新時代黨建引領基層治理的、內在機理、價值旨向和實踐向度

侯月英

［摘要］中國獨特的政治制度模式、文化底蘊和現代化發展實踐決定了中國共產黨的基層社會治理的領導核心地位。黨建引領基層治理是加強基層黨建、推進基層治理現代化的重要制度安排，彰顯了人民本位、公平正義、社會善治的價值旨向。新時代實現治理現代化要以黨建引領“社會化”提高基層社會治理共治能力，以黨建引領“法治化”提供基層社會治理法治保障，以黨建引領“智能化”推動基層社會治理科技賦能，以黨建引領“專業化”提升基層社會治理精準施治。

［關鍵詞］黨建引領；基層治理；價值旨向；實踐向度

［中圖分類號］D267? ?［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1009-0169（2023）10-0021-06

進入新時代，基層黨建的內涵進一步拓展，逐步實現了基層黨建與社會治理的深度融合，黨建引領逐漸從政策話語向實踐話語和學術話語拓展。黨的二十大報告指出，“增強黨組織政治功能和組織功能”，“推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建成為有效實現黨的領導堅強戰斗堡壘”[1]。既為基層黨組織建設提供了基本遵循，也進一步明確了黨建引領對推進基層治理體系和基層治理能力現代化的重要意義。在打造共建共治共享基層治理格局的過程中，黨建引領既是落實“堅持黨對一切工作的領導”這一根本政治原則的內在要求，又是貫穿基層治理實踐的現實機制。基層社會治理處于政黨組織延伸和社會自組織網絡運轉的交匯處，主要涉及“政黨如何有效整合社會”與“社會如何生動活潑、安定團結”兩個基本問題。

一、新時代黨建引領基層社會治理的內在機理

同時擁有革命黨、領導黨和執政黨“三重身份”的中國共產黨在現代化發展進程中發揮著廣泛的治理功能。黨的全面領導為基層治理提供了持續有效的政治保障，黨的政治功能保證了基層治理現代化發展的政治方向，嚴密組織體系凝聚了基層治理的有效資源。領導、政治、思想、組織、制度五維要素為基層社會治理的有序運轉提供了基礎保障。

（一）領導要素：黨建引領基層治理的核心前提

中國共產黨是基層治理的總體領導者、多元社會資源的整合者、公共事務多方參與的倡導者和社會主義核心價值觀的引領者。堅持黨對基層治理的全面領導，關鍵要正確理解基層治理中的“總攬全局”和“黨委領導”的內涵。“總攬全局”意味著各級黨委要在治理過程中立足全黨工作大局、社會發展全局和時代發展變局，抓住主要矛盾，注意戰略性、方向性和前瞻性問題，把好政治方向，維護社會穩定，保證黨的路線、方針、政策的貫徹和落實。“黨委領導”體現在政治方向把握、公共價值引領、區域性共治平臺搭建、治理資源整合優化等方面。其中關鍵在于要處理好兩對關系，一是黨委領導和政府負責的關系，即社會治理過程中的黨政關系問題；二是黨委領導和社會協同的關系，即如何在治理過程中既堅持黨的領導又培育社會自主性的問題。黨的領導優勢具體體現在：黨組織擁有的政治權威性使黨的指示、決策、態度等能夠獲得基層社會的廣泛信任、認可；黨組織擁有強有力的組織動員能力，通過其政治權威性能夠對基層社會、群眾進行組織動員；黨組織擁有最高創制權，其意志主張能夠經過合法程序轉化為具體的可持續的政策、制度和規范；黨組織相對于其他治理主體擁有最高配置權，通過其組織體系能夠調動基層黨組織、黨員，進而調動和配置黨組織所在單位人、財、物、權等資源。

（二）政治要素：黨建引領基層治理的方向保障

政治屬性是政黨本質的彰顯，政治方向是事關黨生存發展第一位的問題。首先，政治領導力是黨對社會治理各主體所表現出來的影響能力，是對社會力量、市場力量以及自治力量的整合、動員、統籌和協調。一是要正確理解政治要素同行政要素的區別，政治要素在基層治理中的作用主要表現為凝聚共識、資源協調、利益整合、訴求表達、服務供給、動員群眾等；我國政治體制下，行政從屬于政治，其作用的發揮主要表現在具體政策的執行中。黨建引領機制可以有效彌補行政治理體制的不足。以黨建引領為軸心，充分發揮黨組織的體制機制引領，將黨的政治優勢和組織優勢轉化為社會治理優勢，以基層問題為導向解決基層治理中存在的條塊分割、資源懸置問題。二是正確認識政治和業務的辯證關系。政治和業務具有高度一致性。“堅決防止和糾正把政治和業務割裂開來、對立起來的錯誤認識和做法，確保政治和業務融為一體、高度統一”[2]。其次，提高基層黨員干部的政治辨別能力。政治辨別能力就是運用馬克思主義立場觀點方法，透過表象看到事物的本質并作出決斷的能力。要求黨員干部具有憂患意識和風險意識，切實提高把握方向、大勢和全局的能力，對基層治理形勢做出及時的分析和預判。最后，營造基層治理的良好政治生態。政治生態是指各類政治主體在一定政治環境下的互動狀態，良好的政治生態環境是基層治理順利開展的重要保障。

