建立“全面覆蓋”的企業合規管理體系：規則與要點

摘要：隨著經濟全球化的縱深發展以及日趨復雜的國際經濟環境，建立“全面覆蓋”的合規管理體系已經成為企業穩健發展的關鍵?！叭娓采w”的合規管理體系要求企業的合規管理覆蓋所有境內外業務、部門和員工，貫穿決策、執行、監督、反饋等各個環節，包括合規所須遵守的規范全覆蓋、合規管理的主體全覆蓋、合規管理的對象全覆蓋。

關鍵詞：國有企業；合規管理體系；合規

中圖分類號：D922

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.05.007

一、我國已進入強化“全面覆蓋”合規監管新階段

近年來，在“走出去”“一帶一路”等國家戰略和重大倡議的引領和推動下，中國企業開始廣泛深入地參與海外投資并購、跨境貿易、國際經濟技術合作、國際工程承包等國際業務。與此同時，全球貿易環境日趨復雜，全球產業鏈進入深度調整與重構時期，中國企業遭遇海外合規處罰的案例頻發，很多企業因為合規問題受到當地政府調查和處罰，企業實控人、高管甚至面臨刑事責任，引發全社會對于企業合規問題的思考。在這種國內外形勢的驅動下，我國進入了強化合規監管的新階段。

●黨中央、國務院關于企業合規管理的政策要求

近年來，黨中央、國務院高度重視國有企業合規管理。2014年，黨的十八屆四中全會提出堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。2015年，中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，強調要“進一步發揮企業總法律顧問在經營管理中的法律審核把關作用，推進企業依法經營、合規管理”。同年，國務院印發《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，強調把合規經營納入績效考核指標體系，要建立健全國有企業違法違規經營責任追究體系。2016年，國務院辦公廳印發《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》，明確了十個方面五十四種追責情形，并對資產損失、違規經營投資責任和責任追究的認定標準、處理方式、程序等內容作出了明確規定。2018年，為進一步深入推進全面依法治國，加強全面依法治國工作的頂層設計和統籌協調，中央全面依法治國委員會成立，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上指出，“要強化企業合規意識，走出去的企業在合規方面不授人以柄才能行穩致遠”。2021年，《關于國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確指出“引導企業加強合規管理”。此外，《法治中國建設規劃（2020-2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》等文件均明確要求企業樹立合規意識，守法誠信、合法經營。

●國務院國資委等中央有關部門積極推動企業合規管理

國務院國資委2015年發布《關于全面推進法治央企建設的意見》，明確提出打造“治理完善、經營合規、管理規范、守法誠信”的法治央企建設目標；2016年發布《關于在部分央企開展合規管理體系建設試點工作的通知》，將中國石油、中國移動、東方電氣集團、招商局集團、中國中鐵等五家央企列為合規管理體系建設試點單位；2018年發布《中央企業合規管理指引（試行）》，之后陸續發布反壟斷、出口管制、反商業賄賂等一系列重點領域合規管理指南，至此央企的合規管理體系建設進入全面推廣階段。

2021年，國務院國資委發布《關于進一步深化法治央企建設的意見》，對中央企業和國有企業“大合規體系建設”提出明確要求，探索構建法律、合規、內控、風險管理協同運作機制，加強統籌協調，提高管理效能。2022年8月23日，國務院國資委在總結《中央企業合規管理指引（試行）》實踐經驗的基礎上，結合企業面臨的新形勢新要求，發布了《中央企業合規管理辦法》，“堅持黨的領導、全面覆蓋、權責清晰、務實高效”正式成為合規管理的四大基礎原則。

國務院國資委之外的其他中央各有關部門也在各自職責范圍內推進企業合規體系建設。最高檢、司法部、財政部等九部門聯合印發《涉案企業合規建設、評估和審查辦法（試行）》，提出“涉案企業應當以全面合規為目標、專項合規為重點，并根據規模、業務范圍、行業特點等因素變化，逐步增設必要的專項合規計劃，推動實現全面合規”。國家發改委等七部委聯合印發《企業境外經營合規管理指引》。商務部、外交部、市場監管總局等也專門印發指導性文件，推動企業合規體系建設。

二、建立“全面覆蓋”合規管理體系的基本要求

●規范范圍的“全面覆蓋”

依據《中央企業合規管理辦法》對“合規”的定義，合規管理所涉及的規范相當廣泛，包括域內域外、強制性規定和自愿性規定等多個類別，具體可以劃分為四個層次：第一個層次是法律法規、黨內法規、監管規定等強制性規定；第二個層次是行業標準、規章制度、公司章程等自愿性承諾；第三個層次是商業道德、公序良俗。建立“全面覆蓋”的合規管理體系要求企業在規避合規風險時，必須沒有遺漏地遵守上述全部規范性文件，將企業的日常經營行為關進制度的籠子里。

