城鄉人、地要素流動探索存在的問題與化解對策
——以重慶西部片區為例

楊 玲

重慶社會科學院產業經濟研究所，重慶 400020

0 引言

2019年底，我國確定了11個國家城鄉融合發展試驗區，發布試驗任務共11項，其中6項屬于城鄉要素配置體制機制任務。由此可見，城鄉要素自由流動和平等交換對于城鄉融合發展具有基礎性支撐作用。重慶市“大城市”“大農村”的現實情況，決定了其城鄉融合發展的意義更加突出、作用更加巨大。重慶西部片區包含9個區，面積約1.5萬km2，屬于超大城市市郊連片地區。重慶西部片區作為國家城鄉融合發展試驗區承擔了5項指定試驗任務，其中3項任務與人、地兩大要素緊密相關，即建立城鄉有序流動的人口遷徙制度、進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度、農村集體經營性建設用地入市制度。重慶西部片區自啟動建設以來，在人、地兩大要素流動探索中既取得了一定成績，也存在一些問題。這些問題既有地方性的，也有普遍性的。

1 城鄉要素流動探索情況

1.1 穩步探索城鄉有序流動的人口遷徙制度

《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》（以下簡稱《方案》）要求探索雙向人口遷徙。其中，針對“人口從農村到城市”，強調的是提升城市包容性以促進農業轉移人口市民化，人員范圍為全部進城人口，舉措為進一步放開落戶限制、基本公共服務全覆蓋、市民化成本分擔等；針對“人口從城市到農村”，強調的是人才入鄉以促進鄉村發展，人員范圍為返鄉、幫扶鄉村發展、主動到鄉村就業創業的3 類人員，舉措有給予社保和職稱評定等激勵、允許符合條件的加入農村集體經濟組織及在鄉村落戶。

目前，重慶西部片區人口“鄉到城”和“城到鄉”之間差異較大。一是農業轉移人口市民化已形成常態化制度。重慶西部片區早在2007 年統籌城鄉綜合配套改革時，就開始了旨在推動進城農民向城鎮居民轉化的戶籍制度改革。重慶西部片區多年推進住房、教育等基本公共服務覆蓋常住人口，建立轉移人口數量與財政獎補掛鉤、與城鎮建設用地指標掛鉤機制，加之近年全面取消城鄉融合發展試驗區城市落戶限制，所以當地農民進城落戶已基本沒有制度障礙。二是審慎探索人才加入鄉村制度。重慶西部片區初步允許3 類人員到農村落戶。部分區域允許2 類，即投資達到一定額度的創業者、具有一定學歷或職稱等級的人才；部分區域允許3 類，在前兩類基礎上增加回原籍地創業就業且畢業時間在一定年限內的中高等院校學生。重慶西部片區探索采用了僅登記戶口和附帶一定農村權益登記戶口的兩種人才加入方式。前者回歸戶籍管理本身，并規定農村落戶人員有償使用農村集體建設用地、原則上不參與農村集體土地收益分配和土地承包經營；后者要求農村落戶人員成為農村集體經濟組織成員，有的區還要求其有穩定住所且實際居住，還有的區提出在入戶農村連續就業達到一定年限。對加入集體經濟組織后落戶的人才，有的區允許其享受土地承包和分配宅基地的權利，有的區提出有償使用宅基地、有償發包承包地的方案。

1.2 積極探索進城落戶農民依法、自愿、有償轉讓退出農村權益

《方案》強調了依法、自愿、有償原則，既要維護進城落戶農民在農村承包地、宅基地、集體資產上的權益（簡稱“三權”），也要盤活這些權益所依附的資源（資產），要求以所涉及權益的確權登記頒證為前提，通過“流轉”和“退出”兩種方式開展探索。其中，“流轉”的是承包地經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權；“退出”的是土地承包權、宅基地資格權、集體資產股權。后者與進城落戶農民的集體經濟組織成員身份強關聯。重慶西部片區對進城落戶農民退出農村權益在制度上進行了積極探索。

一是“三權”自愿有償退出制度設計基本完成。承擔試點任務的區制定了退出相關辦法，從“哪些人可退”“如何退”“退后資源怎么盤活”等方面設計農村權益退出和資源合理利用機制。二是重點探索“退出”方式。即側重于與集體經濟組織成員身份強關聯的權益退出，圍繞一次性永久退出“土地承包權、經營權”“宅基地資格權、使用權”“集體資產股權、收益分配權”來設計。三是探索“三權”退出不同形式。在強調權益整戶退出基礎上，有的區要求“三權”同時退，有的區允許分權退，但在同時退承包地和宅基地時需要一并退集體資產股份。四是探索退用結合，以幫助籌集補償資金。在試點條件中強調要有明確的承接使用對象，承接使用方要參與籌集用于支付退權農民補償的農村集體經濟組織收儲基金。五是探索權益退出補償標準。試點區對承包地主要參照集體土地征收補償標準，對宅基地主要參照重慶市宅基地復墾標準，最終由雙方協商或經第三方評估確定。股權的贖回價以上年度末集體經濟組織賬面凈資產為基礎，由雙方共同商定。

