美國智庫的芯片問題研究：演進圖景、議題認知與政策影響機制*

■ 張心志 孫偉意 唐巧盈

1 華東師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院 上海 200062

2 上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院 上海 201620

3 上海社會科學(xué)院新聞研究所 上海 200020

1 引言

在美國政府的政策決策中，除總統(tǒng)、議會以及司法部門參與之外，美國智庫也扮演著重要的角色，是影響美國政府決策的重要力量[1]。美國智庫通常以對某一政治問題的專業(yè)研究為基礎(chǔ)，為政府部門提供國情分析和決策咨詢，進而影響美國政府決策制定的走向。因此，厘清美國智庫對政策議題的研究和認知，可以在一定程度上解構(gòu)智庫的政策影響機制，把握美國政府的政策走向。

自2019 年年底以來，在美國對華技術(shù)脫鉤和全球芯片供應(yīng)短缺的大背景下，美國智庫對芯片問題的關(guān)注度日益提升，各個智庫紛紛為美國政府提供決策咨詢建議，并將各自的研究成果和思想理念融入美國政府決策中，從而影響美國的芯片產(chǎn)業(yè)政策，對全球芯片產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生巨大影響。鑒于此，本文以美國智庫芯片問題的研究成果作為研究樣本，厘清美國智庫芯片問題研究的演進圖景和主要議題認知，進一步解構(gòu)美國智庫的政策影響機制，以期為減少美國芯片政策對華負面影響提供新的思路和參考。

2 數(shù)據(jù)來源與研究設(shè)計

2.1 數(shù)據(jù)來源

為梳理美國智庫有關(guān)芯片問題的研究成果、獲取可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和詳實的研究文本，本文選取13 家對芯片問題關(guān)注度較高的美國智庫作為研究對象，即企業(yè)研究所（American Enterprise Institute，AEI）、安全和新興技術(shù)中心（Center for Security and Emerging Technology，CSET）、波士頓咨詢公司（Boston Consulting Group，BCG）、戰(zhàn)略與國際問題研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）、蘭德公司（RAND Corporation）、布魯金斯學(xué)會（Brookings Institution）、彼得森國際經(jīng)濟研究所（Peterson Institute for International Economics，PIIE）、卡內(nèi)基國際和平研究院（Carnegie Endowment for International Peace，CEIP）、信 息 技術(shù)與創(chuàng)新基金會（Information Technology and Innovation Foundation，ITIF）、大西洋理事會（Atlantic Council）、卡托研究所（Cato Institute）、貝爾弗科學(xué)與國際事務(wù)中心（Belfer Center of Science and International Affairs）以及新美國安全中心（Center for a New American Security，CNAS）。在上述智庫網(wǎng)站檢索系統(tǒng)中，選取“chip”“semiconductor”“supply chain”“ai”“shortage of chips”作為關(guān)鍵詞，檢索各個智庫在2019 年11 月至2022 年11 月期間發(fā)布的研究成果①為盡可能地使本文數(shù)據(jù)類型和來源多元化，且具有代表性，本文在智庫選擇方面，以美國主流智庫的研究成果為主，并兼顧部分專注芯片領(lǐng)域研究的科技智庫和企業(yè)智庫。美國智庫在2020 年芯片“荒”之前，主要關(guān)注ICT 供應(yīng)鏈安全等科技議題，缺少系統(tǒng)性研究芯片問題的研究成果；相較之下，芯片“荒”之后，美國智庫將芯片問題作為主要科技議題，系統(tǒng)發(fā)布研究成果，具有較高研究價值。因此，本文采樣時間區(qū)間為以2019 年11 月至2022 年11 月的樣本收集為主。。經(jīng)人工清洗數(shù)據(jù)之后，最終得到345 篇美國智庫對芯片問題的研究成果，涉及報告、評論、對話、聽證和圖表等多種類型。

