數字賦能基層治理體系建設研究

郝慧娟 張曉芬 戎靜怡

河北水利水電學院，河北 滄州 061000

0 引言

基層治理是國家治理的基石。實現城鄉統籌發展、國家治理能力現代化，重點在基層，難點也在基層。基層治理的最終目標是滿足人民日益增長的美好生活需要。在全面實施鄉村振興戰略背景下，隨著數字技術的快速發展，將數字技術融入基層治理體系成為提升基層治理水平的重要手段。數字賦能基層治理是新時代發展的必然趨勢，然而數字賦能基層治理也不可避免會受到各種因素的制約。因此，為打造全方位、多角度的基層治理新格局，急需探尋數字賦能基層治理體系建設的路徑，以此推動基層治理數字化向縱深發展，從而實現社會智慧化治理［1］。

1 數字賦能基層治理體系建設的內在邏輯

1.1 社會結構變遷引致的治理困境催生基層治理數字化轉型

傳統社會采取專業化的分工管理模式，突出標準化事件的交付。尤其是在農業經濟背景下，社會基層治理更多采取單一管理模式。隨著社會經濟的發展，人們的行為習慣、思維方式發生巨大變化，基層文化觀念逐漸從一元向多元、從鄉土向市場轉變，人們的價值觀念發生巨大變化，權利意識日益提高，依托政治互動邁向治理參與，倒逼基層社會管理向社會治理轉變。一方面，隨著基層社會治理形勢的變化，需要將數字技術融入基層治理體系，搭建使用便捷的數字化管理平臺［2］。另一方面，隨著人口遷移政策的不斷完善，農村人口逐漸流向城市，基層治理工作所面臨的壓力日益增大，而“堅持人民至上”是新時代基層治理的核心思想，因此從社會管理到社會治理需要從參與主體、權利行使及治理方式等方面進行優化調整。

1.2 經濟社會快速發展引致的治理困境推動基層治理數字化轉型

如今，我國進入高質量發展階段。面對高質量發展引發的系列改革調整，追求同一性和穩定性的社會管控機制失去了基礎。如何在推進社會經濟高質量發展的環境中維持基層社會秩序的穩定，成為基層治理不可回避的問題。基層部門是落實國家宏偉藍圖艱巨任務的主體，是推動社會經濟高質量發展的重要力量［3］。面對農村生態環境保護、現代農業產業發展及人口遷移等方面的壓力，基層部門所承載的工作任務越來越重，基層治理暴露的風險也持續放大。如果基層治理短板問題得不到有效解決，基層治理手段不能創新，社會發展動力就得不到釋放。因此，在社會經濟快速發展的驅動下，面對基層治理所面臨的困境，需要借助數字化手段激活基層治理潛能、增強基層治理效能，提升基層消解矛盾沖突的治理能力。

1.3 社會風險放大引致的治理困境呼喚基層治理數字化轉型

當前，我國正處于經濟轉軌與社會轉型的關鍵時期，社會風險不斷加劇，尤其是在數字經濟環境下，不確定風險因素不斷增加，成為制約基層治理工作的重要因素之一。不確定風險不僅會對人們的生活秩序產生影響，而且還會給國家治理帶來壓力。生態環境風險、突發事件風險及社會金融風險等新風險的交織加大了基層治理的難度，給社會經濟高質量發展帶來了巨大的挑戰。由于大數據技術的發展，社會關系網日益緊密，不確定性社會風險的醞釀周期不斷縮短，其所帶來的社會負面效應也逐漸增強［4］。由于風險治理具有不確定性，因而治理成本和治理風險也不可預測。因此，為了盡快控制社會風險，基層部門必須將大數據等新一代信息技術，融入基層治理，構建事前、事中及事后相結合的風險管控體系，突破數據觀念瓶頸、促使主體利益調和、補齊基層條件短板、融合應用場景，從源頭上化解基層治理風險，從而提升基層風險治理的精準性與科學性。

