市域治理法治化的基本范疇與實踐重點

摘要：市域治理法治化是在全面深入推進依法治國進程中，對具有普遍性的社情民意、廣大人民群眾利益訴求，實現積極、有效回應的法治化治理方式。市域治理法治化實踐要探索建構科學完備的規范體系、公正權威的實施機制、嚴密高效的監督機制和多元協調的配套保障機制，并在實踐中注重形成系統完備、科學規范、運行有效的多元糾紛解決機制。

關鍵詞：市域治理；法治化；多元糾紛解決機制

中圖分類號：D630；D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.04.006

中國共產黨在“五位一體”總體布局與“四個全面”戰略布局深入推進的進程中，明確提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的命題。在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，應著力注重運用法治思維與法治方式維護國家政治安全與社會大局的穩定，促進社會公平正義，保障人民安居樂業，提升廣大人民群眾的法治福祉與法治獲得感。市域治理法治化正是在深入推進依法治國的進程中，對具有普遍性的社情民意、廣大人民群眾利益訴求予以積極有效回應的法治化治理方式。

一、推進市域治理法治化的法治資源

●推進市域治理法治化的必要性

市域治理法治化需要依托中國特色社會主義進入新時代以來全面依法治國深入推進的時代背景，聚焦人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾這一社會主要矛盾的轉化。轉移農業人口、推進城鎮化等城鄉一體化建設，客觀上為國家治理帶來了諸多難點與熱點問題，特別是傳統社會矛盾呈現出聚集性，與新型社會矛盾的突發性、不可預見性在時空上出現疊加，為市域治理帶來了新挑戰。應對這些舊問題與新挑戰的重要方法就是法治化的市域治理。市域治理法治化旨在以“市情”為現實基礎，依托“依法治省”與“依法治市”的法治資源，通過市域治理法治保障機制實踐的創設、整合，探索市域治理法治化過程中如何提升地方立法的科學性、法律實施的權威性與公正性，以及法律監督的有效性，特別是基層糾紛解決、矛盾化解的時效性，積極回應廣大人民群眾的訴求與重大關切，實現黨委、政府、司法機關與廣大人民群眾良性的意思表達與反饋，促進社會整體對依法治國的認同與信仰。

●推進市域治理法治化的應然法治基礎

市域治理法治化的必要前提是市域治理體系的完備性。市域治理依托國家宏觀頂層制度設計，連接著基層微觀治理實踐，成為國家治理與基層治理實踐重要且必要的連接中樞。市域治理連接中樞的特質，要求市域治理法治化中的立法、執法與司法實踐均要體現出這一特質，一方面緊扣國家治理法治化的頂層制度設計，另一方面又要因地制宜，依托市域治理的自身特點建構符合市域治理法治化需要的治理體系。市域治理法治化中的立法，要在嚴格遵循《憲法》《立法法》等法律的基礎上，做好市域治理中的規范細化與落地工作。現行《憲法》在2018年進行了第五次修改，《立法法》在2015年進行了修訂，明確規定了設區的市人大和政府在社會各個領域的地方立法權。這為市域治理法治化進程中形成更為完備的法規體系提供了明確與充分的上位法依據。諸如，行政執法自由裁量權的地方基準、行政處罰權的地方基準、政府信息公開清單、政府權力清單、負面清單等制度，都是市域治理法治化中地方立法為法治政府建設所提供的重要制度保障。法治實踐已經充分證明，作為法治國家建設重點的法治政府建設，也必然是市域治理法治化的重要環節。特別是在市域治理法治化的實踐中，不斷提升依法行政水平非常重要。這需要充分發揮公權力主體在市域治理法治化中“以上率下”的示范作用，并以此實現對廣大社會成員參與社會自治的積極引導。在國家法律與地方法規實施的過程中，主動關注、積極回應社會成員普遍的利益訴求，從而將依法行政的法治要求與社會主體的自治要求有機契合起來，激發并調動廣大社會成員的參與性與積極性，以多元參與和雙重責任助推全社會守法與尚法氛圍的形成。

