水庫移民產(chǎn)業(yè)扶持項目收益分配機制初探
——以北京市為例

席 磊 孫美元 趙 鵬 李子薇

（作者單位：北京市水生態(tài)保護與水土保持中心）

一、研究背景

中華人民共和國成立以來，北京市共修建大中型水庫21 座，其中大型水庫4 座，包括密云、官廳、懷柔、海子水庫；中型水庫17 座，包括遙橋峪、半城子等。21 座大中型水庫是北京市地表水資源調(diào)配的骨干工程，承擔(dān)著防洪、供水、改善生態(tài)環(huán)境等方面的功能，對全市經(jīng)濟社會的發(fā)展作出了重大貢獻。北京市大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)分布在密云區(qū)、延慶區(qū)、房山區(qū)、懷柔區(qū)、平谷區(qū)、昌平區(qū)、順義區(qū)、通州區(qū)和門頭溝區(qū)等9 個主要區(qū)、86 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、849 個村，農(nóng)業(yè)戶口移民總?cè)藬?shù)109 108 人。

2006 年，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17 號）（以下簡稱《意見》），明確提出后期扶持近期目標(biāo)是解決水庫移民的溫飽問題以及庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問題，中長期目標(biāo)是強化庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，加快推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改善移民生產(chǎn)生活條件，促進經(jīng)濟發(fā)展，增加移民收入，使移民生活水平不斷提高，逐步達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平[1]。

隨著《意見》的持續(xù)實施，北京市已解決移民溫飽和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等突出問題，基本完成政策提出的后期扶持近期目標(biāo)。現(xiàn)階段，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷實施，以及為進一步實現(xiàn)移民后期扶持中的長期目標(biāo)，北京市逐步加大產(chǎn)業(yè)扶持項目的投入力度。2020—2022 年，北京市累計實施產(chǎn)業(yè)扶持項目20 個，其中2020 年密云區(qū)實施了11 個溫室配套物資建設(shè)項目；2021 年密云區(qū)實施了3 個產(chǎn)業(yè)扶持項目，包括1 個產(chǎn)業(yè)園建設(shè)項目、2 個農(nóng)業(yè)及附屬設(shè)施建設(shè)項目；2022 年密云區(qū)實施了5 個產(chǎn)業(yè)扶持項目，延慶區(qū)實施了1 個產(chǎn)業(yè)扶持項目。產(chǎn)業(yè)扶持項目的實施推動了移民村農(nóng)業(yè)種植、文化旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬了移民群眾經(jīng)濟收入渠道，有效促進了移民群眾增收，為庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟發(fā)展注入了新的活力。

本文以北京市近年來實施的大中型水庫移民產(chǎn)業(yè)扶持項目為例，采用實地調(diào)研、典型案例分析和資料分析等方法，探究北京市庫區(qū)和移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持項目收益分配機制，分析存在的問題，提出解決對策建議，為后續(xù)水庫移民產(chǎn)業(yè)扶持項目規(guī)范、高效、良性運行提供依據(jù)。

二、北京市水庫移民產(chǎn)業(yè)扶持項目收益分配原則及模式

（一）收益分配的基本原則

良好的收益分配機制是北京市實施移民產(chǎn)業(yè)扶持項目的根本遵循，關(guān)系到移民群眾的切身經(jīng)濟利益、移民群眾的滿意度，以及庫區(qū)和移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定。產(chǎn)業(yè)扶持項目收益分配機制的確立應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。

1.充分尊重移民群眾意愿

產(chǎn)業(yè)扶持項目的實施和收益分配是增加移民村集體經(jīng)濟收入與保障移民群眾持續(xù)致富的重要渠道，因此在決策階段，應(yīng)當(dāng)履行民主程序，召開村民代表大會，充分尊重移民群眾的意愿，保障移民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[2]。同時，廣泛聽取移民群眾的建議，制訂具體的收益分配方案，確定移民村集體和水庫移民參與機制與利益共享分配機制。項目年度收益分配方案應(yīng)當(dāng)按照章程經(jīng)村民代表大會討論通過，經(jīng)公示后報上級移民管理部門備案，確保產(chǎn)業(yè)收益分配由移民群眾當(dāng)家作主。