2 數字賦能基層治理體系建設的作用機制

基層治理是地方治理和國家治理的重要組成部分。近年來，隨著城鄉一體化建設的不斷推進，基層治理難度越來越大，尤其是在數字技術的推動下，基層治理的難點堵點日益凸顯。面對人民日益增長的美好生活需要，基層部門必須要強化數字賦能，依托智能化措施破解基層治理難題。

2.1 數字賦能有助于拓寬基層治理邊界，激發公眾參與基層治理的積極性

鄉村振興戰略的實施，有效激發了群眾參與基層治理的積極性。但是，群眾對基層治理決策仍存在認知偏差，其原因主要是基層治理部門受限于職能缺位，缺乏對治理相關政策的宣傳，導致部分群眾不理解相關政策。開展基層治理數字化轉型可有效解決上述問題，可突破傳統基層治理存在的邊界限制，拓展基層治理功能。一方面，數字賦能基層治理夯實了基層民主治理根基，為群眾參與社會治理提供了途徑，有助于推動基層治理由單向管理向雙向互動轉變。另一方面，數字賦能基層治理彌補了基層網絡短板，實現了基層治理數據的共享，可增強群眾的滿意度和幸福感。例如，基層治理部門通過構建“網格化”管理系統為群眾提供便利的信息交流渠道，群眾可以就遇到的難題及時向基層管理部門進行反饋，而基層部門通過數字化平臺能夠及時高效解決其難題，實現瑣事社區解決、大事街道部門解決［5］。

2.2 數字賦能有助于優化治理流程，提升基層治理效能

隨著鄉村振興戰略的實施，基層治理迎來新的發展機遇。在大數據技術的推動下，通過數字聚類賦能而形成的點對點傳輸在多部門間匯集的在地化、系統化，強化了數據的關聯性和價值重構，促使基層治理流程不斷優化，實現了基層治理的協同發展和無縫銜接。例如，在基層環境治理方面，由于基層環境治理工作分屬于不同部門，導致垃圾分類工作開展不順利，而依托大數據構建智慧垃圾分類云平臺，可以實現基層衛生管理部門之間的協同管理，從而有效提升基層環境治理效能［6］。

2.3 數字賦能有助于優化基層治理工具，增強基層風險防范力

基層治理的核心任務就是維護社會秩序，但是傳統的以“管控”為主的基層治理模式往往會導致社會難題進入惡性循環模式，社會風險難以得到精準、前瞻性的應對與遏制。面對多元化的治理需求和復雜的社會治理結構，為有效化解社會風險，需要在調動多元治理主體的基礎上，形成信息互通、資源互補、利益共享的治理體系，實現基層共治。基層治理數字化轉型為實現基層共治提供了有力的支撐。一方面，數字賦能有助于優化基層治理工具，實現了基層治理工具增量互補，通過構建治理數字化平臺，將傳統的以“管控”為主的治理模式轉化為以“化堵為疏、疏堵兼容”為主的治理模式，推進“人物互聯”向“萬物互聯”轉變，做到及時、全面、精準識別社會風險，達到“數字”向“數智”的轉化［7］。另一方面，數字賦能基層治理，增強了基層風險防范能力，實現了基層治理資源的優化配置。因信息不對稱等導致基層治理存在信息差，影響基層治理效能。而依托數字技術構建基層治理數字平臺，能夠實現不同行政層級治理主體、區域資源的有效關聯，補齊公共服務短板，提高基層風險治理的識別力和預警力。

