治理理論：多種管理理論的交融

摘? 要：20世紀末，起源于經濟學、成長于行政學、并蓄多種管理學的治理理論，為實現社會和諧、促進人類發展做出了重要貢獻。進入21世紀，“融合科學”理論對理論界形成了巨大沖擊，治理理論在面對“現代困境”，堅持問題導向、系統整合、有機融合，繼續把解決實際問題作為理論目標，在新的學科融合浪潮中，其必將成為最被關注的理論前沿。

關鍵詞：治理理論；學科歸屬；管理理論

中圖分類號：C93-06? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1673-7164（2023）29-0041-04

治理理論，也有稱之為公共治理理論或新公共治理理論，但它們之間存在區別。“二十世紀初期，中國將二十世紀九十年代美國治理理論稱為‘新公共治理。2006年，英國學者史蒂芬·奧斯本（Stephen Osborne）在批判傳統公共行政和新公共管理基礎上提出了New Public Governance，中國學界普遍將其翻譯成‘新公共治理。”［1］

一、治理理論的學科歸屬及其特征

（一）治理理論及其學科歸屬

1989年世界銀行在其報告《撒哈拉以南：從危機到可持續發展》中首次使用“Crisisin Governance”一詞，由于“Governance”有控制、引導和操縱的意思，因此被譯成“治理”。1995年聯合國全球治理委員會將它定義為：眾多公共或私人的個體或機構處理共同事務的各種方式的總和。2007年，聯合國開發計劃署發表的《治理指數：使用手冊》，提出治理是一套價值、政策和制度的系統，是一個社會通過自身來制訂和實施決策，以達成相互理解、取得共識以及采取行動的過程。治理概念出現了多種含義，既有管理、處理和控制的意思，也有對象化意義的協商、協調之意。就目前而言，學界普遍將新公共服務、網絡化治理、數字治理、整體治理以及公共價值管理等理論全部歸屬于治理理論。它不僅涉及國家管理、運行，還關切到社會道德、經濟與文化發展等多方面內容，因此，治理理論是多交叉、多融合的新興社會管理科學，暫時還很難將它劃歸某一個具體學科，這是因為：

1. 治理理論產生于新公共管理運動受挫后的能動反映

20世紀中期，美國等西方國家掀起的新公共管理運動，企圖用經濟學理論來推動政府的再造。但經過20多年的實踐，并沒有能夠像預期的那樣有效地解決社會問題，因而引來大量的聲討聲，其中影響較大的是羅伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特夫婦的公共服務理論。登哈特夫婦雖然對新管理理論進行了猛烈的批判，但他們并沒有從根基上系統地去擊潰新管理主義理論，而只是對原有理論進行擴展與完善。

總的來講，原本經濟學中的概念——治理，在新公共管理運動受挫后被引入行政學當中，其實這只是管理理論學界的一次能動反映，所以必然有其局限性。

2. 治理理論是正在興起的管理科學

雖然治理是被引入管理學的，但在管理學特別是行政學中享有崇高的地位，這是因為治理理論抓住了二十一世紀行政學的現實核心問題，即公共政策執行和公共服務。“在二十一世紀之前，整個公共管理史經歷了傳統公共行政和新公共管理兩個階段，而在進入了二十一世紀之后，出現的則是新公共治理，新公共管理只是從傳統的公共行政向新公共治理的一個過渡。”［2］

由于多方面原因，治理理論在管理學中的處境也有尷尬的一面。對管理學來說，仍然難以接納它為一種新范式。中山大學何艷玲認為：“治理理論的興起過程在某種意義上是實踐領先理論的過程，即先有各地根據自身情況開展的治理實踐，而后有理論界對治理理論進行的總結。大體而言，治理理論仍處于發展過程中，尚未形成統一的學科范式，且在治理概念下甚至會出現截然不同甚至對立的觀念。”［3］治理理論的倡導者奧斯本在2010年主編的《新公共治理》一書中指出，新公共治理只是一種正在發展中的理論或模式。有學者比喻道：“治理理論還是一個‘理論叢林，但是它并非像孔茨筆下‘管理理論叢林那樣的‘茂盛與‘成熟，治理理論叢林是正在發展中的、茁壯成長的‘叢林。”［4］

