中國自貿試驗區十周年：成就、挑戰與機遇

孔慶峰

【摘要】自貿試驗區是集深化改革、高水平開放和制度創新為一體的綜合改革試驗區。十年來，21個自貿試驗區形成了覆蓋東西南北中、陸海統籌的新型戰略性改革開放網絡格局，各自貿試驗區堅持以制度創新為核心、以可復制推廣為基本要求，取得了豐碩成果。面對國際形勢復雜多變、體制機制亟待完善、空間發展嚴重受限、外來競爭沖擊風險等挑戰，自貿試驗區建設應推進“雙區”聯動創新發展、推動服務業更高水平擴大開放、對標國際高標準經貿規則、落實自貿試驗區提升戰略，在新發展格局下將自貿試驗區建設成更高質量、更高能級的對外開放平臺。

【關鍵詞】自貿試驗區? 深化改革? 高水平對外開放? 制度創新

【中圖分類號】F752.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.19.009

引言

自貿試驗區是在當今國內外經貿形勢發生重大變化背景下，我國順應全球經濟治理新趨勢、新格局，對標國際高標準經貿規則，以高水平對外開放促改革，集貿易、投資、金融等領域開放與創新于一體，構建新發展格局和實施區域協調發展戰略的綜合改革“試驗田”和“排頭兵”。自2013年9月黨中央批復在上海設立首個自貿試驗區以來，我國已經設立了21個自貿試驗區（港），在對外貿易及實際利用外資方面作出突出貢獻（見圖1和圖2），為穩外貿、促投資發揮了示范和引領作用。同時，自貿試驗區（港）不斷釋放高標準、高水平對外開放及制度創新紅利，孕育了一大批可復制推廣的試點成果，以更高能級的對外開放平臺優勢贏得國際競爭主動權，為我國經濟高質量發展及世界經濟復蘇注入強勁動能。

當前，宏觀經濟形勢復雜多變，面對美國“脫鉤斷鏈”、烏克蘭危機等外部沖擊，我國自貿試驗區如何通過深化改革推進高水平對外開放，推動開放型經濟高質量發展，成為新時代的重要課題。本文系統提煉了自貿試驗區發展建設十年來取得的成效，根據各自貿試驗區發展的實際情況，科學研判全球復雜多變局勢及我國新發展格局下自貿試驗區面臨的挑戰和機遇、建設過程中存在的制約因素及暴露的問題，并展望自貿試驗區未來高質量發展的前景。

自貿試驗區十周年成就

自貿試驗區經貿成果豐碩。自貿試驗區通過制度變遷與創新驅動，帶動了屬地及區域經濟增長。設立自貿試驗區的地區創新要素流動凈效應（創新人才、創新資金以及創新技術綜合流動水平）為3%，經濟平均增長效應約為4%，探索歷程最長的上海自貿試驗區平均拉動經濟增長約5%，超過各地區平均增長效應。[1]自貿試驗區通過先進技術、資金外溢、政策示范、金融創新和優化營商環境拉動了周邊地區經濟增長，推動了區域經濟協同發展。據測算，自貿區的設立對于距離自貿區50～100千米的城市會產生溢出效應，顯著帶動其經濟增長約1%。[2]

提升貿易投資便利化水平、探索更高水平對外開放是新時代加快實施自由貿易區戰略的重要任務之一。自貿試驗區通過建設國際貿易“單一窗口”、支持發展離岸貿易、跨境電商等舉措，簡化了微觀主體的通關環節，大大降低了通關成本。作為資金跨境流動的“緩沖地帶”，區內通過實行投資自由化政策，對標高標準國際經貿規則，促進了資金流動渠道多元高效，獲得了較低的外資利率。

自貿試驗區還帶動了產業結構升級和貿易結構轉型。從產業結構升級來看，在先行先試與自由化的“雙輪驅動”機制下，自貿試驗區推動降低了外資準入標準，打破了貿易投資壁壘，實現了商品、服務及要素的跨區自由流動。同時，自貿試驗區還針對產業薄弱環節發揮強鏈、補鏈、固鏈的重要功效，進而驅動產業優化和集聚，推動產業結構升級。從貿易結構轉型來看，區內通過孵化培育跨境電商、保稅維修等新業態，推動了貿易方式發展轉型。例如，從整體上看，2009～2017年滬、津、閩、粵四大自貿試驗區的設立已經使得一般貿易的占比提高了11.8%，而加工貿易占比下降了14.1%，促進了貿易方式轉型升級。[3]同時，區內營商環境的法治化與市場化程度較高，服務貿易競爭力和潛力也相應提升，推動了貿易結構轉型升級。

