我國食品召回制度的現狀研究及完善

丁甜甜

（南昌應用技術師范學院 馬克思主義學院，南昌 330000）

1 引言

食品安全關系人民群眾身體健康和生命安全，關系中華民族未來。食品安全是重大民生問題，保障食品安全是政府重大職責。黨中央、國務院歷來高度重視食品安全，黨的十八大指出，食品安全關系群眾切身利益問題，必須高度重視和認真解決；黨的十九大提出，要實施食品安全戰略，讓人民吃得放心；黨的二十大強調，要樹立“大食物觀”，強化食品安全監管，推進健康中國建設，并將食品安全納入了國家安全體系。隨著食品安全治理新政的不斷出臺與實施，近年來我國食品安全形勢總體穩定向好，更高標準、更高質量的食品安全生態正在逐漸形成。然而，食品安全事件仍時有發生，如“假鴨血”“雙匯生產車間亂象”“土坑酸菜”等，沖擊著大眾對食品安全的信心，引發人們對食品安全的擔憂。這表明我國食品安全監管體系還存在著一些問題，仍需進一步優化完善。

經國序民，正其制度。捍衛食品安全，法治需先行。唯有加強制度建設，讓制度管根本、抓長遠，才能有食品安全的長治久安。食品召回制度是食品安全監管法律法規體系中保護消費者權益、保障公眾身體健康和生命安全的一項重要制度安排。當前，雖然我國已經建立了食品召回制度，但由于其發展較晚，與一些發達國家如美國、日本和澳大利亞等相比，仍存在諸多不足之處。因此，本文通過厘清我國食品召回制度的立法環節現狀，分析其實際運行中存在的問題，并在借鑒發達國家食品召回制度經驗的基礎上，為我國食品召回制度的發展與完善提出一些建議。

2 我國食品召回制度的立法現狀

目前，我國現行法律體系中與食品召回制度直接相關的法律法規共有2 部，分別是《中華人民共和國食品安全法（2021 年修訂）》（以下簡稱《食品安全法》）和《食品召回管理辦法（2020年修訂）》（以下簡稱《辦法》）。

2.1 食品召回的主體

食品召回的主體是運行食品召回制度時的主要參與者。[1]根據對《食品安全法》和《辦法》的分析，我國食品召回的主體分為三種：食品生產者、食品經營者、縣級以上食品監督管理部門。其中，食品生產者和食品經營者為食品召回的主動主體，縣級以上食品監督管理部門為食品召回的被動主體。雖然《辦法》第3 條將食品生產者和經營者均作為食品召回的主動主體及第一責任人，但根據我國《食品安全法》第63 條第1 款及第2 款，食品生產者和經營者在食品召回的責任承擔上，存在一定的位階區分。具體來說，食品生產者對于需要召回的食品承擔首要責任，而食品經營者僅在自己的經營職責范圍內承擔相應的責任，如在發現存在食品召回的情形時，其需要停止經營并做好記錄，通知所涉召回食品的生產者及消費者。

我國縣級以上食品監督管理部門是食品召回制度的被動主體。根據《辦法》第4 條和第5 條的規定，國家及縣級以上的地方監督管理部門主要進行食品召回的監督管理和組織相關領域專家對召回處置提供專業支持。根據《食品安全法》第105 條和《辦法》第29 條，縣級以上食品監督管理部門發現存在不安全食品情況的，其職能是通知或責令食品召回的生產者和經營者采取措施。由此可見，我國縣級以上食品監督管理部門在食品召回制度中主要是起到督促和被動啟動食品召回程序的作用。

2.2 食品召回的客體

食品召回的客體是食品召回制度指向的對象，即哪些食品屬于召回的范疇。根據《食品安全法》第63 條第1 款和《辦法》第2 條，我國食品召回的客體一共有兩大類：不安全食品、不符合食品安全標準的食品。不安全食品則又分為食品安全法律法規已明確規定禁止生產經營的食品、有其他證據證明可能危害人體健康的食品。在實踐中，在判斷涉案食品是否屬于食品召回范疇時，上述兩大類食品召回客體的認定存在一定的位階區分，具體的判斷路徑見圖1。

圖1 食品召回客體的判斷路徑

2.3 食品召回的程序

食品召回的程序是指食品在進行召回的過程中需要遵循的指定步驟，其是食品召回制度在實踐運用中的指南。根據《食品安全法》第54 條和63 條，以及《辦法》第8 條、第13 條、23 條至28 條，食品生產經營者在進行食品召回時，應該遵循如圖2 所示程序。