（二）治理理論的特征

1. 治理理論的形成在于融合

“治理”最早出現在經濟領域，“在政治學、公共行政學、經濟學、政治經濟學、國際關系學、公司結構、社會組織及所有提到公共事務或共同事務場合，治理概念頻頻出現”［3］。在廣泛使用中，“治理”融入更多的內容，被賦予了更為豐富的內涵，最終，多學科的交叉、融合，促成了治理理論的誕生。

2. 治理理論學術思想的核心是整合

“治理”由概念發展成為一種理論，并要讓“各種不同的理論都可以在此框架中找到相應的著力點”［3］，因此，整合是治理理論學術思想的核心，是治理理論發展過程中的一種主動行動，成為驅動治理理論進一步向前發展的最重要、最有價值的要素。

（三）突破學科邊界認識的治理理論

在以科學知識、信息技術為主導的后工業社會，后現代主義對現代主義展開了反思、質疑與批判，“表現出無選擇性、無中心主義、無完整性等特征”［3］。后現代主義“解構”了人們對傳統學科界線的認識，而治理理論則是用整合的方法，著力于彌合學科界線認識上的分歧。雖然兩者在路徑、方法上是不同的，但都是對學科邊界認識的突破。

二、治理理論的形成時代背景以及學術構建路徑

（一）治理理論產生的時代背景

1. 全球化與多極化

全球化，是指在科學技術的日新月異、突飛猛進的時代，國家之間的依賴關系更加緊密，無論任何一個國家，都面臨著獨力難撐的局面，合作與發展成為世界的主題，尤其是經濟領域，呈現出你中有我、我中有你的依存關系。隨著蘇聯的解體，舊的戰略平衡被打破，政治多極化的格局日益形成。世界出現百年未有之大變局，其影響至深至遠，與之相匹配的新理論自然會應運而生，治理理論正是如此。

2. 多元化與極端化

多元化不僅使不同的思想觀念、意識形態變得對立而尖銳，價值認同和價值取向分散而矛盾，也使經濟領域競爭變得更加激烈。資本運作中的產品無障礙交易與政府設置的貿易壁壘，成為永遠難以調和的“冤家”。另一方面，一些國家的民粹主義開始抬頭，新極端主義者在競選中往往占據優勢。這都對以往的管理政策產生了強有力的沖擊，迫使各個國家政府以及理論研究者不得不加以應對。

3. 網絡化與大數據

網絡化不僅深刻地改變著人們的生活，也深刻地使國家、社會各個方面的運行發生變革。網絡化使信息采集、調查、處理手段變得更為簡易、準確，形成的大數據，為科學決策提供重要依據。網絡化與大數據在經濟領域、管理領域引發科學革命，不僅顛覆了人們以往的認知，還為管理學科的發展安裝了想象的翅膀，展現出前所未有的空間。

（二）治理理論構建的學術路徑

1. 治理理論對行政學理論的繼承與突破

（1）繼承。應當說治理理論是以積極的姿態，來繼承行政學理論成果的。其一，盡管治理理論將行政管理由政府為主體擴展到社會組織多方參與的多元主體，并且持主體責任界線模糊的態度，但仍然是在行政范圍內的政策與行動，治理理論從沒有否認過行政學“政治—行政”二分的基點。其二，治理理論完全接受憲政主義“維護公法中的價值”的觀點，主張“公共性才是行政活動的靈魂所在”［5］。其三，盡管治理理論對新公共管理理論有所批判，但是如果沒有新公共管理運動的“政府職能市場化”，那么就難以出現治理理論的“主體多元化”，可以斷言，如果沒有新公共管理運動的受挫，就不會有治理理論的出現。所以，奧斯本認為，“新公共治理強調組織間的關系和過程的治理，在這當中，信任、關系資本以及關系契約服務是治理的核心機制，而不是組織形式和功能。顯然，新公共治理并沒有拋棄公共行政和新公共管理，反而結合了前者的政治因素和后者的經濟因素，并力圖在兩者的綜合上有所提升”［2］。