市域治理法治化的實踐應該注重社會治理的規范化、程序化與制度化，與之配套的市域治理法治體系應具備充分的協調性與完備性。其一，需要建構“本質上科學，形式上完備”的市域治理法律規范體系。要以權責明確為基本要求，通過地方性法規與規章的制定，實現地方立法權的合法與合理運用。在堅持不與上位法相沖突（抵觸）的基本法治要求前提下，充分發揮副省級市在地方立法中的自主性，以合理與規范的地方立法體現出本級政府在市域治理法治化立法工作中的地方特色。要重點關注城市建設、生態保護、企業改制等領域，特別要嘗試通過立法為破解廣大人民群眾廣泛關注的信訪、征地拆遷、鄉規民約、涉農涉糧、秸稈焚燒等現實問題提供有力制度支撐。以地方立法的科學性與規范化，引領并不斷推動地方市域治理的發展，提升化解社會糾紛與矛盾相關立法的時效性，為市域治理法治化夯實法律基礎。其二，需要建構市域治理法治化公正權威的實施機制。法律公正權威的實施體系要重點關注行政決策的合法性，執法的嚴格性與司法的公正性。其中，對于社會成員廣泛關注的教育、就業、養老、招商引資等重點領域的項目，以及社會公共資源配置、政府信息公開等事項，在決策機制上要完善并切實依法決策，暢通決策合法性審查、風險評估、公眾參與和反饋的渠道，并以司法規范化、程序公開化、方式正當化、裁量標準化的法律實施體系，彰顯市域治理法治化所承載的社會公平正義。其三，需要建構市域治理法治化嚴密的監督機制。公權力的有效制約與私權利的合法保障離不開法治監督體系，一方面要建構起有效監督公權力的制度籠子，另一方面又要保障私權利的合法行使和及時的權利救濟。要充分發揮現代信息技術的作用，用好互聯網、微博、短視頻等新媒體，依托大數據的有效管理，構建智能化、精準化、科學化的市域治理服務平臺，提升市域治理中法治監督的效能。要暢通法治監督中的意見表達與反饋機制，破除部門壁壘，重點加強公權力濫用、失范、徇私等高風險領域的監督，構建起多元化、全天候的市域治理法治監督體系，使立法目的與精神得以有效實現，使法律實施的效能得以提升。此外，要注重對市域治理法治化實踐的有效監控與評價，在市域治理法治監督機制中，設置與市域治理法治化各環節實踐相適應的評價標準，并以考評、考核等形式，將評價指標細化到立法效能、執法公平、司法公正、民眾守法等環節。其四，要建構市域治理法治化配套保障機制。以公共法律服務、法治人才培養、法治宣傳、法治教育等為主要載體，為市域治理法治化提供支撐保障機制。要依托司法體制改革的深入推進，實現訴訟服務、檢察服務、法律援助、公證服務、律師服務、人民調解服務等法治資源，在大數據技術中的有效整合。以雙向流動、點對點培訓等方式，實現市域治理法治隊伍整體素養的提升。要始終加強全民普法工作，落實普法責任制，使民眾法治意識不斷提升，并能夠將法治意識外化為遵法、守法、尚法的法治方式，促進全社會法治信仰的培育與養成。

二、推進市域治理法治化的實然切入點

市域治理法治化在實踐中的重要切入點是社會糾紛的法治解決方式。這個現實切入點需要提升社會糾紛解決的時效性與針對性，這也是市域治理法治化實踐的重要“抓手”。

●市域治理法治化視角下社會糾紛的表征與原因

從社會糾紛的視角分析，多元利益主體的需求與不平衡不充分的發展之間存在著不同的表現樣態。其一，由于不同利益主體對于經濟利益訴求呈現多元化趨勢，使得與經濟利益有關的社會糾紛在數量上呈現出增多趨勢。多元的利益主體內部、多元的經濟成分內部以及不同主體外部之間的矛盾，主要集中在企業轉型、社會保障體系完善、特殊群體優撫安置、城市規劃管理、征地拆遷補償、勞動者權益保障、養老醫療等領域。當利益實現受阻時，個別群體或個體，有時會采取聚眾鬧事、纏訪、越級訪、鬧訪，甚至采取暴力抗拒執法、沖擊國家機關等維權形式，呈現出極強的社會破壞力。其二，多元利益主體與公權力主體在個體利益訴求的實現中，存在一定程度的緊張狀態。個別公權力主體“官本位”思想嚴重，服務意識、宗旨意識淡薄，官僚主義導致的執法不當、司法不公，以及對群眾切身利益的漠視等情況，引發廣大人民群眾的不滿。特別是在雙方不能實現良好信息反饋的情況下，原有矛盾存在激化的可能，甚至將個體的糾紛演變成社會大眾對于公權力主體的整體不滿。其三，多元利益主體在糾紛解決中增加了司法成本。非法律糾紛、法律邊緣化糾紛的司法化，不僅造成司法資源的極大浪費，更使基層法院“壓力山大”，也在一定程度上影響了辦案質量與執行率，進而影響了社會糾紛解決的時效性與社會效果。

