以高質量規劃計劃服務保障流域水利發展

靳鳳娟，譚 杰，張螢雪，黃 凱

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

海河流域地處京畿，戰略地位重要，水旱災害多發。1963年8月，海河流域發生特大暴雨洪水，流域人民群眾的生命、財產遭受了巨大損失。毛澤東主席多次視察災情，11 月17 日親筆題詞“一定要根治海河”，掀起了黨領導下的群眾治水運動高潮。

1980年4月，海委正式成立。40多年來，一代代海委人按照“一定要根治海河”的號召要求，深入貫徹黨中央、國務院決策部署和水利部工作要求，緊緊圍繞國家重大戰略和水利改革發展重點領域，把握流域全局，順應時代要求，以流域規劃為指引，以加快工程建設為抓手，從防汛抗旱、農業灌溉不斷拓寬到水資源優化配置、河湖生態環境復蘇、智慧水利等更廣闊的領域，流域治水事業不斷走上規范化、系統化、現代化的道路。

1 流域規劃體系建設現狀

水利規劃是根據國家的建設方針、水利發展目標以及規劃范圍內的水利條件和特點，研究探索自然規律和經濟規律，提出一定時期內水利建設的方向、任務、主要措施和分期實施步驟的工作［1］。水利規劃是水利建設的指導，水利建設是對水利規劃的落地實施。海河流域統一管理經過了超過40 a的發展，逐步形成以流域綜合規劃為統領、以專業規劃為指導、以專項規劃為落實的流域水利規劃體系。

1.1 海河流域綜合規劃

第1 階段：1957 年，中華人民共和國成立不久，即編制了《海河流域規劃（草案）》，根據流域經濟社會發展需求，重點考慮防洪除澇、灌溉和水土保持等內容。

第2 階段：1966 年，為應對“63·8”特大洪水，編制了《海河流域防洪規劃報告》，首次提出“上蓄、中疏、下排、適當地滯”的防洪治理方針。

第3階段：1980年，海委成立之初即會同流域各省市開始編制《海河流域綜合規劃》，主要任務是根據20世紀末實現工農業總產值翻兩番的要求，針對1972 年以來嚴重缺水的問題，提出各河系進一步治理開發的方向和戰略部署。1986 年規劃基本完成，1993年批復實施。

第4 階段：2007 年，按照水利部統一安排，流域綜合規劃啟動修編。2013 年，《海河流域綜合規劃（2012—2030 年）》獲國務院批復。本次綜合規劃以科學發展觀為統領，堅持人與自然和諧相處，以維護河流健康和水資源可持續利用為主線，統籌流域經濟社會發展、流域治理和生態環境保護關系，深入分析流域水資源和水環境承載能力，明確了建立和完善水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、防洪抗旱減災體系，規劃內容更加系統、全面［2］。

1.2 五大支流綜合規劃

為進一步完善綜合規劃體系，海委先后組織編制了《拒馬河流域綜合規劃》（2013 年報送）《滹沱河流域綜合規劃》（2015 年報送）《薊運河流域綜合規劃》（2015 年報送）《灤河流域綜合規劃》（2015 年報送）《大清河流域綜合規劃》（2022 年批復）5 條跨省（自治區、直轄市）河流的流域綜合規劃。

1.3 專業規劃

為解決各專業領域存在的突出問題，不斷完善專業規劃。根據防洪建設的需要，編制了《海河流域防洪規劃》（2008 年批復，2021 年啟動修編）；為解決水資源短缺、優化流域水資源配置，編制了《海河流域水資源綜合規劃》（2010 年批復）；為解決流域重要經濟區、能源基地、糧食主產區供水保障問題，編制了《海河流域水中長期供求規劃》（2016 年提交）；針對水污染不斷加劇和水生態環境惡化情況，編制了《海河流域水資源保護規劃》（2017 年通過審查）；為推動水利信息化建設，2000 年以來先后編制了《海河流域水利信息化建設規劃》《海委信息化頂層設計》等規劃方案。