自貿試驗區探索推進制度創新。十年來，各自貿試驗區均在投資與貿易管理、金融改革、知識產權保護及政府管理等領域深入探索，推出眾多制度創新成果，發揮了新一輪制度創新“試驗田”的作用，2021～2022年度全國自貿區制度創新指數總體平均得分達到76.70分，成績接近優秀。[4]

具體來看，在投資全領域方面，實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，轉變傳統外資準入模式，大幅放寬外資準入限制。負面清單特別管理措施數量持續“瘦身”，自貿試驗區負面清單項目從2013年的190項逐步縮減至2021年的27項，縮幅達85%；限制類措施從2013年的152項縮減至2021年的17項，縮幅達89%；禁止類措施從2013年的38項縮減至2021年的20項，縮幅達47%；在同版國民行業分類標準下，清單涉及條目行業覆蓋率逐漸降低，2021年國民經濟行業內的覆蓋率僅為2.0%（見圖3）。2021年版外商投資準入負面清單實現了自貿試驗區內制造業條目清零，進一步深化了制造業全方位對外開放格局，外資準入開放度、透明度、可預見性均有所提高。

在貿易全流程方面，上海自貿試驗區首創國際貿易“單一窗口”制度，隨后浙江自貿試驗區對其進行優化，通過信息化作業和物聯網運用，全方位實現了貿易數據協同化、簡化和標準化，各自貿試驗區整體通關時間大幅縮短。[5]而山東省各個片區在提升通關時效方面也取得顯著進展，山東煙臺海關進、出口整體通關時間較2017年更是分別壓縮了51%和84%。[6]山東濟南片區推出的整車出口“一票多車”監管業務模式，打通了企業至港口的快速通道，企業退稅時間由45天縮短至1天。[7]

在金融全場景方面，上海自貿試驗區依托國際金融中心的優勢，探索以“資本項目可兌換”和“金融服務業開放”為主要內容的金融制度創新框架，截至2021年末，該制度創新框架引領區內63家各類金融機構為3.8萬家境外和區內企業開立自由貿易賬戶超13萬個，賬戶余額較上年末增長約14%，可兌換資金池跨境收支同比增長69%，示范引領效應凸顯。[8]

在知識產權全鏈條方面，自貿試驗區從知識產權創造、運用、保護、管理和服務等方面同時著手、多管齊下。例如，上海、廣東自貿試驗區先后搭建知識產權事務集中統一管理系統，實現了知識產權維權、服務、多元糾紛解決、歸屬等全鏈條協同的制度創新。

在政府職能轉變方面，自貿試驗區形成了以“放管服”為核心的政府職能轉變制度體系，政府治理逐漸由事前審批向事中事后監管轉變，行“簡約”之道，營造了良好發展環境。例如，山東自貿試驗區實行“雙隨機、一公開”抽查監管，上海及廣東自貿試驗區實行企業年報披露等制度。

自貿試驗區實現試點經驗及制度創新成果的復制推廣。我國自貿試驗區以試點經驗復制推廣為基本要求，在建設過程中不斷探索實現創新成果升級，將已成熟、有成效、經受住風險測試的成果或經驗在全省乃至全國范圍內復制推廣。從總體情況來看，自貿試驗區已累計在國家層面推出302項制度創新成果，并向全國或特定地區推廣。從涉及領域看，前六批次278項制度創新成果，均主要涉及投資管理、貿易便利化、金融開放創新、事中事后監管及人力資源領域，分別為76項、76項、30項、60項、18項。第七批次相比前六批次，在政府管理創新（5項）、產業高質量發展（5項）以及知識產權保護（3項）方面有了新突破（見表1）。

各自貿試驗區還在本省（市）內復制推廣約1700項制度創新成果。[9]例如，廣東自貿試驗區累計在全省復制推廣了203項改革創新經驗；[10]山東自貿試驗區累計形成304項制度創新成果，其中144項制度創新成果在全省范圍內復制推廣；[11]重慶自貿試驗區89項試點經驗在全市范圍內復制推廣，[12]等等，充分發揮了改革開放“試驗田”的作用。復制推廣改革試點經驗能夠降低市場主體試錯成本，顯著提高市場運行效率，實現短時間內惠企政策直達，全面提升治理能力現代化水平，激發市場活力。同時，也在構建與我國開放型經濟發展要求相適應的新體制、新模式以及釋放改革紅利中發揮重要作用。

