張柱庭:讓法律法規引領規范行業創新

文／本刊記者 陳楠枰

交通運輸部管理干部學院教授、南湖交科院副院長張柱庭

以法治方式引領、規范、促進和保障各行業創新發展，是全面推進依法治國的必然要求，也是新時代推動科技進步和創新發展的一個鮮明特征。在交通運輸行業，隨著綜合交通理論基礎日益夯實、管理實踐不斷創新、社會期待持續提升，站在高點俯瞰全局，加強交通運輸頂層設計，統籌考慮各運輸方式和各交通要素的關系，迫切需要制定更加完善和健全的交通法規體系。

近日，交通運輸部管理干部學院教授、南湖交科院副院長張柱庭與《交通建設與管理》記者談起了如何讓法律法規引領規范行業創新發展。

綜合交通法規體系不能簡單“相加”

據張柱庭介紹，現行的交通法規體系有兩種說法。

第一種是按照運輸方式劃分，按體系、系統、子系統進行分類，即交通法規體系包括跨運輸方式法規系統、鐵路法規系統、公路法規系統、民航法規系統、水路法規系統、郵政法規系統以及各法規系統之下的子系統。加上不同運輸方式下的法規子系統，構成了綜合交通法規體系。這個交通法規體系名稱之前冠以“綜合”，包括了以《交通運輸法》（未制定）為龍頭的跨運輸方式法規系統、以《鐵路法》為龍頭的鐵路法規系統、以《公路法》為龍頭的公路法規系統、以《海上交通安全法》《海商法》《港口法》《航道法》為龍頭的水路法規系統、以《民用航空法》為龍頭的民航法規系統，以及以《郵政法》為龍頭的郵政法規系統。在張柱庭看來，這一交通法規體系的形成是按交通運輸主管部門管理事項劃分，覆蓋了鐵路、公路、水路、民用航空四種運輸方式和郵政，是以行政主管為導向來建立法律體系，符合交通運輸發展的歷史。按照不同運輸方式分別發展所必然出現的按不同運輸方式的分別立法，再逐步走向綜合運輸發展的方向，目前已經基本實現了交通運輸主管部門主管事項的有法可依。

第二種是按交通法規調整的內容進行劃分的，有的學者將其劃分為民商法中的交通運輸法規、行政法中的交通運輸法規、刑法中的交通運輸法規等，將其提取并進行學理層面的交通法規體系梳理。這種劃分是按照交通運輸法律關系性質劃分，與國家的大法律體系能更好地進行銜接。

“交通法規體系為什么經常加‘綜合’？為什么有的要加‘運輸’的表述？”張柱庭表示，交通按運輸方式從分離性發展向綜合發展，從重視建設走向建設運輸并重，必然出現強調“綜合”“運輸”的過程，從交通法規體系宏觀角度和長遠發展看，強調“綜合”“運輸”在一定歷史時期是必要的，但體系的名詞最終會走向簡潔化。

不過，張柱庭亦提出了不同運輸方式立法及按行政事權部門立法帶來的不足之處。現有交通法規體系中沒有“管總”的法規，沒有調整兩種以上運輸方式的法規，特別是按照主管部門事權建立的法規系統，也必然出現事權交叉部分法規的沖突、空白和模糊。張柱庭舉例說，交通的發展必然要求其構成要素之間的產業構成鏈條閉環，如果按行政管理部門立法，必然使得法規出現沖突，造成產業的“斷鏈”。“這種‘斷鏈’或表現在上下游產業支撐不足，也可能表現為出現了掣肘。例如文交旅之間的法規支撐不足，貨運汽車制造和運輸之間也有諸多法律法規存在矛盾。”張柱庭解釋，按部門事權劃分進行立法，可能導致法規體系簡單相加。

鼓勵推進交通運輸法典化編撰

談畢現狀，張柱庭將話鋒轉到了交通法規體系的發展上。他認為，需統籌交通運輸行業內及跨領域活動所涉及法律法規的銜接配套，助推法規體系真正成為一個體系完整、內容完備的有機整體。

張柱庭告訴記者，首先應增加跨運輸方式法規系統。2020 年發布的《交通運輸部關于完善綜合交通法規體系的意見》（交法發〔2020〕109 號）中已經提出了增加《交通運輸法》《綜合交通運輸樞紐條例》兩項跨運輸方式法規系統的建議。“按照這個文件，下一步的交通運輸法規體系應是跨運輸方式法規系統加上鐵路、公路、水路、民航、郵政法規子系統的集合。”

“未來能否實現‘交通運輸法典化’值得探討。”張柱庭表示。此前，他曾對大陸法國家交通法規體系進行考察，“交通法典化成為趨勢。而我國于2020 年編撰完成《民法典》后，全國人大常委會法制工作委員會亦開始醞釀部門法的法典化，提出‘哪個部門法系成熟了，可以優先將其法典化’。目前國務院許多部門都開始將法典化編撰逐步提上所屬部門議事日程，這是我國新的立法熱點。”

2021 年6 月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議專題聽取和審議了《國務院關于建設現代綜合交通運輸體系有關工作情況的報告》，交通運輸部部長李小鵬在報告中提出“綜合交通運輸法規體系需進一步建立健全，促進各種運輸方式深度融合的‘龍頭法’急需制定，不同運輸方式的法律法規、規劃、政策等統籌銜接有待加強”。

同年底，在全國交通運輸法治政府部門建設工作電視電話會上，李小鵬再次強調要加快推進交通運輸法規體系建設，加快推進《交通運輸法》立法進程。

“如今，交通運輸行業正在考慮將綜合交通運輸法規體系法典化。《交通運輸法》作為交通運輸系統的頂層設計，將成為綜合交通法規體系的‘龍頭法’，加快推進立法正當其時。”張柱庭認為。

加強不同領域法律法規統籌銜接

履新南湖交科院副院長后，圍繞研究院所致力開展的“路空一體”產業研究，相關領域的政策、法規、標準成為張柱庭又一重點研究方向。

在張柱庭看來，“路空一體”法規制度是一種學理概念。“交通運輸法典化是我們的研究興趣之一，但我們也關注學理層面的大交通運輸法系中造成交通運輸產業鏈難以協同發展的法規空白，還要特別關注平戰急相互融合發展中的法規保障制度。”他告訴記者。

結合大交通法規體系，張柱庭建議，《民法典》中運輸合同特別是多式聯運合同，以及《刑法》中有關交通運輸的定罪量刑等，應當納入大交通運輸法規體系。“此外，在承認不同主管部門事權前提下，還應該將交通運輸相關法規納入大交通運輸體系。比如管道運輸法規、《國防交通法》《中華人民共和國道路交通安全法》，以及今年5 月31 日，國務院、中央軍委公布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，都可歸屬大交通運輸法系。”張柱庭提出。

他亦認為，對產業鏈條的關系用法規固定其相互促進的關系，也需要積極提出建議，防止成為社會發展前進的“障礙”。

“我們還想通過一些先導項目研究現行法律的適行性，發現法律適用過程中遇到的問題。”張柱庭舉例：“例如當年公路法規中曾出現過‘公路報廢’的說法，提出公路在沒有交通功能后需要‘報廢’，但實際上這個橋的性質變成了文物。京杭大運河既是正在運行的航道，又是交通文化遺產，需要航道法和文物保護法并行保護。”

在張柱庭看來，隨著南湖交科院“文－交－農－旅”一體化先導應用項目的開展，或將為行業起草《農村公路條例》、修訂《道路運輸管理條例》等提供新的啟示。“我們還希望通過項目開展，在文化、農業、旅游法規中，真正融入交通要素的立法需求。”他表示。