（三）思想要素：黨建引領基層治理的理念導向

思想是行動的先導，思想建設是黨的基礎性建設。重視思想建設是黨的優良傳統和取得社會主義革命和建設偉大勝利的重要保障。在社會多元的背景下，人的價值觀念日趨多元化，各種思潮、觀點空前活躍，這就要求基層黨組織必須掌握思想意識工作的主動權，把黨的精神文化、社會主義核心價值觀和社區文化建設融合起來，在基層治理中增強黨的思想引領。首先，高度重視理想信念在思想建設中的重要地位。理想信念教育是社會主義核心價值觀的核心內容。理想信念不僅是在經濟基礎上確立起來的，同時也是凝聚著知識、情感、觀念等各種意識理性要素和感性要素的復合體，蘊含著對世界、社會和人生深刻的認知和感悟。理想信念表現在社會群體中就是群體團結奮斗精神源泉的共同理想，是一個國家、民族、政黨團結奮斗的精神旗幟，表現在個體上就是超越個體生命有限性的精神追求，其本質是社會主流核心價值的凝結。其次，勇于回答人民群眾關心的重大理論問題和現實利益問題中，增強話語說服力。深化改革新階層出現形成的多元利益格局，必然引起思想領域的多樣多變，因而要求在理論創新中增強對社會矛盾和熱點問題的闡釋力、說服力，話語表達的內容要貼近廣大人民群眾生活。我國正處于社會轉型的關鍵階段，利益群體不斷分化，新興階層不斷涌現，要時刻關注不同階層和社會群體的利益訴求與政治表達，用黨和政府具體政策的實效，切實解決好人民關心的現實利益問題。最后，黨的思想、理論和話語能否被群眾真正地理解并內化，關鍵在于黨員群體的身體力行。共產黨員尤其是黨員干部在基層治理中發揮核心主體作用，馬克思主義意識形態思想觀念影響力的發揮既要依賴思想的科學性和真理性，更要依賴于主體能否親身踐行，發揮榜樣示范作用。

（四）組織要素：黨建引領基層治理的行動依托

黨的力量來自組織。中國共產黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來的，不斷構建和形成了嚴密的組織體系，是具有強大組織優勢的政治組織。中國共產黨是由黨的中央組織、地方組織和基層組織構成的嚴密的組織體系，在這個體系中，黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署落實的基礎。黨的基層組織深度嵌入國家和社會中，是黨聯系群眾、服務群眾的政治組織。首先，黨的基層組織直接與廣大人民群眾相聯系，發揮著“戰斗堡壘”作用。基層黨組織承擔著直接教育、管理、監督黨員，組織、宣傳、凝聚和服務群眾的職責。中國共產黨按照工作和居住區域組建黨的基層組織，有黨員的地方就有黨的組織，使黨的組織嵌入到社會的各個領域中。黨的組織能夠涉及社會的各個角落。從縱向組織設置來看，黨的組織體系貫穿了中央、省、市、區縣、鄉鎮、社區和農村。從橫向延伸來看，黨的組織體系覆蓋了機關、事業單位、學校、城市社區、兩新組織、農村、互聯網，實現了“縱向到底，橫向到邊”的組織設置。基層黨組織的有形有效覆蓋使黨的領導能夠落實到基層治理前沿。其次，基層黨組織能夠不斷適應經濟社會發展的新形勢新情況，在適應新發展格局的基礎上，不斷創新黨的基層組織設置和活動方式，夯實黨的組織體系根基。基層黨建的內容和形式逐步擴展，從傳統的單位黨建、居民區黨建、農村黨建，逐步拓展形成依托農業合作社、金融商業樓宇、各類園區、商業協會的樓宇黨建、園區黨建、產業鏈黨建、商圈黨建、行業黨建等新形式。