自貿試驗區構筑優良營商環境。優化營商環境是激發和提升市場經濟活力、增強地區軟實力和競爭力的關鍵環節，也是自貿試驗區狠抓落實的核心工作之一。2021年國務院在北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6地專門部署營商環境創新試點，2022年在全國范圍內復制推廣涵蓋九大領域累計50項營商環境創新試點改革舉措（見表2）。自貿試驗區率先深化“放管服”改革，營商環境不斷改善。

自貿試驗區主要從便利化、法治化、市場化及國際化四個維度積極探索創新，著力為市場主體減負擔、解難題、破堵點，在構筑優良營商環境方面成效顯著。

在便利化方面，自貿試驗區已經成為招商引資和暢通貿易的重要平臺，除實行準入前國民待遇加負面清單管理制度外，還推進社會投資類項目“用地清單制”改革，深化投資審批制度改革，持續提升投資和建設便利度。便利化程度的提升不斷吸引著跨國企業將公司總部位置不斷靠近甚至移入區內，推動資本、人才、技術等生產要素向自貿試驗區聚攏。例如，上海自貿試驗區率先推行國際貿易“單一窗口”制度，而后實現了“單一窗口”服務功能由口岸通關執法向口岸物流、貿易服務等全鏈條拓展，推進全流程作業無紙化，持續提升跨境貿易便利化水平。

在法治化方面，自貿試驗區大力開展法治建設工作，通過法律制度來保障區內不同類別企業的合法權益。同時，健全政府守信踐諾機制，建立政府承諾合法性審查制度和政府失信補償、賠償與追究制度，保證各層級的市場主體在區內能夠被“公平”“公正”“公開”對待。區內還組織開展商標、專利巡回評審和遠程評審，完善對商標惡意注冊和非正常專利申請的快速處置聯動機制，加強海外知識產權維權協作，推動完善企業知識產權保護。

在市場化方面，建立健全市場準入評估制度，完善了更加開放透明、規范高效的市場主體準入和退出機制。例如，山東自貿試驗區煙臺片區增值稅“留抵貸”盤活了企業沉淀資金，銀行按照市場化方式對信貸產品進行嚴格把控；山東自貿試驗區青島片區企業設立智能登記系統嚴格把控企業準入市場，有效防范了利用虛假身份信息和列入黑名單人員信息進行惡意注冊等行為。

在國際化方面，自貿試驗區與國際人才評價體系對標接軌，國際人才服務管理得以優化。同時，在各領域制定國際化標準，運營管理專業化水平得以提升，促進了產業集聚。例如，湖南自貿試驗區設立國際化復合型人才培養基地，為自貿試驗區開啟引進、培育國際化、高層次人才的新局面，在長沙片區還建立了海外人才評定標準；山東自貿試驗區研究制定樓宇評定國際化標準，推動樓宇各方資源深度對接，深化政企聯動和社會資源整合優化。

內聯區域發展戰略，外應共建“一帶一路”倡議。我國自貿試驗區經過5次擴容，形成了覆蓋東西南北中，沿海、內陸全方位的開放網絡格局。不同自貿試驗區各具特色，各區依據自身稟賦，在內聯區域發展戰略，外應共建“一帶一路”倡議中積極開展差異化探索。

在內聯區域發展戰略方面，上海自貿試驗區作為引領全國的“排頭兵”，率先在制度創新方面實現突破，強化了國際金融、貿易和航運中心的服務功能；重慶自貿試驗區地處“一帶一路”與長江經濟帶交匯處，輻射西部地區，發揮了連接點作用，建設了多式聯運物流轉運中心；福建自貿試驗區充分發揮對臺“先行先試”的獨特優勢，以促進兩岸關系和平發展為基點，探索實施靈活、開放、包容的對臺政策，推動閩臺產業深度合作并建設兩岸產業合作示范區；天津自貿試驗區利用對外開放高地綜合優勢，釋放政策紅利，有序疏解北京非首都功能，推動京津冀地區協同發展；廣東自貿試驗區在服務粵港澳大灣區建設中發揮了重要支點作用，為區內對外貿易創造了更多自由化和便利化的條件；山東自貿試驗區煙臺片區發揮自貿區、綜合保稅區、中韓產業園、中日產業園、國際招商產業園“兩區三園”疊加優勢，積極融入黃河流域生態保護和高質量發展，創新設立黃河流域自貿試驗區聯盟，強化了沿黃九省區的合作。

