我國醫療器械注冊自檢工作推進與思考*

蘭華林，張麗麗，張力心，劉明旭，何樂春，楊巧虹△

（1. 重慶醫療器械質量檢驗中心，重慶 400714； 2. 重慶市藥品監督管理局，重慶 401120）

《醫療器械監督管理條例》（國務院令第739 號，以下簡稱《條例》）和《醫療器械注冊與備案管理辦法》（國家市場監督管理總局令第47 號）均要求醫療器械產品上市前，需對產品的安全性和有效性進行評價，即醫療器械注冊審查。注冊審查包括產品的風險分析評價，產品標準（技術要求）、產品臨床評價、產品說明書和標簽符合性審查，產品設計驗證和確認，以及與產品研制、生產有關的質量管理體系文件審查等內容。注冊審查是基于上述內容對產品是否滿足安全、有效基本原則而進行的系統性綜合評價［1］。注冊申請人、備案人需對設計開發的醫療器械進行驗證，而產品注冊檢驗是產品設計驗證的主要手段。因此，《條例》明確在醫療器械注冊申報時需提交產品設計驗證的重要評價資料，即產品注冊檢驗報告。2000 年版、2014 年版和2017 年版《條例》均規定，注冊申請人必須提交由有資質的醫療器械檢驗機構出具的產品注冊檢驗報告。2021年6月實施的新版《條例》對醫療器械注冊管理工作要求作出重大調整，明確規定注冊申請人、備案人在醫療器械注冊申報時可提交產品自檢報告，也可提交由具有資質的醫療器械檢驗機構出具的產品檢驗報告［2］。為規范醫療器械注冊自檢工作，國家藥品監督管理局2021 年10 月發布并實施《醫療器械注冊自檢管理規定》（以下簡稱《規定》）［3］。本研究中以“醫療器械”“注冊管理”“注冊檢驗”“注冊自檢”為關鍵詞，檢索中國知網和萬方數據庫自建庫起至2023 年5 月的相關文獻，結合《規定》起草過程中行業內反饋的諸多意見，從我國醫療器械注冊檢驗制度演變、注冊自檢工作基本要求和注冊自檢工作對行業的影響等方面對推進我國醫療器械注冊自檢工作提出思考與建議。現報道如下。

1 我國醫療器械注冊檢驗制度的發展歷程

1.1 初創與完善

我國醫療器械監管工作從1988年的藥品監管體制改革伊始，依法對醫療器械實行統一的全過程監管。2000 年版《條例》的頒布實施為醫療器械依法監管提供了法律依據，此后一系列醫療器械部門規章、規范性文件、技術性指導原則等相繼出臺，并經2014 年、2017 年和2021 年3 次修訂/ 修改，基本構建了以《條例》為核心、部門規章為主體、規范性文件為補充，覆蓋醫療器械監管各環節、多層次、全過程的法規制度體系［4］，為醫療器械產業高質量發展提供了堅實的監管法治基礎。

1.2 由分類管理到不區分產品類別

我國對醫療器械按照風險程度實行分類管理。歷版《條例》對第二類和第三類醫療器械均實行產品注冊管理，明確注冊申請人在申報醫療器械產品注冊時需提交由具有醫療器械檢驗資質的檢驗機構出具的產品注冊檢驗報告。2014 年版《條例》規定，第一類醫療器械生產由注冊管理變更為備案管理，備案所需產品注冊檢驗報告可以是備案人的自檢報告（或出廠檢驗報告），也可以是產品注冊檢驗報告。2017年版和2021年版《條例》對第一類醫療器械產品均保持備案管理不變。

2021 年版《條例》不再區分產品類別，第一類、第二類和第三類醫療器械的產品檢驗報告既可以是企業的自檢報告，也可以是由具有資質的醫療器械檢驗機構出具的產品注冊檢驗報告。進行產品注冊或備案時，具備自檢能力的注冊人、備案人，可以通過自檢獲得檢驗報告；不具備自檢能力的注冊人、備案人，可委托有資質的醫療器械檢驗機構檢驗并獲得產品檢驗報告；醫療器械注冊審評審批部門對自檢報告和委托檢驗報告均予以認可［5］，可視為醫療器械注冊檢驗制度的革新舉措，意義重大且深遠。