（五）制度要素：黨建引領基層治理的法治保障

“經國序民，正其制度”，制度建設和法治化建設是黨領導社會治理的重要依托。“現代化的國家治理體系是以法治為基礎建構的，法治是執政黨執政興國的重要支撐，是國家長治久安的根本保證”[3]。“制度要素”不僅包括黨員所必須共同遵循的一系列黨內法規、條例和規定，還包括工作中的制度意識，以黨建制度化帶動黨建引領基層社會治理的制度化。基層治理的有序推進依賴于一定的法律和規范，以制度化的方式推進黨的群眾路線，以法律法規的形式對黨員、領導干部的權力、責任和義務予以明確，以相應的規范程序推進群眾參與基層治理。黨的十八大以來，出臺了一系列針對黨的基層組織建設領導基層治理的規章制度。黨章中關于基層黨組織功能定位和職責任務進一步具體深化，二十大黨章修正案第三十三條對基層黨組織領導基層治理的政治定位進一步明確為“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，統一領導本地區基層各類組織和各項工作，加強基層社會治理，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾性自治組織充分行使職權”[4]。《關于加強社會組織中黨的建設工作的意見（試行）》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》《中國共產黨組織工作條例》等各類黨內法規和規范性文件進一步明確了基層黨組織在基層治理中的領導地位，對新時代下基層黨組織的組織設置、基本任務、工作機制等作出進一步說明，充分體現了全面從嚴治黨向基層延伸的要求，有效提升了基層黨組織運轉的規范化水平。同時，為黨建引領基層治理提供了可靠的制度性依據，為黨的組織覆蓋到各類企事業單位、社會組織、群團組織等各個領域提供了制度和法治保障。

二、新時代黨建引領基層治理的價值旨向

（一）人民至上：黨建引領基層治理的行動起點

理念是行動的先導。社會治理本質上是對人的服務和管理。堅持以人民為中心是黨建引領機制的根本政治立場，關系到社會治理為了誰、依靠誰的主體性問題。人民至上是黨建引領機制的核心理念，具體體現在基層治理的實際行動中，始終堅持為人民服務的原則，緊緊圍繞民生等群眾最關心的“急難愁盼”的實際問題。基層黨建和基層治理的緊密結合，就是探索把基層黨建和人民群眾最關心的民生問題直接聯系起來的機制建構問題，鞏固黨的群眾基礎。基層是群眾生活最生動的部分，人民群眾是歷史的推動者，是推動城鄉發展的主體，蘊藏著巨大的治理能量，同時基層也是群眾利益和矛盾沖突最復雜的部分，治理過程是人民利益得以實現和矛盾得以化解的過程。有效的社會治理是黨落實為人民服務基本原則的生動體現，治理目標、治理過程、治理效能充分彰顯人民本位的價值旨向。首先，“人民對美好生活的向往”是基層治理的核心目標，只有將民之所盼轉化為政之所向，才能真正在實踐中反映人民意志、凝聚人民智慧、團結人民力量。其次，要把“始終關注民生”作為基層治理的落腳點，通過黨建引領機制充分發揮黨的政治優勢和組織優勢，切實改善人民生活。以人民為中心，切實解決群眾生產生活中的困難和問題，做好服務群眾工作，滿足群眾多方面需要。最后，將“人民滿意”作為黨建引領機制的最高標準，在治理中提升群眾獲得感、幸福感和安全感。一切治理創新和改革發展舉措的有效與否都應以能否真正實現人民對美好生活的向往來衡量。

（二）公平正義：黨建引領基層治理的本質要求

公平正義，是基層治理中黨建引領機制有效發揮的本質之維。公平正義直接關涉人民群眾的切身利益，是社會主義社會的核心價值之一，更是黨長期執政的合法性基礎。公平問題直接關涉社會利益的分配、社會規則的制定、社會秩序的運行，既是一種規范性的價值判斷，也是一種普遍性的事實判斷。公平正義的具體內涵需要體現社會發展規律，其現行目標能夠符合社會的經濟發展水平。公平正義是中國特色基層社會治理的題中應有之義。公平正義不能僅是一種抽象的理念，需要切實體現在社會治理的全過程中。中國特色社會治理是一個回應社會訴求、維護人民根本利益、實現社會長期穩定發展的過程，其落腳點就是實現社會公平正義。將公平正義置于改革發展的優先地位，實現從“效率優先”到“公平優先”的發展理念轉變。社會發展從更加注重效率到更加注重公平，是社會進步的重要指征。社會主義革命建設和改革的過程，就是逐步實現公平正義的過程。中國特色社會主義的公平正義的實現就是要在全體人民共同努力奮斗、經濟社會穩定發展的基礎上，建立和完善保障社會公平正義的體制機制，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，營造公平正義的社會發展環境，維護人民平等參與、平等發展權利。