1.3 破題并穩妥推進農村集體經營性建設用地入市

《方案》主要是推廣前一輪（2015—2019 年）農村集體經營性建設用地入市改革試點已形成的可復制做法并繼續探索。例如，推廣已形成的就地、異地調整、連片整治等農村集體經營性建設用地入市方式，推進入市土地開發后房地一體、分割轉讓等。根據2022 年中央深改委第二十七次會議針對農村集體經營性建設用地入市改革“必須審慎穩妥推進”的精神，2023 年自然資源部公布新一輪試點方案和名單，要求試點地區在建立土地開發利用監管機制、健全土地增值收益分配機制、維護市場主體合法權益等8 方面進行深化探索。重慶西部片區有4個區進入新一輪試點名單，有1個為上一輪試點區。

一是老試點區已破題并開展深化工作。上一輪試點區——大足區已初步形成可供借鑒的農村集體經營性建設用地入市制度體系，基本厘清“哪些地可入市、誰來入市、怎么入市、如何定入市底價、如何分配增值收益”等關鍵問題。大足區的成功破題為其他縣（市、區）提供了借鑒模板。根據新試點要求，該區針對已入市項目發現的問題進行研究和出臺深化改革舉措，如村民小組作為入市主體的身份完善問題、土地使用監管機制缺乏問題等。二是新試點區積極推進入市探索。3 個新試點區根據國家和重慶市已出臺的試點方案、規則等，制訂入市試點方案、管理辦法、收益分配指導意見等基礎性規則。有的區還開展了基準地價編制、村莊規劃編制、入市項目儲備等工作。2023 年6月，此輪試點首批入市的兩宗農村集體經營性建設用地在重慶農村土地交易所發布公開出讓公告，開啟入市實質性工作。

2 城鄉要素流動探索存在的問題

2.1 存在思想認識問題

重慶西部片區城鄉要素流動改革探索涉及主體多、利益多，各方主體思想認識不一，對探索產生了一些不利影響。

一是地方在改革探索上存在思想顧慮。在實踐中，基層部門主動探索創新的積極性不高，不是主動提出需授權、要創新的政策，而是等待上級授權和提出辦法與實施細則。基層部門怕超過職責邊界、怕擔責的心理，使改革試驗任務推動較慢。二是認識上有誤區。從重慶西部片區部分進城落戶農民訴求看，他們提出了比照征地標準與政策給予補償和參加養老保險的要求，認為退出土地與被征收了土地一樣。試點地區在政策設計上也提出了農村集體組織收回進城農民承包地參照征地標準進行補償的辦法。但是土地征收與進城農民退出土地是兩個概念，不僅前者征收主體與后者接收主體完全不同，更大的不同在于土地征收后因所有權性質、用途發生改變而增值，而退出土地的所有權性質、用途是不變的，且基本不會增值。進城落戶農民的要求、農村集體組織給的補償標準，均反映出二者在認識上混淆了征地與退出。因農民預期高，需要支付的補償金高，退出農村權益的試驗任務推進困難。

2.2 實施主體實力弱、能力不足

城鄉融合發展試驗區建設的責任主體是試驗區所在地各級政府，但也離不開農村集體經濟組織的參與。在重慶西部片區城鄉要素流動試驗任務中，農村集體經濟組織在一些環節是關鍵實施主體。例如，農村集體經營性建設用地入市主體和農村權益退出的回收主體是農村集體經濟組織，人才是否能成為鄉村集體經濟組織成員需要當地農村集體經濟組織同意。但由于農村集體經濟不發達，不少集體經濟組織與村委會、村民小組是“兩塊牌子、一套人馬”，因而其缺乏支撐改革的實力和能力。

一是資金實力薄弱。重慶西部片區內某略偏遠試點村測算，農民一次性全部退出“三權”，一戶（3 人）約需補償40萬元。與此相應的是，該市2023年提出村級集體經濟組織年經營性收入10 萬元以上的村達到50%的發展目標。由上述數據對比可知，農村集體經濟組織經濟收入水平不高，沒有支撐改革探索的資金實力。二是缺乏專業人才。農村基層組織缺乏熟知各項改革政策、有市場研判力與談判力及專業經營管理能力的人員，缺少對接市場、盤活贖回資源（資產）、挑選合適投資人的能力。三是管理能力低。缺少現代化經營管理組織使其難有市場化的經營管理手段，群眾自治組織的屬性又使其約束規范土地使用人和新遷徙進農村人員行為的能力不足。