2.明確收益分配的對象

《水利部關(guān)于進一步做好大中型水庫移民后期扶持工作的通知》明確規(guī)定，水庫移民后期扶持資金投向產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目形成的經(jīng)營性資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)歸移民（組）集體所有，既可自主經(jīng)營，也可委托新型經(jīng)營主體管理，所得收益由移民村（組）集體和水庫移民共享，優(yōu)先扶助貧困移民。由此可知，產(chǎn)業(yè)扶持項目的收益分配必須堅持移民群眾是受益主體的原則，分配對象主要為大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)的移民群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處不能直接參與項目的收益分配，項目所得收益應(yīng)當(dāng)用于促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，不斷改善移民生產(chǎn)生活條件，并防止經(jīng)濟收益被少數(shù)人侵占和控制。

3.確立合理的收益分配方式

項目收益分配方案應(yīng)科學(xué)合理，統(tǒng)籌兼顧各方利益，保障各利益相關(guān)方的合法權(quán)益。從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，堅持服務(wù)與發(fā)展并行，以間接分配為主、直接分配為輔。一是將項目收益更多地用于生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護，不斷完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，改善移民生產(chǎn)生活條件。二是利用項目收益建立社會保障基金，增加庫區(qū)移民群眾社會保障投入，補充庫區(qū)醫(yī)療和養(yǎng)老資金，發(fā)放社會救助資金和社會福利資金，進一步優(yōu)化移民社會保障體系。

4.確保收益分配公平公正和公開透明

產(chǎn)業(yè)扶持項目的收益分配要遵循公平公正的原則，嚴(yán)格執(zhí)行項目方案中明確的收益分配方案、分配標(biāo)準(zhǔn)和分配程序，保證庫區(qū)和移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定。但收益分配也應(yīng)當(dāng)考慮到庫區(qū)移民群眾的實際生活情況，如一些老年移民或殘疾移民，生活條件相對較差，受水庫建設(shè)影響較大，在進行收益分配時適當(dāng)予以傾斜照顧。另外，由于庫區(qū)移民相對分散，個別項目的實施難以惠及廣大庫區(qū)移民，部分移民群眾由于無法獲得項目實施帶來的直接收益，容易產(chǎn)生各種猜疑，引發(fā)不滿情緒。因此，在分配項目收益時，應(yīng)當(dāng)保證公開透明，讓移民群眾充分了解項目收益的使用情況，消除疑慮。

（二）收益分配模式

通過對北京市實施的移民產(chǎn)業(yè)扶持項目進行調(diào)研可知，收益分配模式大致可以分為以下兩種。

1.直接分配

收益直接分配是指產(chǎn)業(yè)項目的實施能夠直接給移民群眾帶來經(jīng)濟收益。一是移民村通過土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)入股等方式直接獲得項目分紅。例如，密云區(qū)河南寨鎮(zhèn)日光溫室大棚建設(shè)項目中，村集體通過將大棚承包給承租人種植原味西紅柿、西瓜、草莓等特色果蔬，從而獲得收益，村集體將所獲得的收益用于移民村配套設(shè)施建設(shè)、發(fā)放庫區(qū)移民福利等；溪翁莊鎮(zhèn)金叵羅村的產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)對集體土地統(tǒng)一經(jīng)營管理，村集體農(nóng)民專業(yè)合作社采取股東運營模式，使當(dāng)?shù)匾泼袢罕娔軌蛑苯荧@得土地流轉(zhuǎn)收益和股權(quán)分紅收益。二是移民直接參與項目運營，獲得固定勞務(wù)報酬。當(dāng)?shù)匾泼袢罕娨怨と松矸葜苯訁⑴c項目建設(shè)和運營，領(lǐng)取勞務(wù)報酬。這解決了部分移民群眾的就業(yè)問題，進一步增加了移民群眾的經(jīng)濟收入，在帶動移民群眾增收致富方面效果顯著。