1.4 專項規劃

為進一步加強流域防洪減災保障體系，編制了《海河流域蓄滯洪區安全建設規劃》（1994 年上報）《北運河干流綜合治理規劃》（2012 年批復）《漳河干流岳城水庫至徐萬倉治理規劃》（2018 年上報）等；為解決區域水資源短缺及生態環境惡化，編制了《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃》（2001 年批復）《南水北調工程總體規劃》（2002 年批復，2022 年啟動修編）《南水北調中線后續工程規劃》（2015 年完成）《南水北調東線后續工程規劃總體方案》（2016年完成）《南水北調東線二期工程規劃》（2018 年上報）《海河流域地下水利用與保護規劃》（2012 年完成）《海河流域非常規水資源利用規劃》（2016 年上報）《海河流域河系溝通工程規劃》（2016 年上報）《內蒙古高原內陸河區東部流域水資源規劃》（2017年上報）等；為加強水資源保護和恢復河湖健康，編制了《海河流域生態環境恢復水資源保障規劃》（2005 年上報）《海河流域重要河道采砂管理規劃》（2011 年上報）《海河流域重要河道岸線利用管理規劃》（2013 年批復）《海河流域河口海岸灘涂開發管理規劃》（2012 年上報）；為協調河口秩序、保證行洪安全，編制了《海河口獨流減河口永定新河口綜合整治規劃》（2001 年批復）及3 個河口的治導線調整報告、《漳衛新河口治理規劃》（2008 年批復）《灤河河口綜合治理規劃》（2018 年上報）等；為解決區域水事糾紛，編制了《漳河侯壁、匡門口至觀臺河段治理規劃》（1997 年批復）《漳河石梁、下交漳至觀臺河段綜合治理規劃》（2017 年批復）；為落實京津冀協同發展戰略，編制了《京津冀協同發展水利專項規劃》（2016 年批復）《京津冀協同發展六河五湖綜合治理與生態修復總體方案》（2018 年批復）《永定河綜合治理與生態修復總體方案》（2016 年批復，2022 年啟動修編）《潮白河綜合治理與生態修復方案》（2022年批復）《北京城市副中心防洪工程方案專題論證報告》（2016 年上報）及河北雄安新區水安全保障相關規劃方案（2017 年完成）等；為推動流域水利改革發展、促進項目有序安排，編制了海河流域水利發展和水安全保障多個“五年”規劃等；同時，配合全國規劃、專注重點建設領域，編制了病險水庫（閘）除險加固、水文基建、信息化建設、城鄉供水安全、農村飲水安全、水土保持、地下水超采綜合治理等專項建設規劃。

2 流域水利建設成就

2.1 水利建設投資

海河流域水利建設投資主要表現為以下3 點特征。

（1）水利投資力度逐步加大。海河流域水利建設投資分資金來源統計詳見表1，海河流域水利建設投資分類型統計詳見表2。由表1—2 可知，1949—1980年特別是1963年以后，海河流域大規模開展水庫、樞紐、堤防河道、橋梁、涵閘等建設，水利建設投資處于較高水平。1981—1990 年，國家實行“調整、改革、整頓、提高”的政策，全面壓縮基本建設戰線，水利建設投資總量明顯減小［3］。進入20 世紀90年代特別是1998 年大水以后，全社會對水利減災認識逐步提高，水利建設投資顯著增加，水利建設進入黃金期。“十二五”以來，水利建設投資規模大幅度提高，水利基建領域不斷拓寬，成為國家拉動經濟增長的重要引擎。

表1 海河流域水利建設投資分資金來源統計［2，4］

表2 海河流域水利建設投資分類型統計［2，4］

（2）水利投融資渠道不斷拓寬。由表1 可知，1949—1980 年，水利建設投資主要采用“公辦民助”的方式，即國家決策、國家投資、國家管理，農民投勞、款物支持，中央和地方財政撥款占絕對主體地位。國家經濟體制改革以后，水利投資多元化特征日趨明顯，1998 年以來，國家實施積極的財政政策，自籌資金比重明顯增加。2010 年以來，中央持續加大水利建設投融資改革力度，堅持“兩手發力”，投資渠道進一步拓寬，一方面發揮政府在水利建設中的主導作用，持續加大投入，固定資產投資、財政專項資金、財政收入計提、地方債券等不斷向水利傾斜，另一方面引導金融資金、社會資金、外資進入水利領域，并探索PPP、REITs、投融資平臺等方式，拓寬融資渠道，為水利工程建設提供了強大動力，也為經濟穩增長提供了有力支撐。