在外應共建“一帶一路”倡議方面，山東自貿試驗區創新打造“日韓合作”開放高地；陜西、四川和重慶自貿試驗區加大向西開放力度；黑龍江自貿試驗區面向俄羅斯開放陸上貿易；廣西和云南自貿試驗區則面向東盟國家開放，實現了共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的交互發展。具體來看，陜西自貿試驗區通過設立“一帶一路”國際商事法律服務示范區知識產權調解中心，優化了自貿區的營商環境；湖北自貿試驗區跨境電子商務已成為服務“一帶一路”建設的新載體；廣西自貿試驗區推行“一帶一路”稅制通微信小程序，為區內企業提供優質稅收服務，提升企業“走出去”競爭力；2022年，廣東省與“一帶一路”共建國家和地區進出口總額高達2.25萬億元，同比增長10.3%，[13]其空港片區建設國際多式聯運中心和國際物流分撥中心，擴大了對“一帶一路”共建國家和地區市場的影響力和輻射力；福建自貿試驗區推進與“一帶一路”共建國家和地區優質大學、科研機構、知名企業合作辦學或設立聯合實驗室，開展科研合作，聯合培養國際化人才。

自貿試驗區十周年面臨的挑戰與機遇

當今世界正經歷百年未有之大變局，面對世界之變、時代之變、歷史之變，我國自貿試驗區建設過程充滿挑戰。同時，和平、發展、合作、共贏的世界大勢滾滾向前，我國自貿試驗區發展建設也面臨新的機遇。

自貿試驗區面臨的挑戰主要體現在以下四個方面。第一，國際形勢復雜多變，全球經濟風險加大。近年來，在中美貿易摩擦升級、新冠疫情反復、烏克蘭危機等事件影響下，全球經濟增長放緩，極大影響了自貿試驗區的發展。例如，新冠疫情期間，2019年剛被批準建設的6個自貿試驗區不得不緊急叫停，區內項目整體推進延緩甚至停滯，在此之前已竣工的自貿試驗區一時之間均無法正常運轉，這種情況造成的沖擊短期內很難完全消除。國際形勢復雜多變、動蕩不安更是加劇了自貿試驗區發展的不穩定性和不確定性。

第二，頂層設計難以突破，體制機制亟待完善。傳統的制度流程和頂層設計一定程度上限制了自貿試驗區自主發揮的空間和潛力，各自貿試驗區現有的改革創新多集中于地方層面且自主性不高，自貿試驗區建設亟需國家層面的制度創新和權力配置。

首先，存在中央和自貿試驗區兩頭熱，國家部委和地方部門則相對冷的“中梗阻”病癥。落實自貿試驗區相關工作的職能部門與權力所屬的政府部門在管理模式上分割嚴重，難以形成緊密聯系的合作關系。各自貿試驗區管理委員會直接接觸并主要負責區內相關工作，但其實際意義上的自主權不大，導致區內改革創新難以協同進行，改革效果不佳。

其次，政府部門“自上而下”的授權管理體制與自貿試驗區“自下而上”推動改革的方式不匹配。自貿試驗區相關戰略政策的管理模式為最高管理層通過環環相扣的中間管理層對地方進行全方位管理，本質上是“自上而下”的垂直管理模式，而地方層面的深化改革難以“自下而上”突破頂層設計，大多數地方相關部門的自主權較低，難以大膽開展試驗，一定程度影響了改革創新的效率。最明顯體現在聯動創新區建設方面，各功能區相關部門與片區協調后，需向上匯報至省級部門再至國家部委后方可執行。

最后，自貿試驗區在管理體制機制方面存在多頭管理、虛權管理和交叉管理等問題，導致中央權力即使下放，地方部門也難以接得住、用得上、管得好。

第三，空間發展嚴重受限，區域亟待擴容升級。目前，我國共設21個自貿試驗區（港），除最先設立的上海自貿試驗區和浙江自貿試驗區進行了升級擴容外，其余自貿試驗區均保持初始面積120平方公里左右，空間發展嚴重受限。具體表現為：一是東西部自貿試驗區發展不平衡。我國西部地區涵蓋12個省份，面積約占全國的72%，與13個國家接壤，作為我國向西擴大開放的重要地區，邊境貿易前景廣闊。但西部地區僅有5個自貿試驗區，難以形成擴大開放的新型自貿網絡，且開放平臺有限，難以承擔較多的開放試驗任務。二是東部沿海地區自貿試驗區總體數量較多但空間有限，難以匹配地區重要的戰略定位和核心的功能任務。例如，浙江自貿試驗區以建成東部地區重要海上開放門戶示范區、國際大宗商品貿易自由化先導區和具有國際影響力的資源配置基地為目標，擴容升級之后，舟山片區能較大程度發揮重要的增長極帶動作用，其他片區的作用還有待發揮；上海自貿試驗區率先發揮“先行先試”優勢和示范區功效，但其五大片區分布較為分散，整體規劃性還需提高。