2.間接分配

收益的間接分配是指產(chǎn)業(yè)項目的實施給移民群眾帶來間接效益。部分項目無法為庫區(qū)和移民安置區(qū)帶來直接經(jīng)濟效益，但通過項目建設(shè)能夠完善移民村基礎(chǔ)設(shè)施，進一步帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。一是完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，改善移民生產(chǎn)生活條件。例如，密云區(qū)河南寨鎮(zhèn)日光溫室大棚建設(shè)項目在實施過程中，配套建設(shè)了田間道路和排水設(shè)施，改善了村民種植和勞作環(huán)境；密云區(qū)溪翁莊鎮(zhèn)金叵羅村產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目在實施過程中建設(shè)了鄉(xiāng)村道路、停車場、道路綠化等配套基礎(chǔ)設(shè)施，改善了當(dāng)?shù)氐拇迦荽迕玻诜?wù)游客的同時惠及了移民群眾的生產(chǎn)生活。二是帶動文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進移民增收。例如，密云區(qū)溪翁莊鎮(zhèn)金叵羅村產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目每年能夠吸引大量游客前來游玩，增加了餐飲、娛樂等配套服務(wù)的需求，為移民群眾提供了大量就業(yè)機會，進一步帶動移民群眾增收。

三、北京市水庫移民產(chǎn)業(yè)扶持項目收益分配機制存在的問題

（一）缺乏收益分配經(jīng)驗

隨著水庫移民后期扶持工作從短期目標(biāo)向中長期目標(biāo)轉(zhuǎn)變，移民后期扶持產(chǎn)業(yè)項目成為后期扶持工作實施中面臨的新課題，也是下一步工作的方向和重點。目前，北京市實施的移民扶持項目較少，在項目收益分配機制方面缺少經(jīng)驗，相關(guān)研究較為欠缺，市級層面暫未出臺相關(guān)指導(dǎo)性政策文件，各區(qū)執(zhí)行過程中均結(jié)合自身實際情況，尚未形成較為完整的政策體系。

（二）產(chǎn)業(yè)扶持項目單一，收益分配方式缺乏靈活性

近年來，北京市各庫區(qū)和移民安置區(qū)實施了一定數(shù)量的移民產(chǎn)業(yè)扶持項目，但項目類型以溫室大棚建設(shè)為主，資產(chǎn)經(jīng)營方式主要為租賃托管，較為單一，收益分配方式缺乏靈活性、多樣性和創(chuàng)新性，現(xiàn)有的收益分配方式難以適應(yīng)不斷變化的移民后期扶持項目工作。這可能會影響庫區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，進而影響移民群眾的收入水平。

（三）項目運行管理專業(yè)化程度不足

大部分水庫移民在搬遷之前主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，在產(chǎn)業(yè)項目方面缺少相關(guān)經(jīng)驗知識和專業(yè)技能，庫區(qū)和移民安置區(qū)勞動力外流現(xiàn)象嚴(yán)重，優(yōu)質(zhì)勞動力大量外出務(wù)工，留在當(dāng)?shù)氐亩嗍抢稀⒂住⒉〉热后w，人力資源相對匱乏，造成項目在實施和運行階段存在各種問題。另外，產(chǎn)業(yè)項目收益分配涉及股權(quán)分配、財務(wù)核算等專業(yè)問題，基層缺乏相關(guān)會計專業(yè)人才，在實際工作中遇到問題往往難以解決。

（四）收益分配標(biāo)準(zhǔn)和方式不明確

自大中型水庫移民后期扶持政策實施以來，各地區(qū)資金和項目數(shù)量逐步增加。從北京市實施情況來看，不同類型的產(chǎn)業(yè)扶持項目產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益差異較大，最終形成的資產(chǎn)類型也有所不同，基層部門難以把握收益分配方式和比例標(biāo)準(zhǔn)。此外，部分項目未提前編制收益分配方案，僅采取按人頭平均的方式進行分配，未結(jié)合項目實施情況設(shè)計合理的分配方式，忽略了移民生產(chǎn)生活情況的復(fù)雜性，對低收入移民群眾的分配傾斜程度不夠。

