重因素影響。相關研究關系到小城鎮人口的未來發展及城鎮化建設。隨著新型城鎮化的推進、戶籍制度改革的深化、鄉村振興戰略的實施,小城鎮人口集聚將從剩余勞動力轉移驅動向多元驅動轉型,集聚動力不再局限于提供就業崗位,而應拓展至宜業、宜居、宜游的多功能服務供給。更多元、更深層次的集聚力機制探討應成為下一階段小城鎮人口研究的一項重要內容。

三是強化多空間、多視角的小城鎮人口定量研究。在當前小城鎮人口遷移流動、人口規模預測、人口集聚力測度、人口對城鎮化貢獻等相關研究中,均存在定量研究欠缺的問題,這主要源于中國小城鎮人口數據統計的不全面及共享制度的不完善。隨著近幾年全國小城鎮空間矢量數據和部分社會經濟統計數據陸續公布,大數據、云計算等新技術新方法大量出現,相關領域學者應借勢強化定量研究,加強全國、城市群、省域、市域等多層次以及經濟、產業、文化等多視角的定量測度,更精確地掌握不同空間類型的小城鎮人口特征,更全方位把握小城鎮人口經濟社會發展狀況。