（三）社會善治：黨建引領基層治理的目標指向

改革開放以來，中國保持了經濟的持續高速發展，實現了最大規模的脫貧和最深刻的社會變遷，社會結構由相對封閉到全面開放，城鄉結構、社會階級基層結構、就業結構發生了巨大變化，新興社會群體日益活躍。生產力快速發展、城市建設高速轉化的同時，基層社會治理方面還存在諸多短板，相應體制機制有待建立，治理水平有待提升。尤其是全面建成小康社會后共同富裕問題提上關注議程，如何調整利益分配格局，繼續考驗著黨的領導能力和社會治理能力。“善治”是對理想治理狀態的描述，體現了國家治理水平和制度體系的整體效果，是治理的目標指向。“善治”即社會公共利益最大化的實現過程，是“社會治理現代化”的內在意蘊。既依賴于治理主體治理體制機制的創新，也蘊含著社會力量的培育與發展；既體現在社會秩序的穩定有序和對社會公共事務的高效治理，也是對群眾需求的充分尊重和滿足。“社會治理現代化”以人民群眾實際生活質量的提升和所處社會環境的改善為目標，是以群眾獲得感和幸福感為核心指標的“現代化”，是為全體人民服務、讓全體人民共享治理成果的“現代化”。黨建引領機制創新過程與實現社會善治的過程具有內在統一性，社會善治是黨建引領機制創新的戰略目標。只有及時呼應人民群眾多層次、差異化、個性化的新需求、新期待，才能積極推動基層治理理念、制度、機制、方法創新，就能不斷夯實國家治理體系和治理能力現代化的基石，以“基層善治”開辟“中國之治”新篇章。

三、新時代黨建引領基層治理的實踐向度

現代化發展進程中的經濟體制的轉換和社會關系的重構，必然帶來更深層次的政治結構的改革，特別是民主政治的發展，政治參與意識和政治參與的能力的隨之增加。網絡信息技術的普及應用也在手段上拓展了公民政治參與的空間。黨的二十大報告指出，“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”[1]。對加強基層治理提出了新要求。社會治理社會化、法治化、智能化、專業化是未來社會治理發展的基本趨勢，離不開黨建引領機制的完善和支撐。

（一）以黨建引領“社會化”提高基層社會治理共治能力

基層治理是一個系統工程，要求綜合施治、協同配合、資源共享。“社會化”向度的治理是指治理主體的多元化，強調多元社會參與和主觀能動力量的發揮，強調治理方式由單一的自上而下的行政手段轉向多樣化的方式方法；強調在統籌社會治理資源的過程中，要理順各治理主體間的利益關系，最大程度上提高治理效能。傳統的社會治理模式具有“國家—社會”對立的管制思維誤區，單向的約束和維穩式管控，常常是黨和政府的“獨角戲”，而黨建引領機制能夠密切聯系不同治理主體，同時作為公共利益的代言人，能夠更有效地協調不同主體的利益差異和訴求矛盾，合理配置治理資源，提升基層治理的協同性。公眾參與是基層社會治理“社會化”的基礎內容。以黨建引領“社會化”提高基層社會治理共治能力的核心在于將群眾的“選擇性參與”和“形式化參與”轉化為“主動式參與”和“有效參與”，以有效化解基層社會矛盾、提高基層治理效能。首先，基層黨組織發揮政治和組織優勢，圍繞治理內容，通過搭建社區動員的聯動平臺和聯動機制，充分發揮基層政府、居委會、居民個體、社會組織各自的優勢作用，打造資源共享、優勢互補、多方聯動的社區組織化動員格局。其次，拓展社會治理參與主體范圍，吸納更多群團組織、企事業單位、群眾自治組織、民間組織等社會力量參與治理活動，進一步加強黨建引領，群團互動的廣度和深度。創新社會組織力量參與基層治理的有效方式，鼓勵和扶持各類民間組織、公益性組織、志愿服務組織健康有序發展。最后，探索創新“項目化動員”群眾參與渠道。通過項目化動員和項目化服務實施文化建設、志愿服務、社區營造等社區治理項目。