四、完善北京市水庫移民產(chǎn)業(yè)扶持項目收益分配機制的建議

（一）推動產(chǎn)業(yè)扶持項目實施，探索收益分配新路徑

從北京市移民后期扶持工作的實際情況可知，庫區(qū)和移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境建設(shè)已初見成效，進一步加大產(chǎn)業(yè)項目投資力度的時機已基本成熟。后續(xù)應(yīng)提高對促進移民增收的重視程度，鼓勵各庫區(qū)和移民安置區(qū)根據(jù)自身特點與優(yōu)勢，探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等多樣化路徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟[3]，從特色產(chǎn)業(yè)、休閑觀光、農(nóng)創(chuàng)文旅、農(nóng)耕體驗、康養(yǎng)基地等新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)，積極謀劃相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持項目。庫區(qū)和移民安置區(qū)還要通過推動項目實施，逐步探索符合北京市特點的產(chǎn)業(yè)扶持項目收益分配新路徑。

（二）推動水庫移民產(chǎn)業(yè)扶持項目收益分配專項研究

積極探索移民產(chǎn)業(yè)扶持項目多樣化發(fā)展路徑，統(tǒng)籌規(guī)劃北京市水庫移民產(chǎn)業(yè)扶持項目實施，并啟動水庫移民產(chǎn)業(yè)扶持項目收益分配專項課題研究，分析研究不同類型移民后扶產(chǎn)業(yè)項目收益分配的現(xiàn)存問題，形成專題報告，為北京市水庫移民同類型產(chǎn)業(yè)扶持項目收益分配模式的構(gòu)建提供參考依據(jù)，提高各項目收益分配的合理性和公平性，進一步促進庫區(qū)和移民安置區(qū)后期扶持產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）不斷拓寬產(chǎn)業(yè)項目經(jīng)營方式

不同的產(chǎn)業(yè)項目應(yīng)當(dāng)采取不同的經(jīng)營方式，以確保項目收益最大化。針對村集體所有但未承包到戶的項目，建議采取股份合作經(jīng)營的方式，將相關(guān)資產(chǎn)打包入股，村集體、企業(yè)按比例分紅。同時，應(yīng)當(dāng)鼓勵村集體自主經(jīng)營，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟，推動村集體進行股份制改革，不斷健全內(nèi)部管理機制和收益分配機制。此外，還可以采用租賃托管經(jīng)營方式盤活相關(guān)資產(chǎn)，支持有實力的種養(yǎng)大戶和經(jīng)驗豐富的移民群眾在同等條件下優(yōu)先租賃，讓移民群眾充分受益。

（四）加強產(chǎn)業(yè)扶持項目運行管理

移民產(chǎn)業(yè)扶持項目在運行過程中應(yīng)當(dāng)堅持產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的原則[4]，對產(chǎn)業(yè)扶持項目資產(chǎn)進行確權(quán)登記，明確項目資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，確定項目的管理主體是移民村集體組織。同時，積極引入專業(yè)化團隊，充分發(fā)揮其技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢，進一步完善項目運行方式、內(nèi)部治理和收益分配機制，提高項目專業(yè)化運行管理水平，保障移民群眾切身利益。

（五）制定項目運行管理和收益分配實施辦法

北京市應(yīng)制定大中型水庫移民后期扶持產(chǎn)業(yè)項目運行管理和收益分配實施辦法，進一步規(guī)范產(chǎn)業(yè)項目運行管理和收益分配，明確項目區(qū)移民群眾的權(quán)利、產(chǎn)業(yè)項目資產(chǎn)的范圍、項目資產(chǎn)所有權(quán)、項目運行管理模式、收益分配原則和具體機制，以及各部門、單位的職責(zé)等，切實保障移民群眾的合法權(quán)益，確保產(chǎn)業(yè)扶持項目形成的資產(chǎn)保值增值，推動移民群眾財產(chǎn)性收入穩(wěn)定增長，促進移民群眾和庫區(qū)群眾增收。另外，根據(jù)水庫移民后期扶持政策中蘊含的“扶貧取向”[5]要求，應(yīng)結(jié)合庫區(qū)和移民安置區(qū)不同經(jīng)濟狀況采取差異化的項目收益分配方式，對單一的收益分配方案進行優(yōu)化，結(jié)合項目收益情況對方案進行動態(tài)調(diào)整，不斷完善收益分配機制，確保實現(xiàn)移民群眾共同富裕。