處理好三個關系 完善國有控股上市公司獨立董事制度

吳剛梁

證監會發布的《上市公司獨立董事管理辦法》（以下稱《管理辦法》）于2023年9月4日生效。獨立董事制度是上市公司治理的重要制度安排，也是中國特色現代企業制度的重要組成部分。當前，國有企業特別是中央企業的主要資產和業務都已經注入上市公司。據統計，央企控股的上市公司貢獻了約65%的營業收入和80%的利潤總額。因此，深化獨立董事制度改革，進一步規范與完善其運作機制，對于提高國有控股上市公司質量、推動資本市場健康穩定發展等方面，具有十分重要的意義。

目前，國有控股上市公司獨立董事制度存在一些比較突出的問題，其中，部分問題屬于資本市場普遍存在的共性問題，而另一些問題則是國有企業在改革和發展過程中所特有的。下面，筆者結合《管理辦法》及相關規定，探討一下國有控股上市公司獨立董事制度面臨的困境和改革路徑，歸結起來，就是需要正確處理好三個關系。

一是要處理好獨立董事與國有控股股東之間的關系。獨立性是獨立董事制度的本質要求。獨立董事的主要職能是參與決策、監督制衡、專業咨詢，維護上市公司整體利益，保護中小股東合法權益。要實現上述職能，獨立董事必須真正做到“兩個獨立”，既要獨立于管理層，又要獨立于控股股東。選聘方式是獨立性的源頭。筆者注意到，《管理辦法》從提名、資格審查、選舉、持續管理、解聘等方面全鏈條優化了獨立董事選聘機制，特別是建立提名回避機制、獨立董事資格認定制度等，重塑了獨立性根基。

但是，如果國有股東與管理層提名獨立董事的做法不能得到根本改變，還是很難從源頭上保證“兩個獨立”實現。國有資產是全體人民的共同財富，具有公共屬性。但是，這與上市公司作為公眾公司的公共屬性，不是一回事。從制度設計上看，國有控股上市公司的獨立董事是中小股東的代言人，主要維護中小股東的利益。中小股東利益與國有控股股東利益存在一定程度的對抗性。因此，獨立董事由國有控股股東提名存在角色沖突，容易造成“吃人家的嘴短”困境，難免淪為“花瓶董事”“人情董事”。

由獨立的第三方機構負責遴選和評價獨立董事是科學有效的辦法。筆者注意到，《管理辦法》規定了中國上市公司協會負責上市公司獨立董事信息庫建設和管理工作，上市公司可以從獨立董事信息庫選聘獨立董事。顯然，“可以”是一種選擇，而不是強制性規定。筆者認為，應進一步規定獨立董事由上市公司協會負責向社會公開遴選和入庫，上市公司只能從人才庫中選聘獨立董事。同時，應該規定獨立董事接受上市公司協會的考核與管理。國有控股上市公司應將這種選聘方式作為一項硬性要求。同時，國資監管機構要以此加強對國有控股上市公司獨立董事選聘管理的監督。

二是要處理好獨立董事與國有股權董事之間的關系。外部董事又稱“非執行董事”。當前國有控股上市公司的外部董事成員，除了獨立董事之外，還有國有股權董事。對于外部董事成員的構成，《管理規定》要求上市公司董事會中獨立董事應當占三分之一以上，國有控股上市公司董事會中外部董事（含獨立董事）應當占多數。

需要指出的是，國有股權董事和獨立董事作為外部董事，在制衡內部董事、監督管理層方面，兩者的職能是一致的，都是為了解決上市公司“內部人控制”問題。但是，兩者的角色分工又存在一定差異。國有股權董事僅獨立于管理層，而不要求他們獨立于國有股東；相反，他們本身就是國有股東利益的代言人。因此，兩類董事的產生機制、津貼報酬和責任承擔方面應有所不同。筆者認為可以借鑒國外法人董事制度，即明確國有股權董事履職是一種職務行為，他們接受股東指示發表意見，不另行領取董事報酬，相關責任也由國有股東承擔。獨立董事則是自然人董事，個人發表獨立、專業的意見，領取報酬，個人擔責。

當前國資體系國有獨資公司外部董事制度（含專職外部董事與兼職外部董事）已經比較健全，但這些制度很難適用到混合所有制企業特別是上市公司。因此，有必要對國有股權董事進行專門的制度設計。

三是要處理好董事會與黨組織之間的關系。按照改革要求，國有控股上市公司要落實“兩個一以貫之”要求。黨組織是法定治理機構之一，發揮把方向、管大局、促落實的作用；董事會是決策機構，承擔著定戰略、防風險、做決策的職能。如何厘清國有控股上市公司黨委（黨組）與董事會的權責邊界，是完善中國特色現代企業制度的重要內容。

在國有控股上市公司的治理結構當中，黨組織與董事會二者是協調運轉、有效制衡的關系，而非領導與被領導關系。要防止黨組織大包大攬，代替董事會決策，成為企業生產經營的決策和指揮中心，要支持董事會和獨立董事依法行使職權。實踐中，理順二者關系的關鍵，是將黨委會前置研究事項清單與董事會決策事項清單的范圍銜接一致，防止黨委會“架空”董事會。

獨立董事在理順董事會與黨組織之間的關系中發揮著獨特作用。獨立董事的黨組織關系不轉入任職企業，因此他們不是國有控股上市公司的黨委委員。此外，《管理辦法》規定了董事會審計委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會中獨立董事應當過半數并擔任召集人。這些規定可以防止國有控股上市公司黨委委員與董事會成員出現高度重疊現象。總體上，與國有股權董事相比，獨立董事能夠更好地與出資人、黨組織保持“一臂之距”。因此，充分發揮獨立董事的作用，有助于厘清黨組織與董事會的權責邊界，提高治理效能。