（3）水利投資重點根據經濟社會發展不斷調整。由表2可知，1949—1980年，海河流域主要針對流域水旱災害頻發的狀況，建設了流域防洪工程體系和農業灌溉體系，骨干工程格局基本建成。1998 年以后，根據全國形勢，大規模開展了以大江大河堤防加固為主的水利建設。2000 年以后，針對流域水資源短缺、水生態惡化等突出問題，水利建設重點由防洪除澇為主逐步過渡到完善防洪體系、水資源開發利用、城鄉供水和水生態環境保護與修復并重階段，“九五”中期后，水資源、水生態建設投資明顯上升。“十二五”以來，以大型引調水工程、大型樞紐工程、主要支流治理工程等為代表的投資規模大、拉動經濟效果明顯的重大水利工程以及農村飲水安全、中小河流治理等關乎安全和民生的水利工程成為水利建設重點。

2.2 水利建設成效

通過多年開發治理，海河流域在防洪、水資源開發利用、水生態環境建設等方面建設卓有成效，對流域經濟社會發展和人民生活水平的提高起到了巨大的支撐和保障作用。

2.2.1 防洪減災體系基本形成

通過多年的治理，海河流域逐步改變了各河集中在天津入海的不利局面，基本形成“分區防守、分流入海”的流域防洪格局，由水庫、河道（堤防）、蓄滯洪區組成的防洪工程體系框架基本建成，分期、分批開展主要支流和中小河流治理、水庫水閘除險加固、蓄滯洪區工程和安全建設，北京、天津等重要城市基本達到國家規定的防洪標準，雄安新區、北京城市副中心堤防提標建設正在穩步推進。非工程措施建設取得進展，建成海河流域防汛抗旱指揮系統、山洪災害監測預警信息管理系統、雨水情測報系統等，初步建成水情采集網點，形成中央、流域管理機構和省（自治區、直轄市）3 級報汛體系。近年來，先后成功應對了2012年“7·21”特大暴雨、2016年“7·19”暴雨洪水、2021 年夏秋連汛、“23·7”流域性特大洪水，參與或組織編制《加快災后水利薄弱環節建設實施方案》（2016 年）《漳衛河“21·7”洪水災后治理實施方案》（2021 年）等，全面開展災后治理和建設，防洪安全防線不斷筑牢。

2.2.2 水資源配置體系不斷完善

立足海河流域水資源緊缺的特征，以節水優先為前提，積極建設引灤入津、引青濟秦、引黃入冀、南水北調中東線、萬家寨引黃北干線等戰略性水資源配置工程，充分開發利用非常規水源，構建了地表水、地下水、引江水、引黃水和非常規水源相結合的供水工程體系，不斷完善海河流域“二縱六橫”水資源配置格局，提高流域水資源承載能力，有效地保障了流域經濟社會發展對水的需求。

2.2.3 水生態環境建設穩步推進

堅持保護與修復相結合的方針，建立山區以水土保持和水源涵養為主體、平原以河流濕地和地下水修復為核心、濱海以維護河口生態為重點的生態修復格局。開展上游永定河山區、太行山區、灤河山區水土保持。劃定19 個城市地表水源地和46 個地下水源地保護區，實施潘家口、大黑汀水庫網箱養魚清理，重點城市飲用水得到保障。向滹沱河、滏陽河、南拒馬河等河流，白洋淀、衡水湖、北大港等濕地湖泊進行生態補水，推進河流、濕地生態功能恢復。推動京津冀“六河五湖”綜合治理與生態修復，打造“永定河樣本”。開展華北地區地下水超采綜合治理行動，實現地下水壓采量逾27億m3。