2.2 研究設(shè)計

本文綜合運用文獻計量法、內(nèi)容分析法和總結(jié)歸納法，構(gòu)建分析智庫研究演進圖景、主要議題認知和政策影響機制的三維框架。其中，文獻計量法通過定量數(shù)據(jù)分析方式，梳理美國智庫對芯片問題研究成果的分布結(jié)構(gòu)、變化規(guī)律和演進趨勢，進而采用量化方式宏觀展示研究演進圖景。內(nèi)容分析法基于對研究成果的內(nèi)容分析，提煉美國智庫在芯片問題上的主要議題與認知，深入理解美國智庫主要政策措施和戰(zhàn)略意圖。最后，使用總結(jié)歸納法對美國智庫與政府決策的互動與關(guān)系進行歸納，探討美國智庫影響美國政府決策的方式與途徑，總結(jié)美國智庫影響芯片產(chǎn)業(yè)政策制定的內(nèi)在機制。研究設(shè)計框架圖如圖1 所示。

圖1 研究設(shè)計框架圖Figure 1 Design framework for research

3 美國智庫芯片問題研究的演進圖景

為厘清美國智庫對芯片問題研究的演進圖景，直觀展示美國智庫芯片問題研究的變化趨勢，本文按照月度分布的計量方法，繪制美國智庫有關(guān)芯片問題研究量的分布趨勢圖（圖2）。

圖2 美國智庫芯片問題研究發(fā)文量月度分布圖（2019 年11 月至2022 年11 月）Figure 2 Monthly distribution of research postings on chip issues by U.S.think tanks (November 2019 to November 2022)

由 圖2 可 看 出，2019 年11 月 至2022 年11月，美國智庫芯片問題研究數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢；從2020 年開始，美國智庫對芯片問題保持常態(tài)化關(guān)注，并在若干月份節(jié)點形成研究小高峰。

本文依照研究分布的增長趨勢特征，將美國智庫芯片問題研究的演進圖景分為3 個階段：初期研究階段（2019 年11 月至2020 年12 月），美國智庫在該階段對芯片問題的研究較為零散，周期內(nèi)的研究總量為61 篇，2020 年58 篇，2019 年僅3 篇；動態(tài)增長階段（2021 年1 月至2021 年12 月），美國智庫在該階段開始常態(tài)化關(guān)注芯片問題，相關(guān)研究成果數(shù)量呈現(xiàn)動態(tài)上升趨勢，周期內(nèi)的研究總量為87 篇，單月最高峰值為13 篇文章；階梯上升階段（2022 年1 月至2022 年11 月），該階段內(nèi)的研究數(shù)量呈現(xiàn)階梯式上升趨勢，周期內(nèi)的研究總量為198 篇文章，單月最高峰值為41 篇。上述3 個階段的關(guān)鍵詞分布見圖3。

圖3 三個階段的關(guān)鍵詞分布Figure 3 Distribution of keywords in three stages of research

基于將演進圖景分為3 個階段，可以進一步對不同階段中的研究成果進行歸類分析，并結(jié)合不同階段中芯片問題發(fā)展的現(xiàn)實情況，分析美國智庫研究變化趨勢的深層次動因，以掌握美國智庫芯片問題研究演進圖景的表象和實質(zhì)。

3.1 初期研究階段

在初期研究階段的早期，美國智庫尚未將芯片問題作為主題討論，而是將其放置在美國對華的技術(shù)脫鉤、中美貿(mào)易爭端以及技術(shù)競賽的議題之下，芯片問題僅作為一個子議題被智庫關(guān)注。

2020 年3 月，上述趨勢發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，新美國安全中心、戰(zhàn)略與國際問題研究中心和信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會等美國主流智庫對芯片問題的關(guān)注度開始明顯上升，圍繞美國的芯片供應(yīng)鏈安全展開研究，發(fā)布系列報告和專家評論。相關(guān)研究主要聚焦于以下領(lǐng)域。一是討論2020 年全球芯片“荒”的動因，反思美國現(xiàn)有芯片產(chǎn)業(yè)鏈的安全風(fēng)險[2]。例如，新美國安全中心馬丁·拉瑟（Martijn Rasser）在《大流行問題：美國的供應(yīng)鏈非常脆弱》（Pandemic Problem:America's Supply Chains are Dangerously Brittle）中提出美國國內(nèi)的芯片短缺正在成為美國供應(yīng)鏈安全的風(fēng)險來源，新冠疫情和對華貿(mào)易爭端加劇了美國供應(yīng)鏈的脆弱性。二是探索緩解芯片供應(yīng)鏈安全風(fēng)險的應(yīng)對措施，倡導(dǎo)美國實施新的產(chǎn)業(yè)政策，提升美國自身的芯片制造能力。例如，信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會、企業(yè)研究所以及安全與新興技術(shù)中心從政府補貼、人才培養(yǎng)等多方面倡議美國政府實施援助計劃，支持國內(nèi)芯片制造業(yè)發(fā)展。