第四，外來競爭沖擊風險，營商環境亟待優化。自貿試驗區實行外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，極大簡化了外資進入的審批管理流程，提高了外資準入的透明度及許可效率，但在推行過程中也不乏風險和挑戰。以美國為代表的發達國家是負面清單管理制度的主要推行者與實踐者，相比之下，我國部分新興但不夠成熟的產業和具有競爭優勢的傳統產業容易遭遇外部激烈競爭的沖擊，在產業競爭力、營商環境優化、法律完備性及政府管理方面尚未形成成熟體系。例如，成都自貿試驗區作為四川自貿試驗區的重要組成部分，自2017年4月1日掛牌至2022年3月底，累計新增外資企業注冊資本1787.29億元，以不足全市千分之七的面積貢獻全市四分之一的外商投資企業、近二分之一的外資企業注冊資本，[14]外資以獨資、合資以及合作等多種形式全面參與到與本土企業的競爭中來。

自貿試驗區面臨的機遇主要表現在以下四個方面。第一，共建“一帶一路”倡議為自貿試驗區建設提供了開放新機遇。共建“一帶一路”倡議是構建我國開放型經濟新體制的頂層設計，致力于推動各國共同繁榮、互利共贏與和平發展，其與自貿試驗區相輔相成，通過形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局，發揮出了“1＋1＞2”的擴大開放效果，對促進西部內陸地區走向對外開放的前沿具有重大戰略意義。共建“一帶一路”倡議也為坐落于內陸腹地或邊陲的自貿試驗區打通了對外開放的綠色通道，顯著提高了自貿試驗區及區內微觀主體的活躍度。例如，共建“一帶一路”倡議實現了遼寧自貿試驗區與東北亞國家、黑龍江自貿試驗區與西伯利亞地區（俄羅斯）、廣西自貿試驗區和云南自貿試驗區與東南亞國家（東盟）等不同區位對周邊沿線國家的高能級開放。同時，不同地理位置的自貿試驗區服務重點、服務戰略以及服務實力存在差異，可以因地制宜，實現內陸自貿試驗區、沿海自貿試驗區分別與共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的精準對接。

第二，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership， CPTPP）與《數字經濟伙伴關系協定》（Digital Economy Partnership Agreement， DEPA）分別為自貿試驗區提供了可視化的國際高標準經貿規則與數字規則的風向標，我國現已向《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》成員遞交了加入的交流文件并申請加入《數字經濟伙伴關系協定》，這將為我國自貿試驗區發展建設提供寶貴機遇和經驗。自貿試驗區本身存在重貨物貿易、輕服務貿易的短板，而CPTPP現有規則中有1／3左右是覆蓋市場準入、國民待遇、最惠國待遇、政策透明度等方面的國際高標準服務貿易規則，這恰好與自貿試驗區擴大服務業開放的戰略定位和發展方向保持一致，是未來發展高層次開放型經濟、擴大服務業開放和實現服務貿易創新發展的關鍵環節和重要指引。

CPTPP作為全球具有約束力的高標準區域自由貿易安排之一，該協定文本和國內實踐相比，在服務、貨物貿易、投資及知識產權等方面的規則更為先進和嚴格，倘若自貿試驗區能把握機遇，提前對標CPTPP規則，將相關領域高端規則率先應用于自貿試驗區建設和實踐過程中，自貿試驗區內的貿易投資自由化程度和經濟開放程度將不斷向國際高水準自貿區靠近，從而進一步增強對優良國際資本、技術、人才的吸引力，最終成為高端資源的集聚地。

DEPA是以電子商務便利化、數據轉移自由化、個人信息安全化為主要內容，支持數字經濟和數字貿易全面發展的協定文本。我國申請加入DEPA順應了數字化浪潮在全球更大范圍、更高層次的發展趨勢。在申請加入的過程中，具備條件的自貿試驗區應肩負壓力測試的使命，在區內率先試行DEPA協定中的數字貿易規則，積極打造數字貿易示范區，提供彰顯中國智慧的數字貿易方案。[15]同時，數字貿易從屬于服務貿易，當前自貿試驗區內與數字貿易相匹配的法律法規尚未健全，我國在跨境數字貿易、規則體系中的話語權較弱，與數字貿易發展相匹配的服務貿易開放度較低，因此，加入DEPA將極大推動我國數字貿易發展，自貿試驗區也將成為數字貿易發展的新高地。