在該食品召回程序第一個環節中，食品生產經營者知悉其食品屬于不安全食品的方式有多種，包括主動及被動知曉，如自我檢查、公眾投訴舉報、監督管理部門告知，以及縣級以上市場監督管理部門責令等。在該程序第四個環節中，對召回產品的處理方式包括但不限于補救、無害化處理、銷毀等。

3 我國食品召回制度存在的不足

當前，我國已經形成了以《食品安全法》和《食品召回管理辦法》為主要依據的食品召回制度，保障了我國食品召回工作的有序開展。但是，在我國食品召回制度的實際運行過程中，仍存在一定不足。

3.1 食品召回的法律法規尚不健全

《食品安全法》第63 條確立了我國的食品召回制度，但該條僅對這一制度進行了原則性的規定，并未提供具體的指引和規則。如63 條第4 款中提到“食品安全監督管理部門認為必要的，可以實施現場監督”，但對“必要”的判斷并未給予具體標準，這增加了在食品召回和處理過程中實施監督的模糊性，同時在一定程度上也缺乏可實施性。《辦法》雖然對較《食品安全法》對食品召回制度有了進一步的細化，但在實踐過程當中，其仍無法為我國食品召回制度提供全面、嚴密的法律監管支撐，使得食品安全違法成本過低，難以有效減少食品安全事件的發生。另外，《辦法》將食品安全監管目標主要放在食品生產經營者身上，而一定程度上忽視了對行政執法人員執法行為的監督。

3.2 食品企業的召回成本較高

我國食品召回制度對食品生產經營者進行食品召回行為的成本數額缺乏相應規定，而召回成本的控制實際上是確保食品召回制度能夠有效實施的重要環節。我國食品召回程序的啟動是根據《辦法》第12 條，在企業自檢自查、公眾進行舉報、經營者和監督管理部門告知等情況下進行的。通過內部自我檢查發現不安全食品并主動進行召回，這對于很多食品企業而言，都是一筆不小的開銷。例如，西安某食品公司每年花在自檢上的費用約八十萬元，而每年舉行一次食品召回演練活動，演練的組織費用加上食品本身的成本，總費用也高達數十萬元。[2]而且，食品召回的綜合成本不僅有食品自檢、食品召回等環節的直接成本，還有間接成本，包括但不限于整個供應鏈中的溝通召回、回收和處理召回產品、調查事件和實施糾正措施以防止再次發生類似事件的費用，相關訴訟費用，以及銷售下降、聲譽損害或危機品牌管理等費用。食品召回成本較高，且由企業自行承擔，再加上《食品安全法》和《辦法》中對于食品召回問題的處罰額度遠遠低于召回成本，導致部分企業寧愿接受監管部門的處罰，也不愿意主動召回。

3.3 食品召回的信息公示平臺有待完善

我國食品召回相關的法律法規規定較為原則化，使得召回食品信息的管理較為分散，不易統一查詢及追蹤召回食品的后續流程。筆者通過查詢國家市場監督管理總局網站，僅檢索到部分食品抽檢不合格的通告，但在通告正文中并未看到涉案食品的具體召回信息，如食品所處召回階段、食品圖片等。食品召回信息公示平臺建設不完善，在一定程度上阻礙了社會公眾對召回食品相關信息的查詢，造成了消費者、食品生產經營者以及市場監督管理部門之間的信息不對稱問題，這可能降低公眾對食品召回制度實施有效性的信任度，也影響了食品召回信息的公開度，不符合我國對食品召回管理制度建設的透明度要求。

4 我國食品召回制度發展的建議

有鑒于目前我國食品召回制度在實踐運行過程當中存在的問題，加快完善相關法律法規及其政策規定，補齊監管漏洞和短板，對進一步強化和規范食品召回工作，保障公眾身體健康和生命安全具有重要的現實意義。一方面，相關法律法規的完善，可以為食品召回制度的有效運行提供更為明確的支撐和保障；另一方面，相關配套制度的建立，可以引導食品企業主動召回問題食品，承擔相應社會責任。