從以上研究的聚焦領(lǐng)域來看，新冠疫情引發(fā)的芯片短缺是美國智庫加大對芯片研究力度的現(xiàn)實動因。美國的芯片“荒”問題催生了新的研究需求，促使美國智庫在初期研究階段的中后期對國內(nèi)芯片供應(yīng)鏈安全問題保持持續(xù)的關(guān)注。

3.2 動態(tài)增長階段

在動態(tài)增長階段中，隨著芯片問題研究熱度的上升，越來越多的美國智庫針對芯片供應(yīng)鏈安全問題展開研究，不斷豐富芯片問題的研究內(nèi)容，推動美國智庫對芯片問題研究數(shù)量的動態(tài)增長，并在若干節(jié)點中形成階段性的研究高峰。

從研究主體和議題來看，安全與新興技術(shù)中心、戰(zhàn)略與國際問題研究中心、美國企業(yè)研究所、貝爾弗科學(xué)與國際事務(wù)中心以及卡托研究所等均對芯片問題展開研究。其中，發(fā)文數(shù)量最高的智庫是安全與新興技術(shù)中心，共發(fā)文17 篇。各個智庫的研究議題主要聚焦于以下幾個領(lǐng)域。一是基于美國芯片短缺問題而開展的延伸研究，相關(guān)智庫從多個專業(yè)層面研究美國芯片產(chǎn)業(yè)鏈的國內(nèi)發(fā)展情況和國際競爭態(tài)勢。例如，戰(zhàn)略與國際問題研究中心國際顧問理查德·埃爾庫斯（Richard Elkus）[3]和美國企業(yè)研究所布雷特·斯旺森（Bret Swanson）[4]分別從國內(nèi)和國際層面分析美國芯片供應(yīng)鏈的產(chǎn)業(yè)態(tài)勢。二是各大智庫在不同節(jié)點上圍繞芯片法案的制定進程開展政策研究，并提出相關(guān)決策咨詢建議。例如，美國政府在2021 年2月通過的《國防授權(quán)法案》中的《為美國創(chuàng)造有益的半導(dǎo)體生產(chǎn)激勵措施法案》（Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors for America，CHIPS for America）[5]和2021 年6 月通過的《美國創(chuàng)新與競爭法案》（United States Innovation and Competition Act，USICA）[6]中明確提供520 億美元用于芯片制造等。美國智庫對芯片法案的政策研究明顯增多，推動相關(guān)研究進入階段性的高峰期。

動態(tài)增長階段智庫研究量動態(tài)增長的深層次動因主要在于以下兩個方面：其一，美國智庫對芯片短缺問題進行延伸研究，從供應(yīng)鏈層面關(guān)注芯片安全問題，這一部分構(gòu)成智庫研究的基礎(chǔ)部分；其二，美國智庫在各個政策節(jié)點開展針對性的政策研究，推動相關(guān)研究發(fā)文量的動態(tài)小高峰增長。

3.3 階梯上升階段

隨著美國芯片法案立法進程的推進，美國智庫對芯片問題的研究發(fā)文量不斷遞增，并在2022年2 月、同年8 月以及同年10 月的3 個時間節(jié)點上出現(xiàn)研究高峰，且每一個高峰的研究發(fā)文量均高于前一個高峰點，研究發(fā)文量呈現(xiàn)階梯式上升趨勢，最終在2022 年10 月達到樣本研究單月發(fā)文量的最高峰（41 篇）。

從研究議題來看，美國智庫的研究主題主要圍繞芯片法案的立法進程和拜登政府的對華技術(shù)管制展開，研究的關(guān)鍵詞為“CHIP 法案”“政府補貼”“半導(dǎo)體回流”以及“出口管制”等，主要研究議題分布在2022 年2 月、同年8 月以及同年10 月的3 個研究高峰。例如，2022 年2 月，美國參、眾兩院議院審議通過包含“CHIP 法案”的《美國競爭法案》，推進立法進程，美國智庫對最新“CHIP 法案”展開政策研究，并提出政策的優(yōu)化建議；同年8 月，拜登政府正式簽署實施《芯片和科學(xué)法案》（CHIPS and Science Act），其中明確了在芯片領(lǐng)域?qū)嵤┱a貼和稅收優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策，同時美國智庫主要討論《芯片和科學(xué)法案》的政策有效性，并呼吁美國合理分配政府補貼資金，并制定出口管制措施，護持美國芯片競爭力；同年10 月，拜登政府突然發(fā)布針對中國的芯片出口管制措施，掀起美國對華的新一輪技術(shù)制裁，在全球市場上引起反響，激起各大智庫發(fā)文評估出口管制措施的現(xiàn)實影響。