（二）以黨建引領“法治化”提供基層社會治理法治保障

法治體現規則之治。“法治社會是構筑法治國家的基礎”，黨的二十大提出了“加快建設法治社會”要求，并指出要“推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平”[1]。“法治化”就是堅持以法律和法規為準繩，界定權利義務、明確責任界限、規范社會行為、保障基層治理有序運行。傳統中國基層社會治理依靠一套基于傳統文化、情理的熟人社會規則，現代國家建設則要求建構起依據法治進行有效治理的社會秩序。社會治理現代化的發展要求必須充分發揮法治、制度在社會治理中的保障作用，提高黨運用法治方式領導社會治理的能力，提升各項社會治理事務科學化、規范化、法治化的水平，用制度保障黨在社會治理中的領導地位和領導權的實施。以黨建引領法治化推進基層治理法治建設是保障治理有序運行的關鍵。首先，以黨的制度建設推進社會治理體制的完善。全面推進黨支部標準化、規范化建設，著力整頓軟弱渙散基層黨組織，落實基層黨建責任制。有權必有責、有責要擔當、失責必追究，建立起一個包括黨建責任清單、指標體系與評價標準、考核機制、獎懲機制、責任追究機制等在內的基層黨建綜合評價體系。其次，培育基層治理的法治自覺，將基層治理工作機制納入法治化軌道，形成辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的行為邏輯，使其外化為干部依法決策、依法行政的行為準則。一是要完善社區法律工作隊伍，加強對街道機關和居民區干部的法治教育。推進法律隊伍進社區、下基層，為居民提供專業的法律服務；二是建立法律顧問站，通過開展群眾性法律宣傳、開設法治課堂、提供法律服務等方式，加強法治宣傳，加強群眾尊法、守法、學法、用法的意識，讓法治思維、法治方式成為群眾生活的常態和共識。

（三）以黨建引領“智能化”推動基層社會治理科技賦能

“智能化”就是依托互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術，構建智能化社會治理平臺體系，實現部門協作和信息共享，實現更加精確、高效、便捷的治理。“智能化”是基層社會治理發展的必然趨勢，“科技支撐”是社會治理體制的重要部分。大數據、人工智能、云計算等網絡信息技術的高速發展，在打破信息壁壘的同時，信息極易被資本裹挾，加大了社會治理的難度。新媒體平臺已廣泛融入經濟社會各個領域，信息化時代的實時性、共享性、開放性、互動性、虛擬性特征，深刻改變著社會治理領域中黨建引領機制創新的環境、對象和方式。主動適應信息化飛速發展的新要求，推進黨建引領“智能化”，樹立“互聯網＋基層治理”的發展理念，為基層治理進行科技賦能，是黨建引領機制創新的重要內容。首先，要著力打造智能治理平臺，推進基層黨建與基層治理網絡化管理平臺的融合發展。使黨建管理平臺與城市治理過程中的大數據運用、人工智能發展有機結合，提高運用新媒體工具和手段的能力，優化治理流程。完善黨在城市、地區、街道的信息管理服務體系，構建上下級、黨組織、人民群眾以及可享資源與資源需求的信息管理橋梁，形成地區互動、數據共享和信息互聯，實現黨建工作與治理服務深度融合。其次，要加大對群眾利用智能化平臺參與治理和解決自身問題的科普力度，使群眾能夠更加廣泛運用智能化平臺表達自身訴求、反饋治理意見等。

（四）以黨建引領“專業化”提升基層社會治理精準施治

“社會治理是一門科學”，要“深化對社會運行規律和治理規律的認識，善于運用先進的理念、科學的態度、專業的方法、精細的標準提升社會治理效能”[5]。面對日益復雜與充滿不確定性的現代社會，傳統城市粗放式、松散性、低效能的管理方式與治理模式，難以適應復雜多元、聯動多變的社會需求，這就要求以黨建引領“專業化”提升基層治理精準施治的能力。黨建引領專業化是建立在遵循社會治理發展規律基礎上，依靠專業化的組織體系和專業人才，以科學化的方式提升治理效能的趨勢，是實現基層治理效率與效能的統一的必然要求。構建系統性、綜合性、全方位的黨建引領機制，實現基層黨建工作與社會治理現代化發展的有效對接和深度融合。首先，建設專業人才隊伍，建立健全對社會治理專門人才的培養機制和治理隊伍的考評和激勵機制。要壯大基層工作者隊伍，尤其是在編制、數量、待遇等方面加大對街道社區的扶助政策，建設一支數量充足、結構合理、管理規范、素質優良的社區工作者隊伍。其次，著眼于專業化工作方法與能力的提升，打造“家門口”服務體制，使黨建引領機制能夠“精準式”對接公共服務，“焦點式”破解服務難題，優化服務結構，推動基層治理工作高質量發展。推動社會治理重心下移、資源下沉，提供就近、便利、穩定可預期的七大類基本服務，將黨建引領“專業化”體現在具體的實事項目中。

參考文獻：

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責任編輯：王玉倩