（2）突破。治理理論出現之前，雖然行政理論的各個流派總是處在爭論不休的狀態中，但他們對政府是行政的本體的觀點，都是基本認同的。治理理論不僅對“政府本體論“進行了重組與擴張，還有許多理論上的突破。

在奧斯本看來，治理理論相對傳統行政管理具有超越性，“它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特點的可供選擇的話語”［2］。國內也有學者認為：“新公共治理是在對傳統公共行政理論和新公共管理理論進行超越的基礎上建構的一種理論。其目標是建立一個統一的、全面的和廣泛的可供替代的公共管理理論框架。”［6］

2. 治理理論對經濟管理領域的回應與妥協

（1）回應。十九世紀末，當行政學從政治學中分離出來以后，便在蓬勃發展的自由市場經濟面前顯得舉步艱難，不得不自覺地與當時的經濟管理理論相融合。弗雷德里克·溫斯洛·泰勒將“早期管理思想和經濟學理論”，［7］運用到國家治理當中，創立了“科學管理理論”。亨利·法約爾則將企業管理與經濟管理的一般規律，引入行政管理之中，形成了“一般管理理論”。他們的理論既可適用于政府又能適用于企業，產生了巨大影響，使行政學理論暫時擺脫了困境，對于后來的治理理論的產生具有奠基之功。

進入二十世紀以后，特別是1929-1933年爆發的經濟危機，政府角色從“守夜人”轉變為“干預者”，凱恩斯主義主張的“看得見的手”被西方國家所接受，資本主義發展出現短暫的黃金期。但是，到了二十世紀七十年代，西方國家的公共財政赤字嚴重與私人部門蓬勃興起，形成了鮮明的對比，英、美等西方國家不得不對政府行政進行改革。

如美國里根總統的“放松管制”和克林頓總統的“重塑政府運動”，英國撒切爾夫人的“私有化”“績效評審”，以及西方國家的“業務合同外包”等等。這些被經濟發展以及科技進步不斷驅動著的改革，極大地沖擊西方國家的上層建筑，迫使在國家層面進行行政體制、運行機制的改革，在理論層面上給予必要的回應。這種情況之下，治理理論分別從批判、認知、實踐和借鑒等四個方面進行了回應，也構建出了自己的邏輯基礎、理論的基本框架。“新公共治理的理論框架由四個主題構成，分別是戰略定位、市場營銷、共同生產和運營管理。”［5］

（2）妥協。“新公共治理理論是新自由主義思想在公共行政領域的變體，是對后現代文化的妥協。”［8］由于治理理論是正在發展著的理論，在許多方面，妥協是不可避免的，也是理論得以進一步成長的明智之舉。如在協調新公共行政理論與新管理主義理論時，一方面主張“治理主體多元”和“主體間責任模糊”，而另一方面，“元治理”理論又要承認政府的積極作用，并希望通過改革來實現政府職能的合理界定。

（三）治理理論的融合與構建

治理理論是各種管理理論交匯融合的社會科學理論。首先，是因為進入二十一世紀后，“全球化”“多元化”“信息化”等客觀現實，造成學術環境發生了很大的變化，“融合科學”成為學術發展的必然。其次，國家變革和社會發展也需要與之相適應的理論，在多個管理理論融合的基礎上形成的治理理論，又站在新起點去整合、構建、完善自己的體系。

三、治理理論的發展前景

（一）理論定位

治理理論所要面向的是“現代環境”。所謂“現代環境”，是指二十一世紀人類社會各種關系的總和。治理理論的理論定位應當是協調“現代環境”，維護社會和諧，促進人類發展。如果要做到這一點，治理理論就必須以解決“現代困境”為導向，把如何應對二十一世紀面對的挑戰和公共危機發生的事件，當作理論定位的支點。