從上述3 個研究高峰的研究主題來看，拜登政府簽署《芯片和科學(xué)法案》和實施對華芯片出口管制是推動美國智庫芯片問題研究呈現(xiàn)階梯式上升的直接原因。美國智庫對芯片法案的立法進程保持持續(xù)關(guān)注，并在重要時間節(jié)點針對法案發(fā)布政策研究，2022 年10 月，在《芯片和科學(xué)法案》和出口管制措施的雙重影響之下，美國智庫對芯片問題的研究發(fā)文量達到樣本研究的最高峰。

4 美國智庫芯片問題研究的議題與認知

通過梳理美國智庫對芯片問題研究的演進圖景之后，可以發(fā)現(xiàn)，雖然美國智庫的芯片問題研究分散且多元，但仍然可以歸類出3 個核心議題：一是研究全球芯片短缺的動因，二是對美國芯片法案的立法研究，三是探討美國對華芯片技術(shù)管制的影響。本文圍繞上述3 個核心議題，分析美國智庫的認知異同，以概括美國智庫在芯片問題上的主要觀點與分歧。

4.1 美國智庫對全球芯片短缺動因的認知

2020 年3 月，全球芯片短缺嚴(yán)重沖擊美國智能制造業(yè)生產(chǎn)，造成各行業(yè)的重大溢出損失，促使美國智庫關(guān)注芯片問題，并對全球芯片“荒”問題的動因展開研究。從整體來看，美國智庫對芯片“荒”的動因既有相同看法，也有不同認知。

在芯片“荒”問題的動因上，大多數(shù)美國智庫認同新冠疫情和自然災(zāi)害是導(dǎo)致全球芯片“荒”的直接原因。美國智庫認為新冠疫情影響了全球芯片制造、運輸與存儲，而日本瑞薩芯片廠火災(zāi)、美國德州嚴(yán)寒天氣以及臺灣干旱等削弱了各地芯片產(chǎn)能，導(dǎo)致全球芯片產(chǎn)量供應(yīng)不足[7]。

通過進一步研究可知，各個智庫對芯片“荒”問題的深層次動因有著不同的認知。例如，新美國安全中心前高級研究員馬丁·拉塞爾（Martijn Rasser）和安全與新興技術(shù)中心研究員威爾·亨特（Will Hunt）等認為，造成全球芯片短缺的深層次動因是美國芯片制造業(yè)空心化和芯片制造高度依賴亞洲企業(yè)，全球主要芯片制造產(chǎn)能集中在亞洲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這增加了美國芯片供應(yīng)鏈的脆弱性[2,8]。新美國安全中心高級研究員艾爾莎·卡尼亞（Elsa Kania）[9]和波士頓咨詢公司董事拉吉·瓦拉達拉詹（Raj Varadarajan）[10]分別從美國對華貿(mào)易戰(zhàn)和技術(shù)脫鉤的角度分析，認為美國的管制措施削弱了中國的芯片產(chǎn)能，阻礙了中美之間正常的供應(yīng)鏈流動，從而間接地造成美國的芯片短缺。

4.2 美國智庫對美國芯片產(chǎn)業(yè)政策的認知

2021 年5 月18 日，美國參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖查克·舒默（Chuck Schumer）推出的《美國創(chuàng)新與競爭法案》（US Innovation and Competition Act）[6]中，提出為美國芯片制造產(chǎn)業(yè)撥款527 億美元補貼回流芯片制造業(yè)。這開啟了美國政府實施新一輪芯片產(chǎn)業(yè)政策的政治協(xié)商，引發(fā)了美國智庫對芯片產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)注。此后，美國智庫針對芯片產(chǎn)業(yè)政策展開政策研究，主要研究議題聚焦于以下兩個方面：一是爭論美國政府是否應(yīng)該實施芯片產(chǎn)業(yè)政策，干預(yù)美國芯片產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；二是為美國政府出謀劃策，建議從多個層面完善美國芯片產(chǎn)業(yè)政策。