3 取得的經驗

海委成立以來，緊跟黨和國家政策形勢，統攬流域全局，構建規劃體系，爭取建設資金，推進流域建設，為流域治理和發展打下堅實基礎、提供動力和保障。

3.1 堅持規劃引領，完善頂層設計

海委成立之初，就堅持規劃先行的方針，第一批重點工作就包括組織編制《海河流域綜合規劃》，同時針對流域性水資源短缺、大城市水荒等問題，編制了水資源保護規劃、水土保持規劃和水中長期供求計劃等專業規劃，確定了流域開發治理的總體方向和思路。2007 年，針對流域面臨的治水新形勢和科學發展觀、和諧社會建設的新要求，海委開展綜合規劃修編，同步完成《海河流域防洪規劃》《海河流域水資源綜合規劃》等13 項水利規劃的編制工作，初步形成流域、區域兩級，綜合規劃、專業規劃兩類的水利規劃體系［3］。后續針對不斷涌現的流域水問題，編制了眾多專項規劃，防洪、水資源、水生態、水環境等主要領域實現全覆蓋。同時，結合政策形勢和建設需求，定期編制流域水利發展和水安全保障5 a規劃。規劃體系建設為后續工程建設提供了明確的思路和依據，據此流域水利工程建設井然有序、不斷提速。

3.2 緊跟國家重大戰略，主動精準發力

隨著京津冀協同發展戰略、雄安新區建設、北京城市副中心建設等國家重大戰略相繼出臺，北京奧運會、北京冬奧會等重大活動接連舉辦，對流域水利工作提出了更高的要求。海委緊跟國家戰略布局，主動擔當作為，尋找解決問題的抓手，全力保障用水安全。

21 世紀初，為解決北京市水資源短缺、水環境污染和水生態失衡等問題，編制了《21 世紀初期首都水資源可持續利用規劃》，共安排灌區節水改造、水土保持等項目147 項，先后15 次組織山西、河北2省向北京市集中輸水，有力保障了首都供水安全。

為保障2008年北京奧運會、2022年北京冬奧會順利召開，先后4 次組織實施河北省四庫向北京市調水，編制了《2022 年北京冬奧會水資源保障方案》，為綠色辦奧運提供支撐。

2014 年，京津冀協同發展戰略提出以來，參與編制《京津冀協同發展水利專項規劃》，針對首都發展新兩翼，組織編制了雄安新區水安全保障研究、《北京城市副中心防洪工程方案專題論證報告》《大清河流域綜合規劃》《京津冀協同發展六河五湖綜合治理與生態修復總體方案》等；據此推動雄安新區起步區200 a一遇防洪保護圈基本形成，北京城市副中心防洪標準提高到100 a 一遇，推動簽署《關于共同推進雄安新區水安全保障合作框架協議》，將雄安新區納入南水北調東線工程受水范圍，并同步開展白洋淀生態補水；推動京津冀協同發展在生態環境率先突破，以永定河為典型示范開展綜合治理與生態修復工程建設。

為徹底解決北方水資源嚴重短缺問題，20 世紀50 年代以來，國家開始醞釀實施南水北調戰略性水資源配置工程。歷經半個多世紀的規劃論證，2002年《南水北調工程總體規劃》得到國務院批復，南水北調東、中線一期工程分別于2013、2014 年底建成通水。為加快推動后續工程，海委組織或會同其他單位組織編制了《南水北調東線后續工程規劃總體方案》《南水北調中線工程補充規劃》《南水北調東線二期工程規劃》《南水北調東線一期工程北延應急供水工程初步設計報告》《南水北調東線二期工程可研報告》《南水北調東線二期工程穿黃工程初設報告》等，對工程布置、供水范圍、供水規模、水質狀況等情況進行了系統論證，保證了南水北調工程的順利實施，實現了水資源的優化配置，為保證海河流域重要城市供水、河湖生態補水、地下水超采治理發揮了重大作用。