3 數字賦能基層治理體系建設的現實困境

3.1 基層數字化思維淡薄，基層治理工作者業務能力不強

數字化思維是指在基層治理實踐中，能夠建立對數字化技術重視的自覺意識。樹立數字化思維是提升基層治理效能的基礎。在數字賦能的時代環境下，雖然基層部門一直在推動基層治理體系數字化建設，但是根據調查，基層治理工作者普遍缺乏數字化思維，并未認識到基層治理數字化建設的重要意義，忽視基層治理與數字技術有效結合的重要性，還是習慣沿用傳統的治理思維開展日常工作。此外，基層治理工作者面對日益復雜的工作環境，其業務能力不強的問題逐漸暴露出來。具體表現為基層治理工作者未能掌握科學運用數字技術手段化解基層矛盾的技能，不懂得如何運用數字治理手段破解基層治理難題。

3.2 基層治理數據資源整合不足，治理數據面臨安全隱患

數據是數字賦能基層治理的關鍵要素。在數字環境下，基層治理工作所處理的數據越來越多。如何在海量數據中挖掘有用信息，并且實現數據信息的優化配置，是提升基層治理工作成效的關鍵。雖然基層治理部門在工作中加強了對數據信息的分析，但是仍然存在以下問題。一是數據信息整合力度不足，未能充分發揮數據信息的價值。目前，基層部門對于數據信息的處理更多只是“淺用”，達不到“深耕”與“深養”的程度，沒有將數據信息應用到基層工作的深層次階段，弱化了數據信息資源的價值。二是大數據基礎設施建設不完善，數據要素價值不高。基層治理數字化建設是否成功，取決于大數據基礎設施建設是否完善、大數據是否真正應用于基層治理體系。基層治理數字化建設依賴健全的網絡設施、硬件平臺及數據等基礎條件作為保障。然而，受諸多因素的制約，基層部門在大數據基礎設施建設上還存在不少短板，尤其是對數據要素價值的挖掘不夠。三是基層治理數據面臨網絡安全隱患。基層部門在運用大數據技術過程中，由于缺乏網絡安全意識或者硬件設施網絡安全防護技術不到位，容易出現治理數據信息被竊取或者被破壞的現象，影響基層治理工作效能。

3.3 基層公共服務平臺建設不完善，數字服務能力不足

數字賦能基層治理體系建設的出發點與落腳點是建立完善的基層公共服務平臺，提供便民服務能力。“政務平臺”是數字賦能基層治理的重要載體，是基層部門實現網上治理的關鍵平臺。近年來，雖然基層部門不斷完善“互聯網+政務平臺”的建設工作，但是通過實踐調查不難發現，基層部門在推進公共服務平臺建設方面還存在不少問題。一是基層公共服務平臺功能單一，協同辦公效能低下。基層公共服務平臺集成了工商、衛生、質檢、農業等諸多部門政務服務窗口，實現了“一站式辦事”。然而，其在具體應用中仍然存在職能沖突、崗位職責落實不到位等現象。例如，在農村合作醫療保險辦理過程中，雖然基層公共服務平臺能夠為群眾提供便捷的服務，但是受限于多部門交叉審核的要求，仍然需要群眾實地提交多種資料，增加了農民的負擔。二是基層治理數字化服務能力不足，應用場景開發“碎片化”。數字賦能基層治理的關鍵環節之一就是開發系統的數字應用場景，為基層群眾提供便利的服務平臺。然而，受城鄉數字鴻溝、鄉村數字化治理環境等因素制約，基層治理體系數字化轉型并不順利。例如，在農村合作醫療方面，因醫療資源分配不均，遠程醫療服務平臺建設并不完善，群眾“看病難、看病貴”問題依然存在。