在美國政府是否應(yīng)該實施產(chǎn)業(yè)政策的議題上，絕大多數(shù)的現(xiàn)實主義智庫支持美國政府實施芯片產(chǎn)業(yè)政策，推動國內(nèi)芯片制造業(yè)回流；僅有少數(shù)自由主義智庫持反對意見，認為美國政府的干預(yù)政策不會具有政策效力。具體來說，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心[11]、蘭德公司[12]、信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會[13]、彼得森國際經(jīng)濟研究所[14]以及大西洋理事會[15]均支持美國政府實施產(chǎn)業(yè)政策，并強調(diào)在美國芯片產(chǎn)業(yè)面臨嚴(yán)重供應(yīng)鏈危機的背景之下，美國政府應(yīng)有策略地干預(yù)市場，提升國內(nèi)芯片制造業(yè)的韌性。然而，以“有限政府”和“自由市場”為基本理念的卡托研究所對527 億美元補貼芯片法案大加駁斥，并在2021年5-6 月期間連續(xù)發(fā)布了多篇報告與評論批評《美國創(chuàng)新與競爭法案》，其中《徹底質(zhì)疑美國產(chǎn)業(yè)政策》（Questioning industrial policy）系統(tǒng)性駁斥美國謀劃的產(chǎn)業(yè)政策，認為527 億美元的補貼不僅最終會淪為壟斷企業(yè)的政治分肥，還會干預(yù)芯片市場秩序，給美國帶來新的危機[16]。

在完善美國芯片產(chǎn)業(yè)政策的議題上，大多數(shù)美國智庫認為僅依靠政府對芯片產(chǎn)業(yè)的資金補助難以回流芯片制造業(yè)，美國政府還應(yīng)采取額外措施完善芯片產(chǎn)業(yè)政策。支持派智庫提出以下建議。其一，建議美國政府改革基礎(chǔ)設(shè)施投資和監(jiān)管機制，為芯片制造業(yè)回流奠定國內(nèi)基礎(chǔ)。例如，安全與新興技術(shù)中心約翰·韋威（John Verwey）[17]建議美國政府在人才培養(yǎng)、土地劃撥、環(huán)保問題和基礎(chǔ)設(shè)施層面做好規(guī)劃。其二，建議美國政府利用國際盟友的市場、技術(shù)和資金，支撐國內(nèi)芯片產(chǎn)業(yè)政策的實施。例如，戰(zhàn)略與國際問題研究中心、安全與新興技術(shù)中心以及布魯金斯學(xué)會分別發(fā)布報告[18-20]，建議美國政府加強與歐盟、日本、韓國以及東南亞等國家的技術(shù)合作，建立友岸外包的供應(yīng)鏈體系。其三，建議美國政府對外采取新的出口管制措施，以相對保護美國在芯片產(chǎn)業(yè)中的主導(dǎo)地位。例如，新美國安全中心、戰(zhàn)略與國際問題研究中心均曾提出縮緊芯片出口管制的建議[21-22]。

4.3 美國智庫對涉華芯片出口管制的認知

2022 年10 月7 日，美國商務(wù)部工業(yè)和安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）修訂了《出口管理條例》[23]，將31 家中國企業(yè)列入“未經(jīng)核實清單”（unverified list），對華實施新一輪出口管制，促使美國智庫研判美國對華芯片出口管制政策。從整體來看，美國智庫的態(tài)度可以分為支持派、批評派和反對派。

第一，支持派。支持派認為美國對華芯片技術(shù)的出口管制是削弱中國芯片技術(shù)競爭力的重要措施，其希望拜登政府能夠繼續(xù)完善出口管制措施，以維護美國在芯片技術(shù)的主導(dǎo)地位。戰(zhàn)略與國際問題研究中心是支持派中觀點最為強硬的智庫。該中心的研究員格雷戈里·艾倫（Gregory Allen）[24]發(fā)布了《扼殺中國進入人工智能未來》（Choking offChina's Access to the Future of AI），其認為在中美競爭的背景之下，美國不能夠再任由美國企業(yè)將高端人工智能芯片和技術(shù)出售給中國的實體，否則美國未來將面臨激烈的技術(shù)競爭。因此，拜登政府對華芯片出口管制措施符合美國長遠利益。艾倫還強調(diào)，拜登政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注中國如何規(guī)避出口管制，并采取措施填補制裁的漏洞，以保持對中國長期性的技術(shù)封鎖。