2.3 存在法規制度障礙

雖然在城鄉要素流動改革探索中，重慶西部片區獲得了一些改革授權，但在實踐操作時依然存在部分法規制度對城鄉人、地兩大要素流動探索形成阻礙。

一是農村集體經濟組織成員資格認定和喪失的法規制度不健全，影響了由城到鄉人口遷徙和農村“三權”退出。與城鎮居民不同，村民重要的福利（如無償承包土地、取得宅基地）是由村集體提供保障的。不能成為集體成員、享受與成員資格掛鉤的福利待遇，造成人口由城到鄉有流動、難融合、難扎根［1］。國家相關法律法規沒有對農村集體經濟組織成員資格界定做出明確規定，地方相關制度也不明確，導致在探索中要么設置較高門檻，要么約束新加入成員權利使之明顯弱于原成員。這導致在重慶西部片區實踐中下鄉人才落戶積極性不高、人數很少，已落戶人員中絕大多數為回鄉人員。進城落戶農民集體成員資格是一定期限不喪失還是永久不喪失不明確，如果永久不喪失意味著可以永久不退出農村“三權”，增加了土地撂荒、閑置風險［2］。二是制度不明催生新的“二元化”。在強調農民權益保護的制度設計下，進城落戶農民長期保有農村“三權”成為有“市民+農民”雙重身份、享受“城市待遇+農村待遇”雙重待遇的城市特殊人口、農村集體組織特殊成員，入村落戶人才權益與原村民落差大成為農村特殊村民，由此形成了新的“二元化”現象。三是宅基地盤活、退出配套制度缺失影響探索推進。進城落戶農民閑置宅基地和房屋流轉后，缺乏使用權人權屬登記和權利保障制度；村社集體依法有償接收的農民退出宅基地和房屋，產權轉移登記及稅費沒有細則規定。

2.4 改革探索舉措均衡性和協作性偏低

對照國家試驗任務內容和工作要求，重慶西部片區在探索中存在顧此失彼及未充分發揮各任務內在聯系作用的現象。

一是對改革要求關注不全面。例如，城鄉人口遷徙制度探索重進城、輕下鄉，人才下鄉制度重人才下鄉、輕人才扎根；“三權”退出制度設計重一次性永久退出方式，輕保留資格權的流轉方式；建設用地入市探索重期限長的出讓供應方式、輕出租等其他方式，房地一體、分割轉讓等二級市場建設探索基本未開展。二是探索不集成、難聯動，影響改革效果。涉及人、地要素流動的試驗任務有很強的內在關聯性。例如，城鄉人口遷徙涉及進城落戶農民農村“三權”、進鄉落戶人口農村權益等問題，農村“三權”退出涉及宅基地盤活等問題，集體經營性建設用地入市涉及集體組織合法收回的宅基地等建設用地合規轉為經營性用地問題。從重慶試驗區內9個區重點突破改革事項看，沒有1個區同時重點突破這3項難題。

3 深化城鄉要素流動制度建設的思考

3.1 厘清思想認識

要想實現城鄉要素自由流動、平等交換，則必須改變鄉村在以往交換中地位低下、要素單向流向城市的舊格局。這種破舊立新意味著打破與發展不相適應的舊的思想認識，以創新精神探索新制度新機制。

一是審慎守規與探索創新并重。城鄉要素流動試驗任務與農民切身利益息息相關，故有“守住底線、防范風險”的原則要求。重慶西部片區在實踐中可通過研究論證、風險評估、封閉運行、預警監測、修正糾錯等舉措，落實上述原則要求；切實發揮容錯糾錯機制的護航作用，維護基層探索創新積極性；明確城鄉要素流動探索中的容錯情形及條件，包容對待體制機制創新中因缺乏經驗先行先試出現的、法律法規沒有禁止因政策不明先行探索出現的各種問題。基層部門的探索創新也要根據情況區別推進。其中，法律法規明確禁止涉及的改革，要在獲得授權后才能開展探索；法律法規沒有禁止或明確的，地方可積極開展原創性探索創新。二是緊跟時代需求開展理論研究。與各地探索中不斷涌現的新做法相較，城鄉要素流動相關理論研究滯后。這是導致產生思想認識誤區的重要因素之一。有關部門要大力支持城鄉要素流動系列課題研究，對已有的成功探索深入分析其學理性，對新的概念和探索中混淆的概念進行厘定，對法規政策不明、探索疑惑大的從理論上進行澄清。