第三，自貿試驗區是內外貿一體化發展的“試驗田”與高能級的對外開放平臺。面對中美經貿摩擦、全球價值鏈重構和“逆全球化”等復雜多變的國際形勢，國務院辦公廳于2021年發布《關于促進內外貿一體化發展的意見》，推進內外貿一體化發展也給自貿試驗區帶來了新的機遇。具體來說，在新發展格局下，自貿試驗區應針對全產業脆弱環節進行強鏈、補鏈、固鏈，以制度創新為導向，著力打造成為具備競爭優勢產業的集聚地。同時，自貿試驗區應在已有的制度創新優勢基礎上，充分發揮區內可進行抗沖擊試驗的功能，在建立健全法律法規體系、對標國際高標準經貿規則、不斷完善管理體制機制和推進同線、同標、同質等方面進行壓力測試，并充分發揮高能級對外開放平臺的供給作用，引領內外貿一體化制度不斷完善。

第四，數字經濟為自貿試驗區發展增添新動能。在宏觀層面，物聯網、5G、大數據、人工智能等新一代信息技術的出現和廣泛應用意味著數字經濟時代的到來，數據和技術等新型生產要素影響著自貿試驗區產業的增長動力及方式，促進了自貿試驗區各產業生產率的提高。同時，自貿試驗區通過互聯網平臺企業，將區內區外優勢進行銜接，在一定程度上可突破生產資源的區位壁壘和領域壁壘，實現區內資源的無障礙快速高效流動，實現對資源的充分調動與高效配置。在中觀層面，隨著數字技術的普及，我國服務貿易逐漸摒棄以往以經驗和傳統渠道為依托的模式，取而代之的是以數字技術為依托的新業態與新趨勢，服務貿易質量和體量大幅提升。在微觀層面，區內企業通過數字平臺與區外企業和市場消費者形成有機聯系，雙方實現信息有效共享和供需精準匹配，消費者可通過數字技術對集成化資源進行有效分割提取，根據自身獨特需求在海量信息庫中尋求最優方案，從而實現“一鍵定制”。

自貿試驗區未來建設重點

建設自貿試驗區是黨中央在新形勢下推進改革開放的重要舉措。習近平總書記強調，“要把構建新發展格局同實施國家區域協調發展戰略、建設自由貿易試驗區等銜接起來，在有條件的區域率先探索形成新發展格局，打造改革開放新高地”[16]。建設工作圍繞以下五個方面展開。

促進“雙區”聯動創新發展。自貿試驗區的主要任務之一就是帶動周邊地區經濟發展。加快自貿試驗區高質量建設的重要落腳點是推動“自貿試驗區＋聯動創新區”聯動創新發展。聯動是機制，創新是方法，區域是載體，在充分考慮各聯動區域支柱產業及基礎設施綜合發展情況的基礎上，利用自貿試驗區開放平臺優勢，發揮制度政策先行先試、創新經驗溢出等綜合效應，推進自貿試驗區與高質量發展方向同向、開發開放功能相近、產業鏈條契合度較高、要素集聚程度較深的特定經濟功能區域的協同創新發展，避免盲目聯動和“自不量力”聯動等無效嘗試，將自貿試驗區與聯動創新區聯通成為層次更高、格局更大、范圍更廣、活力更強的“試驗田”，將是未來自貿試驗區建設的重要方面。

截至目前，全國范圍內已有浙江、山東、廣東、江蘇、安徽、天津等省市開展自貿試驗區與聯動創新區建設。浙江省已經率先明確在全省范圍內建立自貿試驗區與聯動創新區，山東建立省會都市圈聯動區，打造濟南“全域自貿”。除此之外，山東青島片區和煙臺片區已與全省內多個地級市高新區、經開區等在特色優勢產業領域積極進行聯動。自貿試驗區與聯動創新區二者相輔相成，一方面，要做強自貿試驗區，精準服務國家區域協調發展戰略并對接本省發展定位；另一方面，要做大聯動創新區，以拓寬核心區創新空間。二區之間應加強溝通交流，及時疏通聯動過程中的堵點和體制機制障礙，推動自貿建設縱深發展。