第二，批評派。雖然批評派認同對華技術(shù)管制具有削弱中國的政策效力，但也讓美國企業(yè)承受巨大成本，并激化中美雙邊矛盾。新美國安全中心和卡內(nèi)基國際和平研究院是溫和批評派的主要代表。新美國安全中心前高級研究員馬丁·拉塞爾（Martijn Rasser）[25]認為美國的出口管制措施削弱中國芯片產(chǎn)業(yè)發(fā)展，卻也加大了中美在技術(shù)領(lǐng)域的脫鉤程度，對中美雙方的芯片企業(yè)均產(chǎn)生負面沖擊。此外，該中心的高級研究員艾米麗·基爾克萊斯（Emily Kilcrease）[21]提出，美國的芯片出口管制措施只能監(jiān)管美國企業(yè)，而盟友企業(yè)則不受影響，這不利于美國芯片企業(yè)的發(fā)展。卡內(nèi)基國際和平研究院研究員馬特·希恩（Matt Sheehan）[26]則認為出口管制雖然在短期限制了中國，但也激發(fā)了中國實現(xiàn)技術(shù)自主的決心，新的出口管制實際上在倒逼中國的技術(shù)崛起。

第三，反對派。反對派則完全不認同出口管制措施的政策效力，其認為對華的出口管制擾亂了市場秩序，與回流芯片制造業(yè)的目標(biāo)背道而馳。企業(yè)研究所和卡托研究所是反對派智庫的主要代表。企業(yè)研究所的高級研究員柯蒂斯·哈里森（Mark Jamison）[27]認為，在芯片市場進入下行周期的背景下，拜登政府對華芯片的出口管制措施將削弱美國英特爾和超威半導(dǎo)體等芯片企業(yè)的競爭力，增加美國芯片企業(yè)的經(jīng)營負擔(dān)，收入減少的芯片企業(yè)將不得不減少對生產(chǎn)經(jīng)營的投資，這無疑破壞了美國芯片制造業(yè)回流的進程。此外，卡托研究所對美國實施芯片產(chǎn)業(yè)政策持反對意見，其不認同美國的出口管制措施。卡托研究所研究員克拉克·帕卡德（Clark Packard）[28]稱，美國對華的出口管制措施并不適用于芯片技術(shù)，因為此時制定的出口管制措施會在芯片技術(shù)的快速迭代更新中失去政策效力。

從整體來看，美國智庫對普通芯片制造產(chǎn)業(yè)政策和高端芯片技術(shù)出口管制的認知存在明顯分歧。大多數(shù)美國智庫支持拜登政府實施芯片產(chǎn)業(yè)政策，推動國內(nèi)普通芯片制造業(yè)回流，拉動國內(nèi)就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。同時，美國智庫在對外出口管制問題上主要持反對和批評態(tài)度，指責(zé)美國政府對高端芯片技術(shù)的出口管制措施，擾亂美國芯片企業(yè)的海外經(jīng)營，削弱其市場競爭力，不利于美國芯片產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展。

5 美國智庫影響芯片政策的主要機制

在美國政府審議實施芯片產(chǎn)業(yè)政策過程中，通常會有美國智庫提出決策咨詢建議，直接或間接參與美國政府決策。美國智庫主要通過議程設(shè)置、“旋轉(zhuǎn)門”機制以及公開參政等多種途徑，潛在或公開影響美國政府的芯片產(chǎn)業(yè)政策。

5.1 通過“議程設(shè)置”塑造政治輿論場，推動美國國會提出新的政策法案

美國智庫作為政策研究的專業(yè)組織，在公共政策討論過程中具有一定的議程設(shè)置能力[29]。智庫通過發(fā)布報告和學(xué)術(shù)研討的形式為美國政府設(shè)置“政策議程”，在公共輿論中形成影響美國政府決策的政治輿論場，從而為新政策的制定奠定民意基礎(chǔ)，推動美國國會提出新的政策法案。