市域治理法治化視域下，社會糾紛產生的主要原因有三個方面。其一，社會整體環境發生了新變化，經濟結構調整、增速換擋、改革進入深水區以及各種政策落地過程中“多期疊加”效應凸顯，必然為市域治理法治化中的社會糾紛解決帶來新的挑戰。其二，社會成員的新需求與基層相對落后的治理理念、治理模式之間的矛盾。社會治理能力的提升關系到多個方面的內容，例如：形勢判斷能力的提升；市場經濟駕馭能力的提升；復雜局面特別是突發事件應對能力的提升，這需要對于新時期社會糾紛的復雜性、普遍性、傾向性以及熱點、重點有防范于未然的能力，也就是基層治理需要有“治未病”的能力。這需要對企業改制、城鄉一體化、收入分配等社會發展中出現的新情況、新問題、新矛盾有綜合預判與應對能力，特別是對突發公共衛生事件、環保事件、自然災害事件、群體性事件，要有較強的預判與應對能力。其三，內化的法律意識與外化的表達方式之間的矛盾。隨著依法治國的深入推進，廣大人民群眾的法律意識較過去有較大幅度提高，但民主法治意識在內化的過程中，也明顯存在“私權利觀泛化”“維權極端化”“維權非理性化”等現象，雖然“知法”但未真正“懂法”，更沒有真正形成“守法”“尚法”的普遍心理認同，造成外化的行為方式在表達上的非理性、極端化，甚至出現“選法用法但不信法”的情況。

●市域治理法治化視角下社會糾紛化解的實然困境

其一，從社會糾紛排查的角度看，糾紛調解處理機制存在不足。社會糾紛的反饋與報告機制，對于社會糾紛的及時發現與解決非常重要，但由于不同職能部門在溝通上不夠順暢，缺乏行之有效的報告與反饋制度。行政相對方與行政主體，爭議各當事方之間的信息反饋與溝通不及時，導致社會糾紛解決中各方理解與信任的缺失。特別是在社會糾紛排查過程中，個別職能部門責任意識不強，處理糾紛不夠積極主動，導致小矛盾變成大矛盾，小糾紛變成大糾紛，加大了糾紛解決的難度。從社會矛盾糾紛化解的“前期”手段來看，信訪仍然是很多當事人解決糾紛的“首選”方式。信訪部門在信息反饋與各部門溝通上，呈現出虛化趨勢導致及時性不足，掣肘了社會矛盾解決的時效性。其二，在社會糾紛的化解中，多元社會力量參與力度不夠。基層調解組織、行業協會等社會調解組織參與的積極性、主動性以及參與的廣度與深度都有待提升與擴展。從總體來看，在社會糾紛的化解中，信訪部門、司法機關仍然是“主力軍”，非政府組織的“過濾”作用發揮得不夠充分，其他社會主體參與社會糾紛化解的主動性仍然有待激發。其三，在多元糾紛解決機制中，訴前調解的適用與法院作用的發揮，受到諸多因素的制約。非訴訟調解能夠一定程度緩解司法資源的壓力，但實踐中的主要問題是如何保證這類調解的權威性。特別是不同糾紛解決方式與渠道的“各自為戰”，增加了糾紛解決資源優化配置的難度。而諸如行政復議、行政裁決、仲裁等糾紛解決方式，在當事方對司法權的過分期待中，并沒有全面有效地發揮作用。此外，法院在社會糾紛解決中，仍需有效破解諸如“糾紛引入機制”“糾紛篩選機制”“糾紛疏通機制”等現實問題，特別是在人民調解、行業調解與行政調解、司法調解中，建立起具有統一權威的管理與指揮平臺，提升不同方式間的協調性與對接性。

●市域治理法治化視域下社會糾紛化解的實現路徑

市域治理法治化視域下社會糾紛化解的“破題”在于將“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與”的體制機制不斷完善，特別是要發揮法治的保障功能，使政府治理、社會調解與居民自治，在精細化的社會治理中實現良性互動。