首先，要建立域內和域外統籌的合規管理體系。企業合規領域的規范體系錯綜復雜，很多國家和地區奉行的個案審查和穿透監管原則導致法律可預期性相對較弱。同時，企業須特別謹慎地對待涉外合規風險防范與本國監管體系的動態雙向互動，應對域外合規風險時切忌忽略了域內合規要求。例如，美國的出口管制、國家安全審查要求企業進行深入的信息披露，而這種要求可能與我國的數據安全法律法規以及歐盟嚴格的隱私保護相違背。

其次，要遵守強制性法規、自愿性承諾、黨內法規、商業道德等多層次規范?，F今企業面臨的“規”之種類和數量繁多，即使專業人士也無法窮盡這些“規”的邊界及其可能后果。雖然法律專業已細分為數十個部門法專業領域，但這種細分的后果是行業內也產生了專業“豎井”。在這種情況下，企業合規管理如果落地實施，需集中各方面專業力量，將企業面臨或、可能面臨的全部法律法規、部門規章、監管政策進行歸類、梳理、排列，形成企業應遵守的合規義務庫。

●合格義務主體范圍的“全面覆蓋”

從企業各子企業、各級部門和分支機構到全體員工，合規管理體系應覆蓋企業的所有組織。首先，企業本身是合規義務的當然主體。2022年1月18日，國資委辦公廳發布《關于開展中央企業“合規管理強化年”工作的通知》，在“推動層層落實”這一工作要求中強調“要加快推動合規管理各項要求向各級子企業延伸，通過開展約談、納入考核等方式，推動合規要求層層在子企業真正落實。因此，企業合規管理應當覆蓋企業的各級子公司、各部門已成為行業共識。其次，企業作為一個組織體，其穩健運行依賴于內部良好的治理，董事會、監事會、經理層、合規委員會、合規管理牽頭部門、合規管理負責人和業務部門等機構都在合規管理體系中具有特定職責和義務。再次，企業的經營行為最終落腳于個別員工的具體行為，員工的履職行為代表企業，權利義務最終也由企業承受。因此，員工的具體行為是合規管理的最小主體單元，也是合規管理的首要責任主體和第一道防線。

●企業合規管理對象的“全面覆蓋”

合規管理是一個涉及企業“全業務、全流程”的過程。在橫向上，完整的合規制度需涵蓋公司治理、經營、員工健康、公共安全、反商業賄賂和腐敗、消費者權益保護、反壟斷、反不正當競爭、環境保護等眾多領域。短期內要求所有企業打造大而全的合規管理體系尚不具有可行性和必要性。“全面覆蓋”的合規管理是有重點的“全面覆蓋”。不同企業應當結合自身業務領域，結合企業性質和規模等個體因素自我打磨一套有針對性地合規計劃。

在縱向上，合規管理應當貫穿企業決策、執行、監督全流程，須建立“事前防范——事中監測——事后彌補”三位一體的合規有機整體。首先，企業的任何行為都發端于決策。決策的權限、程序、形式須符合企業內外部的制度。決策的內容要合規，決策內容違規會給企業帶來最嚴重的合規風險。需區分法律的絕對允許（任何市場主體均可從事）、相對允許（取得相應資質、許可、審批后方能從事）、絕對不允許（任何市場主體均不可為）情形。其次，需特別關注決策的執行，嚴防“紙面”合規。推動合規制度“落地”要求企業有效執行已出臺的各項合規制度，要將書面制度有效轉化為管理層和員工的實際行動，最終體現并實現制度的設計初衷。再次，需加強合規監督。企業合規監督包含事前監督和事后監督、自我監督和第三方監督等多個層次。企業內部需要建立專門的合規監督部門，明確監管職責，建立有效的風險識別、評估和防范體系。同時，大型企業關鍵領域可以引入第三方監督機制，增強企業合規監督的實效性。

●塑造合規企業文化，建立協同聯動的風險防控機制

合規文化缺失是當前企業涉嫌重大違規的深層次原因。作為企業預防、發現違法違規行為的內控機制，合規管理體系的價值和生命力不僅僅在于靜態合規管理制度和框架的“全面覆蓋”，內生和動態的企業合規文化同樣是“全面覆蓋”的企業合規管理體系的應有之義。《中央企業合規管理辦法》第五章“合規文化”從組織開展合規專題學習、加強法治宣傳教育、建立常態化合規培訓機制等方面，對培育合規文化提出要求。要求企業將合規管理作為法治宣傳教育的重要內容，通過制定合規手冊、簽訂合規承諾、開展合規宣誓等方式將合規理念傳達給全體員工，強化全員守法誠信、合規經營意識。濃厚的“合規文化”最終會成為企業合規管理獲得永久生命力的源泉。