推動服務業更高水平開放。我國外貿體量位居全球首位，但高質量發展程度不足，服務貿易發展不平衡不充分問題仍然突出。2022年我國服務貿易額僅占對外貿易總額的約15%，[17]服務供給難以滿足消費升級和產業轉型需要，服務領域國際競爭力有待提高。各自貿試驗區需打破一直以來輕視服務貿易的思維模式，將推動服務業更高水平擴大開放作為未來建設的著力點。第一，要做好兩個方面的“負面清單”工作，一是服務業開放，二是放權。建立服務業專屬“負面清單”，除清單所列條目外其余均可以自由進入。重點學習新加坡、迪拜等世界一流自由貿易區（港）服務業開放經驗，除事關國民經濟命脈與國家安全領域外，其余服務業領域均可開放，服務業敏感領域開放風險壓力測試由“小切口”輻射逐漸向“大格局”統籌轉變，通過開放風險壓力測試后將該領域列入可供開放的范疇。例如，山東自貿試驗區率先嘗試“負面清單制”放權模式。各自貿試驗區可根據自身條件制定特色化“負面清單”，獲得更大改革自主權。第二，注重運用大數據、云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能等技術對服務業進行智能化及信息化改造，以拓寬服務貿易空間，提升服務貿易便利化水平。

繼續進行差異化探索。雖然各自貿試驗區在建設過程中都以制度創新為核心要素，但這不意味著各自貿試驗區都要走相同的發展道路，各自貿試驗區更需要根據自身戰略定位、區位條件、產業基礎等差異挖掘自身特質，走出差異化探索之路。

在產業發展方面，上海經濟能級持續提升，天津飛機融資租賃規模躍居全球第二，浙江形成萬億級油氣產業布局，湖北新一代信息技術產業年收入突破5000億元，這些均已成為標桿。其他自貿試驗區也應“大膽試”“大膽闖”，在各自特色或支柱產業層面深入進行差異化探索。[18]例如，河南航空物流、四川電子信息、福建飛機維修、山東醫療康養和海洋經濟、河北生物醫藥、湖南高端裝備制造、黑龍江跨境加工制造，等等。在壓力測試方面，歷年實踐表明，自貿試驗區壓力測試功能遠未發揮應有作用。新發展格局下，在市場開放度進一步提升的過程中，自貿試驗區探索制度型開放所總結出的一系列可復制推廣的試點經驗將輻射到周邊地區，產生溢出效應。在容錯與激勵機制方面，應堅持問題導向和需求導向，圍繞企業發展的堵點痛點，打造一線制度創新與壓力測試的“安全港”，建立容錯糾錯機制以消除改革創新主體的后顧之憂，讓試驗者能做到“大膽試、大膽闖、自主改”，深入推進自貿試驗區高質量改革創新。同時，可以建立激勵機制，在現行垂直管理模式下，將繁雜任務分配給各層級部門逐步推進，干部和相關專業人員共同完成某項制度創新成果，結合成果的實際意義及貢獻程度對過程參與人員進行激勵褒獎，形成正反饋機制，從而調動人員積極性，提高制度創新的質量和效率。

對標國際高標準經貿規則。對標國際高標準經貿規則，沿著制度創新這條主線，深入推進高水平開放，是以更大力度謀劃和推進自貿試驗區高質量發展的現實路徑。我國自貿試驗區應強化與國際經貿規則對接，探索構建高水平開放創新的制度環境和發展環境。國際高標準經貿規則飽含“自由”基因，自貿試驗區在法規和制度政策方面遵守國際慣例，可成為貿易便利、金融自由、投資自由的“飛地”。RCEP與CPTPP是具有新興性（資本流動、財稅支持、區域合作）和前瞻性（知識產權、競爭中立、環境保護）的國際高標準經貿規則，內容龐大且不斷演變，我國自貿試驗區應立足自身戰略定位和區位特色優勢，從國際經貿規則底層邏輯和國際競爭的核心要素入手，及時研判緊跟規則的最新動向，適時調整自貿試驗區現有規則，為外資企業和海外經營人員提供與國際高標準經貿規則接軌的國際化、便利化的營商環境。同時，自貿試驗區還應對標DEPA等國際高標準數字貿易規則，在保證國家安全、產業安全的前提下，率先開展跨境數據自由流動，推動國內治理和國內法規的國際化發展，從而形成成熟的數字貿易“中國模板”。