3.2 提高實施主體的行為能力

農村集體經濟組織是城鄉要素流動不可或缺的主體，增強其參與市場發展的實力、能力，真正發揮其主體作用，對于提升改革探索效率有重要意義。

一是培育現代化的農村市場主體。在對已有農村集體經濟組織登記賦碼的基礎上，加快培育具有更強市場主體屬性的新型農村集體經濟組織。重點深化農村產權制度改革，加速農村“資源、資金、農民”到“資產、股金、股東”的轉化，明晰產權關系并健全法人治理結構，形成一批股份公司、股份合作社、土地資產管理公司等新型農村集體經濟組織。探索國企參與組建農村現代化公司，通過國企下鄉與農村集體經濟組織合資合作，成立具有現代化管理水平、專業運營能力的農村集體經濟發展投資公司。二是多渠道支持集體經濟組織籌集推動改革探索的資金。整合各類財政支農資金，有條件的地區成立城鄉融合發展基金，采取注資、入股等方式為集體經濟組織收儲進城落戶農民“三權”、整治擬入市建設用地等提供啟動資金、周轉資金。鼓勵下鄉企業利用自己的融資渠道，參與農村集體經濟組織籌集土地、房屋等資源開發和資產盤活資金。構建融資風險多方共擔機制，進一步提升金融機構對農村土地、房屋等抵押貸款的支持力度。三是提供智力幫扶。常態化開展集體經濟組織經營管理隊伍培訓，探索在職的經營管理人才、下鄉幫扶干部等在集體經濟組織兼職，鼓勵職業經理人、本土退休專家和干部等到集體經濟組織就職。

3.3 與時俱進地完善法規制度

法規制度具有階段性特征，在城鄉融合發展新需求下，重慶西部片區需要依據客觀現實、發展趨勢適時對其進行調整、完善。

一是率先完善已發現的對試驗任務制約較大的法規制度。針對人口遷徙、鄉村振興等帶來的不可避免的農村集體經濟組織成員日益復雜的情況，發揮地方主觀能動性，制定農村集體經濟組織運行條例或農村集體經濟組織成員身份確認指導意見等，明確新形勢下農村集體經濟組織成員資格取得和喪失等規定。針對宅基地“三權”分置要求、農村集體經濟組織有償收回土地行為，出臺有利于保護各方權利的地方配套制度。以試點方式，在試驗區探索符合改革實際的確權登記和不動產轉移登記制度，單獨登記宅基地資格權，對閑置宅基地、房屋流轉產生的使用權轉移給予權屬登記，對農村集體經濟組織收回宅基地等不動產涉及的登記程序和稅費予以明晰［3］。二是從制度上防范新的“二元化”。針對農民個體權益保護，應堅持科學、合理、適度原則，不能因保護這部分群體權益而損傷另一部分群體權益［4］。秉持公平公正理念，兼顧歷史、現實客觀情況，探索進城落戶農民“三權”保留過渡期制度［5］和加入鄉村人才融鄉過渡期制度，過渡期結束后滿足一定條件的人口徹底成為與原住民同等權益的市民或村民。三是進一步查找和研究城鄉要素流動探索涉及的法規制度障礙。地方改革牽頭部門、基層改革實施機構、相關領域專家等組成研判團隊，先梳理現行法規制度，找出人、地等城鄉要素自由流動中相關法規制度不允許、不明確、無規定事項；再對這些事項進行分析，提出需修改、明確、補漏的內容；然后對在地方權限內的法規制度進行全面完善，對需要國家層面授權的進行積極呼吁。

3.4 對標試驗要求完善探索舉措

試點區域應突出城鄉要素流動“雙向、自由”兩個核心要求，挖掘各項任務的內在關聯，以全面探索和協作探索提升試驗成效。

一是豐富探索舉措，提升改革探索均衡性。在城鄉人口遷徙制度建設中，把制度探索重心轉向從城到鄉領域，突出加入鄉村人口的融合、扎根。對接鄉村振興人才需求，適當擴大引入范圍，降低加入農村集體經濟組織的門檻，加強對落戶農村人口權益的保障，特別是人才在農村生產、生活的基本保障，同時探索人才加入鄉村風險預警和防范機制。通過引導、約束共同發力，推動確已市民化實現扎根城市的人口一次性有償退出農村“三權”［5］。豐富農村“三權”退出路徑，探索進城落戶農民一定期限保留資格權而流轉承包地經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權。完善農村集體經營性建設用地入市試點舉措，一方面推廣已形成的經驗做法，包括除招拍掛入市外實施租賃、協議出讓等多種入市方式，采用彈性出讓、租讓結合、先租后讓等供應方式，通過房地一體、分割轉讓促進集體經營性建設用地二級市場發育；另一方面按照自然資源部新的試點方案全面深化探索舉措。二是集成改革任務，協作形成探索合力。在地方權限內，盡量提高內在關聯性強的城鄉要素流動試驗任務集成度，將涉及的城鄉要素流動各改革事項、任務集中在同一個區（縣），通過相輔相成的作用提升改革效率。