4 數字賦能基層治理體系建設的具體措施

4.1 加強數字化思維滲透，提升基層治理工作者業務能力

隨著基層治理數字化轉型的推進，基層治理體系的構建需要一支高素質的工作隊伍。一是強化基層治理工作者的數字化思維。數字化思維養成是一個長期的過程，需要基層治理工作者尤其是基層干部樹立創新意識，積極學習各種文件精神，認識到基層治理數字化轉型是必然趨勢，是提升基層治理效能的首要舉措。為了增強基層治理工作人員的數字化思維，政府相關部門要定期組織其學習數字技術，了解數字技術與基層治理的契合點，并在工作中能夠熟練應用數字技術。例如，政府相關部門可聘請高校計算機領域專家開展專題講座，增強基層治理工作者運用數字技術的能力。二是加強宣傳，引導基層治理工作者利用數據開展研判、管理與服務，推動基層治理手段由“管控”向“智控”轉變［8］。基于基層治理數字化轉型要求，基層治理工作者不僅要掌握社會治理的相關技能，而且要懂得運用大數據技術開展基層治理工作。例如，隨著電子政務平臺的運用，基層管理部門要通過各類媒體廣泛宣傳電子政務平臺的功能、操作流程等，使基層工作者以開放、包容的心態應對治理數字化轉型的要求，激發基層工作者主動學習的動力。

4.2 健全數據共享開放機制，筑牢網絡安全數據安全防線

基層治理數字化發展的關鍵就是實現了基層治理部門的協同聯動，實現了基層治理數據共享開放，為群眾提供了網絡化、智能化的治理模式。數據安全是基層治理體系建設的核心。

一方面，政府相關部門要圍繞社會治理需求，匯集整合基層數據資源，構建線上線下相結合的“基層大腦”生態體系，完善集智能感知、智能分析、智能決策、智能應用等功能于一體的“智能中樞”，實現對市域社會治理的精準分析、整體研判、協同指揮、科學治理。例如，基層政府部門可依托“互聯網+政務服務平臺”，通過掌上辦、智能辦、窗口辦、自助辦等多種方式融合互補，實現智能導辦、跨省通辦、隨時能辦，讓政務服務跑出“加速度”。另一方面，基層治理部門要筑牢網絡安全、數據安全防線。基層治理部門掌握轄區人口、企業相關信息。為構建高效的基層治理體系，相關部門要進一步完善涵蓋采集、傳輸、存儲、處理、交換、銷毀等全生命周期的數據資源安全保障體系，筑牢抵御網絡安全攻擊的“防火墻”［9］。

4.3 構建基層公共服務平臺，推進治理體系數字化

一是構建功能完善的基層公共服務平臺。基層治理部門要以大數據為基礎，以智慧社區建設為抓手，以精準服務為主線，積極探索數字化背景下社區服務供需對接機制，著力解決群眾的揪心事、煩心事，持續增強群眾的幸福感。基層公共服務平臺是開展基層治理的重要載體。基層治理部門要通過建立全時段訴求響應、全區域服務覆蓋及全過程閉環管理的基層公共服務平臺，切實解決基層治理難題，實現“民有所呼、接訴即辦”。各地應按照“一數一源、一源多用”數據共享原則，形成一套滿足各部門、街鎮需求的數據協同體系；通過數據整合，解決基層重復填報工作量大的問題，提高工作和服務的高效性、靈活性，做到隨需填報、隨需提取，有效實現社區工作減負，使社區網格員能夠有更多的時間為居民提供服務［10］。二是推進基層治理體系數字化，提升基層治理水平。在電子政務環境下，基層部門要加快推進社會治理體系數字化建設，拓展基層治理數字化應用場景，充分運用新型數字技術，進一步優化就業、養老、教育等領域的資源配置。同時，基層部門要結合人口普查、網格巡查等工作建立基層治理基礎數據庫，并將其應用到居民醫療保險繳納、城市居住證等業務結合中，打造智能化、精準化的數據體系［11］。

5 結束語

隨著社會經濟的發展，城鎮化進程和農村人口流動加快，基層治理由傳統的“人治”向“智治”轉型。利用數字賦能基層治理體系建設是實施鄉村振興戰略的必由之路，是建設現代化治理體系的內在要求。在打造數字社會背景下，我國要充分發揮新一代信息技術的優勢，利用數字賦能基層治理體系建設，提升基層治理能力和水平，營造群眾滿意的生活環境。