落實自貿試驗區提升戰略。要充分肯定自貿試驗區已有建設成效，準確認識和把握自貿試驗區建設尚存問題，打出精準組合拳，落實好自貿試驗區提升戰略，推進自貿試驗區與共建“一帶一路”倡議相輔相成、融合發展。“一帶一路”共建國家的地理位置、風俗習慣及所遵循的投資經貿規則千差萬別，自貿試驗區通過與高標準國際經貿規則精準對接，能形成與“一帶一路”共建國家進行經貿往來時共同遵守的普適性規則。各自貿試驗區應以制度創新為紐帶實現與“一帶一路”共建國家的戰略對接，放大制度創新紅利的“國外溢出效應”，加速形成人員、資本、技術、信息等要素流動的市場化機制，在市場配置資源要素的前提下建立政策法規，逐步形成“市場定位、政策輔助、國際聯通、紅利外溢”的制度融合模式。自貿試驗區應利用好“一帶一路”中歐班列形成的規模經濟效應，重視開發中歐班列在陸向運輸中的經貿金融價值，加快構建國際經貿金融價值鏈、供應鏈，建立國際經貿新規則體系。

（本文系2022年度山東自貿試驗區專項課題“‘三化引領山東自貿試驗區聯動創新區建設研究”、2023年山東自貿試驗區課題項目“山東自貿試驗區深化改革創新情況研究”的階段性成果，項目編號分別為：SWTJZ-2022-01、SWTJZ-2023-01；山東大學經濟學院碩士研究生劉恒言對本文亦有貢獻）

注釋

[1][2]自貿試驗區經濟效應相關數據均是通過將自貿試驗區設立視為準自然實驗，以GDP增長率作為經濟增長代理變量，經實證分析得出。

[3]陳萬靈、胡耀、馮崢：《自由貿易試驗區設立是否促進所屬地貿易方式轉型升級——基于滬、津、閩、粵四大自貿區的實證研究》，《新發展格局與新型全球化論文集（下）》，2021年第18期。

[4]中山大學自貿區綜合研究院：《2021-2022年度中國自由貿易試驗區制度創新指數》，2022年7月22日。

[5]中國新聞網：《浙江自貿區“單一窗口”改革紀實：江海通達 貨暢其流》，2020年4月2日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1662863503764968434&wfr=spider&for=pc。

[6]大小新聞：《煙臺海關“集中驗估作業模式”獲評省優化口岸營商環境十佳實踐案例》，2022年1月7日，https：//credit.shandong.gov.cn/89/133837.html。

[7]中華人民共和國商務部駐青島特派員辦事處：《山東自貿試驗區濟南片區三大舉措推動貿易投資自由化便利化》，2022年9月15日，http：//qdtb.mofcom.gov.cn/article/zonghsw/202209/20220903348313.shtml。

[8]中國人民銀行上海總部：《2021年上海自由貿易賬戶改革創新和市場規模再上新臺階》，2022年2月7日，https：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2022-02-07/doc-ikyakumy4634950.shtml。

[9]央視網：《自貿試驗區帶動高水平對外開放》，2022年5月14日，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-05/14/content_5690450.htm。

[10]南方日報：《累計203項改革創新經驗在全省復制推廣 廣東自貿試驗區制度創新動能釋放》，2022年9月10日，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-09/10/content_5709366.htm。

[11]陳龍：《山東自貿試驗區：加快改革創新 打造高標準高質量自由貿易園區》，2023年9月11日，https：//sdxw.iqilu.com/w/article/YS0yMS0xNTAyMjc1NQ.html。

[12]中國（重慶）自由貿易試驗區工作領導小組辦公室、中國經濟信息社：《中國（重慶）自由貿易試驗區藍皮書（2017-2022）》。

[13]人民網：《去年廣東與“一帶一路”沿線國家和地區進出口總額達2.25萬億元 同比增長10.3%》，2023年6月4日，http：//gd.people.com.cn/n2/2023/0604/c123932-40443572.html。

[14]封面新聞：《成都自貿試驗區五周年成績單：累計新增注冊資本18231.14億元》，2022年4月1日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1728895875732949202&wfr=spider&for=pc。

[15]中國貿易報：《兩會視點｜以自貿試驗區來承接高標準數字貿易規則試驗》，2022年3月30日，http：//ftz.hunan.gov.cn/hnzm/zmxt/202203/t20220330_22726037.html。

[16]中國政府網：《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十五次會議強調：推動更深層次改革實行更高水平開放 為構建新發展格局提供強大動力》，2020年9月1日，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-09/01/content_5539118.htm。

[17]中國服務貿易協會、清華大學服務經濟與數字治理研究院：《2022年中國服務貿易狀況分析報告》，北京：人民出版社，2023年。

[18]《自貿試驗區積極推動制度創新，深化首創性、集成化、差別化改革探索——耕好改革開放試驗田》，《人民日報》，2021年12月28日，第1版。

責 編∕楊 柳（見習）