美國智庫對“政策議程”進行設(shè)置的能力在芯片產(chǎn)業(yè)政策制定過程中多有體現(xiàn)，并實際推動美國國會提出《美國創(chuàng)新與競爭法案》和《促進美國制造芯片法案》（Facilitating American-Built Semiconductors，F(xiàn)ABS）等。例如，美國芯片“荒”問題爆發(fā)之后，貝爾弗科學(xué)與國際事務(wù)中心[30]、戰(zhàn)略與國際問題研究中心[31]以及信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會[32]等智庫均曾倡議美國政府補貼芯片制造業(yè)回流。芯片產(chǎn)業(yè)政策的核心條款在公共討論中逐漸成形，最終促成美國參議院推出《美國創(chuàng)新與競爭法案》，提出為美國芯片制造業(yè)回流提供巨額政府補貼。

此外，美國智庫還對人才培養(yǎng)、稅收優(yōu)惠以及國際合作等議題進行議程設(shè)置，呼吁美國從人才、稅收以及國際合作等層面實施芯片產(chǎn)業(yè)政策。在智庫的議程設(shè)置之下，美國國會議員相繼采納建議，并提出相應(yīng)提案完善芯片產(chǎn)業(yè)政策。例如，在稅收優(yōu)惠上，參議院議員羅恩·懷登（Ron Wyden）提出《促進美國制造芯片法案》，建議修訂1986 年《國內(nèi)稅收法》，為芯片制造業(yè)提供稅收優(yōu)惠政策。在人才培養(yǎng)上，美國國會在最終修訂的《芯片與科學(xué)法案》中新增“為美國勞動力和教育提供有利于生產(chǎn)半導(dǎo)體的激勵措施”（CHIPS）的基金項目（Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors (CHIPS) for America Workforce and Education Fund），加大芯片人才培養(yǎng)的資助力度。

5.2 通過“旋轉(zhuǎn)門”機制建立內(nèi)部渠道，潛在影響拜登政府的決策過程

“旋轉(zhuǎn)門”是美國智庫學(xué)者和美國政府官員身份轉(zhuǎn)換的重要機制，為智庫團體與美國政府部門建立了內(nèi)部交流渠道，促使美國智庫具備潛在影響美國政府政策決策的能力[33]。尤其是現(xiàn)任拜登政府以精英治國作為主要執(zhí)政策略，其內(nèi)閣成員和決策團隊通常是具有智庫背景的研究型人才，這進一步提升了美國智庫對芯片產(chǎn)業(yè)政策的影響力。

拜登政府執(zhí)政團隊的智庫背景涉及戰(zhàn)略與國際問題研究中心、布魯金斯學(xué)會以及新美國安全中心等主流智庫。例如，國務(wù)卿安東尼·布林肯（Antony Blinken）、國防部副部長凱瑟琳·希克斯（Kathleen Hicks）曾分別擔(dān)任戰(zhàn)略與國際問題研究中心高級研究員和高級副總裁；財政部部長珍妮特·耶倫（Janet Yellen）、國家情報總監(jiān)艾薇兒·海恩斯（Avril Haines）、美聯(lián)儲副主席萊爾·布雷納德（Lael Brainard）曾擔(dān)任布魯金斯學(xué)會高級研究員等；國家安全顧問杰克·沙利文（Jacob Sullivan）、中央情報局局長威廉·伯恩斯（William Burns）、美國防部印太安全事務(wù)助理部長伊利·拉特納（Ely Ratner）分別具有布魯金斯學(xué)會、卡內(nèi)基國際和平研究院和新美國安全中心的智庫背景。

上述官員在推動芯片產(chǎn)業(yè)政策上多有發(fā)聲，呼吁美國國會彌合分歧，加快芯片法案審議進程，推動芯片產(chǎn)業(yè)政策落地。例如，國務(wù)卿安東尼·布林肯曾分別在參議院外交委員會、斯坦福大學(xué)等多個場合，呼吁推動美國芯片制造業(yè)回流，珍妮特·耶倫、艾薇兒·海恩斯以及杰克·沙利文等亦在芯片問題上多有發(fā)言（見表1）。

表1 拜登政府執(zhí)政團隊的智庫背景Table 1 Think tank background of the Biden administration’s governing team