4.1 完善食品召回相關法律法規，增強法律實施的可操作性

健全食品召回法律法規體系，推動食品召回工作有序高效開展。《食品安全法》和《辦法》為我國食品召回制度提供了一定程度的法律支撐，但存在部分法律條文過于原則化、對于違法行為的界定較為模糊、食品安全違法成本比召回成本更低、執法工作的可操作性不強等問題，這影響到了我國食品召回工作的實際運行。因此，需對我國食品召回制度進行細化規定，通過在相關法律法規中增設食品召回專門章節或法律條款，增強法律條文在實際運行過程當中的可操作性。日本的食品召回制度值得我們借鑒，其通過出臺《食品安全基本法》《食品衛生法》以及食品召回相關的規章，通過法條形式固定了消費者至上的地位，強化了企業的食品安全意識，并對食品召回的執行進行了詳細的規定，從而為食品召回在實踐中的執行提供了明確的指引[1]。

推動地方層面立法，形成全國“一盤棋”的食品召回工作格局。通過觀察美國、澳大利亞等食品召回制度建設較為完善的發達國家，不難發現，這些國家在食品召回制度上都有較為完備的法律法規體系，不僅會持續更新法規內容以填補漏洞，而且有明顯的層級劃分。美國食品安全領域的法律法規的整體數量已經超過了200 部[3]，其中關于食品召回的法律法規已經比較完善，無論是聯邦、州還是地方都是如此。澳大利亞的食品召回法律體系也和美國類似，中央聯邦政府制定食品召回相關法律體系，各州或各領地也可根據該地區特點來制定相關法律法規。[4]因此，我國也可以借鑒美國和澳大利亞的有益經驗，推動地方層面出臺相關的地方性法規，結合當地實際情況對食品召回相關問題進行規定，逐步健全從中央到地方的食品召回監管體制。

4.2 降低食品生產企業的召回成本，建立食品召回保險機制

如前文所述，食品企業自發進行召回行為，需要其投入大量的成本，這導致許多食品企業，尤其是中小型食品企業，寧愿選擇進入法律程序，接受監管部門的罰款，也不愿意主動實施召回行為。因此，我國應適時調整食品召回制度的相關規定，充分考慮召回成本與違法成本之間的平衡，通過法律及政策手段，如簡化主動召回的程序步驟、為主動召回者提供援助、減輕主動召回者的行政責任等，降低食品企業的成本壓力，激勵其主動召回問題食品。

另外，針對企業召回成本過高的問題，還可以借鑒國外經驗，建立食品召回保險機制[3]，通過對保險責任、責任免除、賠償限額、免賠額、投保人及被保險人義務等的約定，明確保險人承擔責任的范圍，界定食品召回費用的范疇，從而稀釋食品生產經營者在食品召回過程中承擔的風險，提升其主動召回的積極性。可通過財政支持、政策引導等方式，對主動進行召回的食品企業給予一定補貼，或適當降低其食品召回保險的保費，以減少后續推廣食品召回保險制度的阻力。

4.3 建立健全食品召回信息公示平臺，提升信息對稱性與透明度

食品召回信息的公示不僅可以增強食品召回制度運行的透明度，也可以使食品安全監管工作事半功倍。根據《辦法》第17 條的規定，食品召回公告應當在省級市場監督管理部門網站和省級主要媒體上發布。但據筆者調查發現，并非所有省級市場監督管理部門網站都發布了食品召回公告，且僅有少部分網站設立了食品召回信息專欄。而且，消費者雖然能夠從這些網站中檢索到食品召回公告，但公告中對需要被召回的食品信息本身并無詳細的描述，其還是難以從公告中一窺全貌。這實際上就意味著我國的食品召回信息處于縱向傳遞，即具體食品信息僅在食品生產經營者和政府監管部門之間流動，而在消費者和政府監管部門之間的橫向傳遞不暢，造成了食品召回信息傳播的不對稱性。

在食品召回信息的傳遞與分享方面，美國和澳大利亞走在世界前列，兩者均建立起了統一協調且全面聯動的信息公示平臺。在美國食品和藥品監督管理局（FDA）和澳大利亞新西蘭食品標準局（FSANZ）的網站上均有食品召回專欄，其中包括食品召回的相關規定、食品召回程序、召回計劃模板、召回食品信息查詢等內容，且任何人都可以通過該網站進行查詢。特別是針對已經實施召回的食品，還進行了詳細的信息整合，包括但不限于食品的召回日期、食品名稱、所屬公司名稱、召回狀態、食品照片、具體信息描述、主要聯系人等。我國可借鑒美國和澳大利亞的成功經驗，搭建起統一、高效的食品召回信息公示平臺，通過暢通信息反饋渠道，及時更新召回食品的最新狀態，切實提升信息傳播的對稱性和透明度，進而提高食品召回制度的公開化和信息化水平，實現食品召回工作的科學化和規范化。