2 注冊自檢工作的基本要求

2.1 自檢能力要求

《規定》以是否具備產品檢驗的條件和能力為前提，對醫療器械注冊申請人、備案人能否進行注冊自檢，從自檢能力、自檢報告、委托檢驗、申報資料、現場檢查、責任6 個方面對注冊自檢工作提出了明確要求，其中《條例》對責任要求已給出了詳細說明，在此不再贅述。自檢能力要求包括總體要求、檢驗能力要求、管理體系要求、自檢依據和其他事項，著重從以下3 個方面對自檢能力進行分析。

1）相應的檢驗能力。具備相應的檢驗能力是能否開展產品注冊自檢工作的核心?！兑幎ā访鞔_了注冊人、備案人應當具備自檢能力的總體要求，同時參考《檢驗及校準實驗室能力通用要求》（ISO 17025）、《檢驗/ 校準實驗室能力認可準則》（CNAS - CAL01）、《檢驗/ 校準實驗室能力認可準則在醫療器械檢測領域的應用說明》等認證認可機構對第三方實驗室認可的有關要求，從人員、設備、樣品管理、環境設施、檢驗質量控制、記錄的控制等方面提出了具體要求，確保開展自檢的注冊申請人、備案人真正有能力保障自檢工作質量。

2）相應的自檢工作管理體系。《規定》明確了注冊申請人、備案人應當根據檢驗工作和申報產品自檢的相關要求，建立并實施與所開展自檢工作相適應的質量管理體系，且應納入申請人、備案人總的質量管理體系，確保自檢工作在注冊申請人、備案人的質量管理體系控制下完成，作為《規定》的核心要求貫穿始終。注冊申請人、備案人開展自檢工作僅對自己設計開發的產品進行驗證，不向第三方出具具有公信力的檢測結果。因此，自檢工作不是按照單獨的實驗室認可要求管理，不是再建一套實驗室認可體系，而是在醫療器械質量管理體系內開展相應工作，同時避免企業在內部建立兩套體系的問題。

3）關于委托生產。《規定》明確了委托生產情況下如何出具自檢報告，境內外集團公司或其子公司如何進行注冊自檢的相關要求。

2.2 自檢報告要求

檢驗報告是評價注冊申請人、備案人和檢測機構檢驗能力和水平的標尺［6-8］。自檢報告是企業產品檢驗過程的集中體現，側面能反映企業檢驗全過程質量控制的水平。高質量的檢驗過程控制是把好產品檢驗質量關的基礎，也是確保自檢報告科學、有效的根本?！兑幎ā访鞔_了首次注冊、延續注冊和變更注冊時提交檢驗報告的形式要求、產品檢驗型號覆蓋要求、簽章要求等內容，同時以附件形式給出了自檢報告模板，對注冊申請人、備案人出具自檢報告的活動進行指導和規范，確保出具的自檢報告可靠、準確和完整。

2.3 委托檢驗要求

注冊申請人、備案人制約于人員能力、儀器設備、場地設施等因素，大多數企業可能無法對產品技術要求進行全項目檢驗，如醫用電氣設備技術要求涉及的電磁兼容性相關指標需通過專業的電磁兼容實驗室進行檢驗，但實驗室場地要求高、投資大、對檢驗人員經驗和能力要求高，極少有企業能夠配置專業實驗室開展自檢［9］。因此，《規定》明確了提交注冊自檢報告的注冊申請人、備案人若不具備注冊產品部分條款的檢驗能力，可進行委托檢驗；同時，要求注冊申請人、備案人對被委托方資質、檢驗能力的符合性進行評價，并保證自檢樣品與委托檢驗樣品的一致性。

2.4 申報資料與現場檢查要求

為便于注冊申請人、備案人通過自檢方式提交產品檢驗報告進行注冊申報，對申報資料和質量管理體系現場檢查要求進行了規定?！兑幎ā访鞔_了申報資料的組成和要求，對通過中國合格評定國家認可委員會（CNAS）等權威機構認證的實驗室可簡化資料要求。藥品監督管理部門開展現場核查時，除需按《醫療器械注冊質量管理體系核查指南》有關要求辦理外，還應按注冊申請人、備案人的自檢能力要求逐項核實，并在現場核查報告中予以闡述。同時，《規定》還對具體項目的檢查方法提出指導性意見，便于實際檢查時操作。對于通過CNAS認證的實驗室，現場核查予以簡化。