5.3 通過“國會聽證”等形式公開參政，為拜登政府提供決策咨詢建議

除了通過“旋轉(zhuǎn)門”機制的內(nèi)部渠道影響美國政府之外，美國智庫還可以通過美國國會聽證、研討會議以及政府任職的方式，直接為美國政府提供政策建議，公開參與到美國政府的決策過程之中，具體如下。

其一，直接通過“聽證會”向決策層提出政策建議，影響立法進程和完善立法條款。2020—2022 年，安全與新興技術(shù)中心連續(xù)3 次就芯片議題在美國政府聽證會上提供證詞，為相關(guān)部門提供政策建議：2020 年9 月，該中心創(chuàng)始董事杰森·馬西尼（Jason Matheny）參加眾議院預(yù)算委員會的聽證會，建議美國加大投資力度以應(yīng)對芯片短缺；2021 年7 月，該中心高級研究員威爾·亨特參加戰(zhàn)略技術(shù)和高級研究小組委員會聽證會，呼吁國會盡快通過芯片法案；2022 年5 月，該中心主任杜威·默迪克（Dewey Murdick）參加參議院情報特別委員會的聽證會，建議美國政府重視中國在技術(shù)領(lǐng)域的迅速發(fā)展，并采取措施保護關(guān)鍵技術(shù)。

其二，研究智庫與政府部門之間召開研討會議，推動智庫與政府之間的意見交換。2022 年10 月，美國參議員幕僚長道格·卡利達斯（Doug Calidas）聯(lián)合貝爾弗科學(xué)與國際事務(wù)中心組織了6場系列研討會，推動雙方深入討論芯片法案的影響和未來采取的完善措施[34]。此外，新美國安全中心于2022 年10 月邀請美國商務(wù)部副部長艾倫·埃斯特維茲（Alan Estevez）進行專題訪談，就如何完善美國對華出口管制問題進行雙向交流[35]。

其三，智庫研究員直接擔(dān)任政府顧問，參與到政策制定和實施的決策過程之中。例如，威爾·亨特在擔(dān)任安全與新興技術(shù)中心研究員的同時，還兼任美國商務(wù)部CHIPS 辦公室的特別政策顧問，主要負責(zé)為辦公室提供芯片勞動力狀況和供應(yīng)鏈安全等領(lǐng)域的決策建議。

6 結(jié)語

本文通過梳理美國智庫對芯片問題研究的演進圖景和不同認知，為我國研判美國政府可能的政策動向提供基本依據(jù)。分析美國智庫的政策影響途徑，不僅可以為解構(gòu)美國智庫的政策影響機制提供觀察視角，還可以為應(yīng)對美國對華政策負面影響提供新的思路。

其一，保持對美國智庫政策研究的關(guān)注，并做好預(yù)案以應(yīng)對可能的對華沖擊。美國智庫具有較強的“政治議程”設(shè)置能力，能夠推動美國政府提出新的政策法案，其政策研究通常具有可預(yù)見性。因此，需要保持關(guān)注美國智庫的政策研究，研判美國出臺新政策的背景、動因和后續(xù)動向，并結(jié)合實際情況制定預(yù)案，減少美國新政策對華的負面影響。

其二，與美國不同傾向智庫進行選擇性互動，減少美國對華的負面認知。由于美國智庫的政治傾向存在明顯差異，對華態(tài)度并非鐵板一塊，這為我國協(xié)同美國智庫影響美國政府決策提供空間。例如，在對華技術(shù)管制議題上：一方面，我國應(yīng)加大與美國企業(yè)研究所和卡托研究所的互動頻率，發(fā)出中國聲音，對沖美國國內(nèi)的反華聲音；另一方面，重點研判戰(zhàn)略與國際問題研究中心的反華言論，在國際層面及時駁斥反華觀點，削弱負面影響。

其三，深入研判美國智庫的政策建議內(nèi)容，有策略地采取應(yīng)對措施。例如，根據(jù)智庫的政策建議，提前預(yù)判美國可能采取的對華制裁措施，以便于決策層制定針對性的反制措施。此外，從美國智庫的政策建議中尋找突破口，如戰(zhàn)略與國際問題研究中心建議在出口管制層面加強與盟友合作。我國應(yīng)反其道而行之，從韓國等國家尋找突破口，減少美國對華芯片技術(shù)脫鉤的直接影響。