3.3 注重項目儲備，積極爭取建設投資

1984 年以來，海委先后開展了漳衛新河治理、岳城水庫除險加固、大黑汀水庫除險加固、海河下游五閘除險加固、衛運河治理、衛河治理等直管工程建設。多年來，水利前期工作始終面臨著周期短、任務重、要求高的問題，同時隨著相關領域行政管理的日益規范，用地、規劃、環評等前置要件辦理難度不斷增大，成為制約水利工程立項建設的瓶頸。為此，海委組織直屬各管理局按照“成熟一批、上報一批、儲備一批”的方式，建立項目儲備和滾動接續機制，梳理前期工作流程，緊盯前置要件等關鍵環節，對項目單位持續緊進指導，保證了直屬重點水利工程的接續上馬。多年來，直屬重大水利工程建設從未中斷，2021 年落實投資5.8 億元，2022、2023 年壓茬推進漳衛河“21·7”洪水災后治理前期工作，項目儲備近100 億元，為補齊流域水利基礎設施短板提供了有力支撐。

同時，海委積極發揮流域管理機構作用，開展流域省市大中型病險水庫除險加固、跨省河道治理等項目的前期工作復核和水工程規劃同意書行政許可，建立流域防洪工程、水資源配置工程、河湖生態修復與保護工程中央投資和重大項目臺賬，動態跟蹤流域項目情況，有效地促進各專項規劃和重大項目的立項實施。

3.4 強化計劃、統計管理，保證建設效益

為保障水利建設資金的投向合理、資金安全、效益發揮，海委嚴格執行國家有關規定，不斷加強投資計劃的精細化管理。①強化直管工程投資計劃管理。先后制定了《海委直屬單位基礎設施建設項目管理辦法》《海委直屬水利基本建設項目預備費和招標節余資金使用管理辦法》等規章制度，理順了工作職責、管理流程。②強化績效管理和進度管理。實現水利投資動態管理和全過程監控，定期督導投資計劃執行進度，確保水利建設投資在穩經濟、保就業中切實發揮作用；每年開展投資計劃檢查全覆蓋，有效杜絕了超標準超規模建設、越權審批、擅自變更等問題發生。③強化流域各地投資計劃管理。按水利部授權，對流域各地中央預算內水利建設建議計劃、水利發展資金建議計劃進行審核，對流域中央投資水利工程進行投資計劃監督檢查。

此外，海委還不斷強化統計工作質效。加強對直屬單位和流域省市的監督和培訓指導，定期開展統計數據質量核查，嚴把統計數據填報“源頭關”、層層“審核關”、逐級“報送關”，確保水利統計數據真實準確。開展統計數據分析和統計成果運用，服務領導決策、服務規劃編制，不斷增強用數據說話、用數據決策、用數據創新的能力。

4 下一步工作建議

展望未來，我國已經進入全面建設社會主義現代化國家、實現第二個百年奮斗目標的新征程。海委規劃計劃工作要不忘初心、牢記使命，堅持問題導向、目標導向，立足流域水資源特點，解決新老水問題，滿足經濟社會高質量發展對流域水利工作提出新的需求，滿足人民群眾對水的需求從“有沒有”向“好不好”轉變，不斷強化流域治理管理，推動水利基本公共服務提檔升級，以自身高質量發展為流域經濟社會高質量發展提供堅實的水安全保障。

4.1 完善流域規劃體系，加強流域頂層設計

堅持規劃引領、分步推進的原則，不斷完善現有規劃體系，為后續建設提供思路和依據，主要完成以下工作。①完善流域綜合規劃體系，加快推進薊運河流域綜合規劃等重要河系綜合規劃制定和修訂工作。②完善流域專業（專項）規劃體系，系統推進海河流域防洪規劃修編，系統完善流域防洪工程體系；適時修訂海河流域水資源規劃，強化水資源剛性約束，堅持以水而定、量水而行；加快編制海河流域水土保持規劃，科學推進流域水土流失綜合防治。③建立健全流域規劃實施機制，做好區域水利規劃流域審查，制定重要規劃任務清單和項目臺賬，加強對流域規劃實施情況的跟蹤監測評估；嚴格開展水工程建設規劃同意書行政許可。