3 注冊自檢工作推行的意義與作用

3.1 強化產品持有人主體責任

醫療器械注冊檢驗是依據產品標準（產品技術要求）驗證和確保產品質量的安全和有效［10-12］。長期以來，產品的注冊檢驗過程中均要求由具有資質的醫療器械檢驗機構開展相關檢驗工作并出具法定檢驗報告，而未明確驗證和確保產品質量安全、有效的承擔方。具有資質的醫療器械檢驗機構基本都有政府官方背景，實際上是政府替注冊人、備案人承擔了相應責任，從政企關系角度思考，有越俎代庖之嫌。

2021 年版《條例》明確規定，注冊申請人、備案人應加強醫療器械產品全生命周期質量管理，并對其全生命周期的安全、有效依法承擔責任。因此，驗證和確保產品質量安全、有效是注冊人、備案人義不容辭的責任。在注冊人、備案人利用一切技術手段驗證和確保產品質量安全、有效后，才能對產品質量作出誠信承諾。通過注冊自檢促進注冊人、備案人產品驗證回歸本位，既理清了醫療器械監管部門與注冊人、備案人兩者間的權責，又有助于進一步壓實注冊人、備案人的主體責任。

3.2 強化注冊檢驗要求

注冊自檢工作的實施強化了注冊檢驗要求。《規定》從自檢能力、自檢報告、委托檢驗、申報資料、現場檢查、責任6個方面對注冊自檢工作提出明確要求，多處強調“注冊申請人對自檢報告負主體責任”“注冊申請人對檢驗報告的真實性依法承擔責任”等。此外，2021 年版《條例》通過細化處罰類別、調整處罰幅度增強了對違法行為的可操作性，加大了處罰力度。注冊申請人通過自檢方式提交自檢報告的，必須承擔與其相對應的責任。因此，允許注冊申請人自檢是強化了注冊檢驗要求。

3.3 助推醫療器械檢驗機構改革

醫療器械檢驗機構和醫療器械臨床試驗機構均為醫療器械技術評價的重要技術支撐部門，為醫療器械注冊審評審批提供技術保障，但二者的改革步調不一致。2017 年版《條例》中，醫療器械臨床試驗機構已由資質許可修改為備案管理，為后續臨床試驗服務市場化奠定了基礎。2017 年，財政部和國家發展和改革委員會聯合印發《關于清理規范一批行政事業性收費有關政策的通知》（財稅〔2017〕20 號），正式取消包括醫療器械產品檢驗費在內的41 項行政事業性收費，促進了注冊檢驗制度改革，也必將助推醫療器械檢驗機構的改革。我國醫療器械檢驗機構大部分都是藥監系統或質檢系統下屬的事業單位，軟硬件設施設備齊全，長期以來承擔了大量的注冊檢驗和抽檢工作。在新的注冊檢驗制度背景下，醫療器械檢驗機構應當激活自身潛能，利用自身技術優勢為市場提供更專業的檢驗服務［13-14］。

3.4 促進社會第三方醫療器械檢驗機構發展

社會第三方醫療器械檢驗機構的發展一直是業界關注的焦點。2021 年版《條例》發布實施前，社會第三方檢驗機構出具的檢驗報告不具備產品注冊檢驗報告的法律效力，極大地限制了社會第三方醫療器械檢驗機構市場的發展。2021 年版《條例》實施后，按照程序獲得醫療器械檢驗資質的社會第三方檢驗機構可接受注冊申請人、備案人的委托，開展檢驗能力范圍內的委托檢驗服務，并出具產品檢驗報告，不僅掃除了社會第三方醫療器械檢驗機構成立發展的最大障礙，還為社會第三方檢驗機構提供了發展良機［15］。目前，成立社會第三方醫療器械檢驗機構已有法可依。