“全面覆蓋”的合規管理體系不是簡單的加減法，而是完備且相互聯系的完整系統。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十五次會議上提出了“企業自身加強合規管理”和“政府加強對企業合規監管”的雙重任務?！叭娓采w”的合規管理體系的構建，需要平衡作為管理者的政府、作為參與者的專家與公眾、作為踐行者的企業三者之間的權利義務關系，立足各方職能和優勢，建立協同聯動的風險防控機制，從而真正實現合規效果的“輻射式”擴散。

三、合規管理為企業創造價值

●合規管理體系完備的企業可以得到法律的優待

合規激勵原則是近年來立法、執法機關一直在不斷推進的重要“工程”，刑事合規激勵、行政合規激勵在立法和執法領域都有所突破。在民商事領域，一套完備的合規管理體系，可以有效控制企業違約或侵權風險。例如：深圳某跨境電商巨頭公司，其售賣的一款燈具被權利人起訴外觀侵權。該公司此前已建立一套供應商產品合規審查體系，遂調出供應商調查表、供應商合規承諾書、供應商產品責任合規承諾書、采購合同、訂單、送貨單、發票、轉賬記錄、專利證書（系偽造）等一系列資料，并根據《中華人民共和國專利法》第七十七條“為生產經營目的使用、許諾銷售或者銷售不知道是未經專利權人許可而制造并售出的專利侵權產品，能證明該產品合法來源的，不承擔賠償責任”的規定，向法院主張“合法來源”抗辯并抗辯成功，最終免于賠償責任。

●有效的合規管理體系可以切割企業與員工的責任

在員工與企業之間的責任劃分上，我國立法通常會推定員工的行為后果歸屬于其所在企業，如《中華人民共和國反不正當競爭法》第七條規定“經營者的工作人員進行賄賂的，應當認定為經營者的行為”。在刑事領域，如果因員工個人行為導致企業成為犯罪主體，會造成企業破產等非常嚴重的后果。但是，完善的合規管理體系可以切割企業與員工的責任，進而控制企業的合規風險。例如：某企業分公司的負責人，為了提高業務量，串通其他公司圍標。該企業具有較為完備的合規體系、員工準則、財務制度，嚴禁員工串通投標。偵查機關經調查后認定公司對該員工串通他人進行圍標的相關情況不知情，串通他人圍標是員工個人行為。該企業在和偵查機關交涉時，主動提供企業合規管理的相關制度、文件、員工手冊、合規培訓等文件，偵查機關根據企業提供的材料同時結合其他證據最終采納企業的意見，未對企業進行刑事立案。

●涉案企業刑事合規不起訴

2020年3月，最高檢啟動企業刑事合規不起訴改革的試點工作。截止2022年12月，全國檢察機關累計辦理企業合規案件5150件，對整改合規的1498家企業、3051名個人依法作出不起訴決定。刑事合規不起訴的重點在于企業的合規管理體系建設。根據最高檢、司法部、財政部等九部委聯合印發的《涉案企業合規建設、評估和審查辦法（試行）》的規定，“涉案企業合規建設是指涉案企業針對與涉嫌犯罪有密切聯系的合規風險，制定專項整改計劃，完善企業治理結構，健全內部規章制度，形成有效的合規管理體系的活動”。形成有效合規管理體系是涉案企業可以通過刑事合規評估的主要考量因素。例如：湖北一民營企業在經營中涉嫌犯罪，檢察機關辦案中促其合規整改，經第三方監督評估組織嚴格評估，確認合格后依法決定不起訴。對于經過整改沒有形成有效合規管理體系的，則不能通過刑事合規評估。例如：江蘇一民營企業負責人涉嫌假冒注冊商標罪，檢察機關根據企業申請批準其開展合規整改。整改期間，檢察機關會同第三方監督評估組織多次赴企業實地考察，發現企業仍存在不規范使用注冊商標等問題，最終認定企業合規整改不合格，依法對兩名犯罪嫌疑人提起公訴。

作者簡介

李冬梅，中共長春市委黨校（長春市行政學院）學報編輯部副研究員，法學博士。研究方向：民商法學。

責任編輯 張忠義