首先，市域治理法治化需要社會格局的和諧有序，而和諧有序的社會格局需要多元糾紛解決機制的建構。在市域治理法治化的實踐中，社會的整體發展仍然是“第一要務”。而維持社會的“穩定”，為發展提供良好的社會環境，就顯得非常重要。在不斷深化的改革進程中，新發展意味著新機遇新挑戰，這就使安定、和諧社會環境的作用更為凸顯。經濟體制與社會結構的深刻變革，必然伴隨著利益格局的不斷變化，而社會大眾的思想觀念也在與時俱進。市域治理法治化的實踐中，必然面對以跨地區、跨行業、跨部門為特點的社會糾紛新形勢。社會矛盾糾紛解決渠道的“單一化”，無法適應社會發展對處理突發性糾紛的現實需要。故此，多元糾紛解決機制需要有效銜接與協調人民調解、司法調解與行政調解的適用，并運用法律、政策、經濟、行政等手段對糾紛予以綜合的分析與判定。將教育、協商、疏導等方法有效契合，特別是以“預防”為實踐重點，為市域治理法治化提供和諧穩定的社會運行基礎。

其次，市域治理法治化需要彰顯“人民至上”的理念，對民生予以切實保障，多元糾紛解決機制與上述主旨具有“符合性”。社會矛盾糾紛中的重大疑難案件，一般是司法部門的重大關切，但市域治理法治化中的司法資源必然是有限的。訴前解決以及訴外解決的方式，應該成為多元解決機制中針對一般民間糾紛的重點適用形式。這對于提升化解矛盾的及時性，乃至司法資源的節約都具有現實意義。

再次，市域治理法治化需要平安的社會環境，而平安的社會環境需要多元糾紛解決機制予以促進。市域治理法治化需要各部門協同配合，在合理配置與充分利用社會資源的前提下，以高效運行的機制實現社會治理的有效性。在市域治理法治化的進程中，社會糾紛解決機制的實踐需要明確：統一領導的主體責任在黨委；積極主導的主體責任在政府；組織聯動的主體責任在各部門。多樣且具有時效性的解決方式，其適用對象需要針對群眾的多樣性訴求，這就意味著糾紛解決方式要以保障群眾合法權益為導向，依托不同主體間的信息共享，以協商、和解等方式實現對糾紛的“源頭預防與分流疏導”。社會發展中的某些不穩定、不和諧因素，能夠在諸如社會治安綜合治理的實踐中，得以盡可能的預防與消除。多元糾紛解決機制能夠促進平安社會環境的形成，從而夯實社會治理法治化的社會基礎。

最后，市域治理法治化視域下多元糾紛解決機制，要充分整合發揮各方治理優勢。一方面應強化地方黨委的領導與協調職能，在“大調解”的格局中，充分發揮人民調解、行政調解以及司法調解的功能，形成糾紛解決乃至社會治理的合力；在社會糾紛的解決流程上，由政法委牽頭，將在“前”的社會調解與在“后”的司法立案，進行有機的“一站式”銜接。特別是要在糾紛解決的機制中做好糾紛的識別與分類工作，以受理上的“一站式”，解決上的“遞進式”，整合人民調解的屬地優勢與行業調解的專業優勢，將基層黨委、政府在化解重大敏感糾紛上的聯合優勢，與法院訴訟的司法審查有效銜接，使糾紛解決的聯動效應在多元共治中不斷提升。另一方面，突出人民法院在糾紛化解中的引領作用。多元化糾紛解決機制在是否涉訴的類型樣態上，可以分為訴訟和非訴訟。此外，在救濟方式上，可以分為公力救濟與私力救濟（包括非官方的民間救濟）。法院作為司法審查主體，在糾紛解決的機制上具有“終局性”。這種終局性也體現著訴訟解決方式的權威性。這就意味著，在體系化的多元糾紛解決機制中，不同糾紛解決主體間“銜接功能”的發揮，需要法院發揮導引作用。銜接機制的建立與規范化，有利于多元糾紛解決機制系統性功能的發揮，也有利于非司法解決方式“權威性”的提升，并能有效節約司法資源。

在探索市域社會治理法治化道路上，構建社會糾紛的多元解決機制，符合社會治理法治化的要求。同時，在市域治理法治化的視域下，建構多元糾紛解決機制，也契合國家治理體系和治理能力提升的新要求。多元糾紛解決機制的實踐，需要系統完備、科學規范、運行有效的制度體系與之相適應，這也為市域治理法治化在規范體系、實施機制、監督機制、保障機制等方面的實踐，提供了很好的實踐著眼點。

作者簡介

黃佳宇，中共長春市委黨校（長春市行政學院）法學教研部教授、法學博士。研究方向：憲法與行政法。

責任編輯 李冬梅