3.5 有利于提升產品注冊人、備案人的自檢能力

2021 年版《條例》第十四條第二款關于自檢報告的規定，有利于提高醫療器械注冊申請人、備案人進行自檢的積極性?！稐l例》明確規定注冊審評時可接受企業的產品自檢報告，從而引導企業有序購置檢驗設備、培養人員、完善操作規程，并做好檢驗記錄［16］。注冊檢驗的本質是驗證醫療器械產品是否能滿足產品技術規范的要求，屬產品設計驗證范疇，是醫療器械注冊申請人的職責，也是其主體責任之一。目前，國內部分企業已具備較強的檢驗能力并達到了自檢水平，部分能力不足的企業應加強自我能力建設。作為醫療器械產品全生命周期的第一責任人，企業應創造條件，提升產品自檢能力，保證產品安全、有效。對于暫不具備自檢能力的醫療器械生產企業，可選擇委托檢驗的方式獲得檢驗報告。藥品監督管理部門將加強產品上市后質量體系核查力度，并將不符合醫療器械技術規范的產品清除出市場。

4 思考與建議

無論生產企業還是監管機構對產品的過程檢驗、出廠檢驗等關鍵環節均十分熟悉，具備相當的監管經驗。隨著產業的發展壯大，面臨的發展形勢也不斷變化，原醫療器械注冊檢驗制度的不足逐漸凸顯。2021 年版《條例》允許注冊申請人、備案人在注冊申報時提交自檢報告，是醫療器械注冊管理方面的重大調整，也是醫療器械注冊檢驗制度革新的必然選擇［12］。2021 年版《條例》的修訂在行業內部引起巨大反響，在《規定》起草過程中收到了非常多的行業內反饋意見，如注冊自檢工作是否降低了注冊檢驗要求，注冊申請人、備案人主體責任如何落實，在醫療器械注冊人制度下如何執行《規定》等，有必要對注冊自檢工作進行深入討論。新法規實施前，允許企業提交自檢報告進行醫療器械產品延續注冊?！兑幎ā返膶嵤┛筛玫匾幏逗椭笇覈t療器械注冊自檢工作與相關管理工作，有利于企業對我國醫療器械注冊檢驗制度發展歷程和注冊自檢工作推進的了解，必將促進醫療器械產業創新高質量發展。在我國大規模推進注冊自檢工作并實施監管的政策背景下，推進注冊自檢工作仍面臨很多困難，在此提出以下4個方面的建議。

一是要持續做好法規實施情況監測。任何法規的實施，都需關注其實施情況，后續才能不斷完善法規，使其符合產業發展和監管實際需要。目前，我國醫療器械行業誠信問題有待改進，企業注冊申報時提交虛假資料的現象屢見不鮮，允許企業注冊自檢使得注冊審評的工作壓力陡增，故要加強對法規實施執行情況的監測，通過監測發現法規要求設置中存在的問題，并不斷修訂、完善法規。

二是要嚴格執行醫療器械質量管理體系核查工作。注冊自檢是質量管理體系的一部分，質量管理體系核查對確保注冊自檢報告質量、自檢工作規范有序開展至關重要，嚴格執行質量管理體系核查是確保相關工作順利開展的核心。《規定》明確，開展質量管理體系核查需要熟悉檢驗的人員參與，在核查過程中要把檢驗相關要求落實情況作為重點項開展，并在現場核查報告中加以闡述。對于體系核查過程中存在的問題，要按照《條例》要求嚴肅處理，確保法規要求真正發揮其促進產業創新、高質量發展的作用。

三是要在實踐中不斷完善《規定》要求。注冊自檢工作現處于起步階段，現有《規定》要求肯定存在進一步細化、完善的空間，如自檢報告格式、內容，現場核查方式、要求，核查發現問題的分類和處理要求等，均需通過不斷地積累經驗來細化和完善。

四是要加強對社會第三方檢驗機構的監管。目前具有政府官方背景的醫療器械檢驗機構均為公益屬性，社會第三方檢驗機構屬以盈利為目的的商業機構，故必須借助如室間質評、能力驗證、飛行檢查、監督抽檢評價等方法，建立完善的社會第三方檢驗機構評價體系，定期考核，動態調整，從體制機制上控制注冊自檢放開帶來的風險［17］。