（二）發展路徑

1. 堅持問題導向、數據驅動、鏈式融合、語言融通

能夠解決實際問題的理論，才有價值。“公共治理研究（公共管理學和政策科學）以人類迄今創造出來的各種學科的知識、理論和方法為基礎，以解決公共政策與管理的實際問題為依歸。”［9］因此，治理理論的發展，要緊盯問題所在，剖析深層次原因以及理論間的相互關聯，同時依靠先進的科學技術手段與時代的話語。

2. 堅持系統整合、有機融合、開放發展

治理理論內部學派林立，只有堅持主動的整合，才能增強理論的系統性。整合要以能夠服務、滿足“現代環境”為原則，與時代發展、公共需求相適應，建立內部統一、生動活潑的有機整體。治理理論要堅持開放發展的原則，重視研究每一個可以前行的方向，如“在繼行為經濟學之后，國內外行為公共管理與行為公共政策研究方興未艾。可以說“行為—實驗”途徑正在成長為公共治理研究的基本途徑之一”［9］。

3. 堅持針對性、實踐性和可操作性

“公共治理學科核心主題是人類的集體行動，沖突與合作，選擇或決策，管理或執行之類的問題。”［9］因此，治理理論的發展策略最終要落腳到實踐當中，這一點，從20世紀末治理理論形成的實際中已經得到證明。

（三）對治理理論的反思

二十世紀末期出現的治理理論，在實際中運用以后，的確緩解了一些社會矛盾，收到了一定的成效。因此，有人認為，二十一世紀是治理理論的世紀，不過，這個斷言還為時尚早。治理理論自身缺陷與不足，以及“現代困境”的制約，所以，通過科學理論定位和系統整合、有機融合，治理理論將會是大有希望并且是非常有價值的理論。

四、結語

“美國國家研究理事會稱‘融合科學的發展將為科學研究和人類未來帶來全新圖景。中國科技界近年來的改革探索也與國際上‘融合科學新范式的發展趨勢高度契合。”［9］治理理論形成于學科的交叉、融合，從二十世紀末至今，為維護社會和諧、促進人類進步做出了重要貢獻。二十一世紀初，治理理論被引入中國，在與中國具體實踐相結合之中獲得較好的發展，中國式的治理理論正成為治理理論發展的新途徑。

參考文獻：

［1］ 陸黎. “新公共治理”之詞話語的歷史變遷——兼論新公共治理研究的現狀和未來［J］. 寧德師范學院學報（哲學社會科學版），2021（04）：34-41.

［2］ 竺乾威. 新公共治理：新的治理模式？［J］. 中國行政管理，2016（07）：132-139.

［3］ 何艷玲. 公共行政學史［M］. 北京：中國人民大學出版社，2018.

［4］ 埃里克漢斯·克萊恩，基普·柯本讓，程熙，等. 治理網絡理論：過去、現在和未來［J］. 國家行政學院學報，2013（03）：122-127.

［5］ 丁煌. 行政學原理［M］. 武漢：武漢大學出版社，2007.

［6］ 趙強，趙澤瑾. 超越傳統公共行政和新公共管理：新公共治理的理論建構邏輯［J］. 行政科學論壇，2021（01）：46-49.

［7］ 古小華. 西方行政制度［M］. 北京：中國經濟出版社，2022.

［8］ 王連偉，夏文強. 新公共治理理論的形成、演進及進路探析［J］. 北方論叢，2021（01）：88-96.

［9］ 陳振明. 學科交叉和知識融合視野中的公共治理研究［J］. 中國行政管理，2022（01）：19-25.

（薦稿人：朱丹，杭州師范大學錢江學院教授）

（責任編輯：淳潔）

作者簡介：陳謙（1993—），男，博士，韓瑞大學助理工程師，研究方向為公共行政研究。