4.2 推進國家水網建設，提升水資源優化配置能力

在堅持節水優先的前提下，深入貫徹習近平總書記在推進南水北調后續工程高質量發展座談會上的重要講話精神，立足流域整體和水資源空間均衡配置，建設國家水網骨干工程，扎實做好南水北調東線后續工程規劃設計，加快推進后續工程建設，使南水北調東線工程成為優化水資源配置、保障群眾飲水安全、復蘇河湖生態環境、暢通南北經濟循環的生命線［5］。推進引江、引黃骨干和配套工程建設，完善城市供水系統，推進重點水源工程建設，確保首都、雄安新區等重點城市供水安全。

4.3 推進防洪薄弱環節建設，提升流域水旱災害防御能力

深入貫徹落實習近平總書記“兩個堅持、三個轉變”的防災減災救災理念，把保障流域防洪安全特別是首都、雄安新區防洪絕對安全作為重大政治任務抓實、抓牢。全面復盤、檢視海河“23·7”流域性特大洪水暴露出的問題，結合海河流域防洪規劃修編，編制海河流域“23·7”洪水災后系統治理實施方案，查找防洪薄弱環節和問題短板，系統布局流域防洪減災體系，推進海河流域骨干河道重要堤防達標建設3 a 行動（2023—2025 年），推進永定河泛區等重點蓄滯洪區安全和工程建設，推進河口綜合整治及防潮工程建設，推進中小河流、山洪災害等薄弱環節建設。

4.4 推進河湖綜合整治，提升水生態保護治理能力

深入貫徹生態文明建設的決策部署，從生態系統整體性和流域系統性出發，大力推進“六河五湖”生態修復治理。加快推進永定河流域治理管理現代化，努力打造母親河復蘇、水量統一調度、流域區域互動合作、用水權分配與交易、政府與市場兩手發力、數字孿生流域建設等方面流域治理管理標桿。圍繞雄安新區、北京城市副中心、大運河文化帶等重點區域，推進大清河、潮白河、北運河、南運河綜合治理與生態修復［5］。加強重要飲用水水源地安全保障，全力抓好直屬水庫水源保護。推進華北地區地下水超采綜合治理，推動落實“節、控、換、補、管”措施，逐步實現地下水采補平衡。統籌做好流域上游水源涵養和水土保持，科學推進流域水土流失綜合防治。積極響應鄉村振興戰略，指導地方省市打造一批河暢、水清、岸綠、景美的水美鄉村。

4.5 推進數字海河建設，提升水利智慧化能力

堅持需求牽引、應用至上的總要求，以信息技術賦能水行政管理，加快數字海河智慧水利體系建設。構建覆蓋全流域空天地一體化的水信息監測體系、全面互聯高速可靠的信息傳輸網、整合共享的流域數據中心、海河數字孿生平臺、流域智慧業務應用系統、流域網絡安全體系，形成“一張網、一中心、一平臺、多系統”的智慧水利架構。在岳城水庫、永定河開展“一點一線”數字孿生建設先行先試，逐步向全流域進行推廣，強化水旱災害防御、水資源管理與調配以及其他水利業務“四預”能力，為流域水安全提供數字化、智能化、智慧化的支撐。

4.6 推進管理能力建設，提升水行政管理支撐能力

圍繞水利高質量發展對海委能力建設新要求，進一步加強水文基礎設施建設，重點開展水文水質監測站提檔升級、省際河流水資源監測站網建設、巡測基地和應急水文監測能力建設等，逐步實現全要素、全量程、全自動測驗。加強工程管理和監督能力建設，對直管水庫、水閘、河道、堤防、取水口等實現監測、管理、控制、巡查等設施智慧化提升，完成水政監察隊伍、綜合監督隊伍、水土保持監測隊伍裝備配置，保障海委水行政管理工作高效、安全運行。